Pensionsreformen dubbelt nederlag för borgerligheten?

Transkript

1 "'O Pensinsrefrmen dubbelt nederlag för brgerligheten? l av Urban Lu ndberg Det nya pensinssystemet har knappast en brgerlig prfil. Och nu börjar scialdemkraterna öppet göra anspråk på att ha skapat refrmen. Därmed ser brgerliga plitiker ut att än en gång låta scialdemkratin vinna även kampen m histrieskrivningen. F ÖR NÅGON TID SEDAN, nästan på dagen ti år efter den brgerliga fyrpartiregeringens tillträde den 4 ktber 1991, publicerade Carl Bildt ch Bengt Westerberg en gemensam debattartikel i Dagens Nyheter. Det råder ingen tvekan m i vilket ljus artikeln skall ses. Valrörelsen har redan börjat så smått ch artikeln sammanfattar vad den brgerliga regeringen åstadkm under sina år tre år vid makten. Väljarna måste övertygas m att brgerlighetens senaste visit i regeringskansliet var mera lycksam än vad Göran Perssn ch andra scialdemkrater kmmer att hävda med allt större intensitet ju närmare valet vi kmmer. Bild t ch Westerberg visste exakt vad de skulle göra ch varför. Visst stötte de på prblem ch allt blev inte sm de tänkt sig men det hade knappast att göra med egna tillkrtakmmanden, utan med tidigare scialdemkratiska försummelser ch "strmiga internatinella världshav". Den generella bild artikeln förmedlar är i stället att de brgerliga regeringsåren i 1990-talets början representerar en plitisk vändning av varaktig, för att inte säga histrisk betydelse. När scialdemkraterna återtg makten efter valet 1994 var Sverige inte sig likt. Landet hade rört sig "från en utkants- till en kärnpsitin i Eurpa." Den eknmiska krisen hade hävts, "en gd grund för framtiden lagts" ch en "valfrihetsrevlutin" hade genmförts inm välfärdssektrn. "På en lång rad mråden fattade vi beslut sm innebar ett tydligt uppbrtt från en tidigare plitik, ch vi inledde ch beredde vägen för förändringar sm kmmit att spela en central rll i det gångna decenniets plitik ch samhällsdebatt", avslutar författarna. Plitiken utkämpas till betydande del i histrien. Det är där man visar m man är värdig att ta sig an framtiden eller inte. För brgerligheten har detta länge varit ett prblem. I histrieskrivningen tillhör det förra seklet scialdemkratin. Den mderniserade landet, utvecklade välfärdsstaten ch definierade Sveriges plats i världen. Brgerlighetens histriska rll är däremt fta dunkel ch tydlig. Inte sällan fungerar den sm en mtspänstig mvärld för scialdemkraternas kamp för medbrgarnas trygghet ch välfärd. Periderna i regeringsställning beskrivs i termer av splittring ch kris. l Svensk Tidskrift l21, nr 61 fjd

2 a.. Det gäller såväl 1920-talets minritetsparlamentarism sm 1970-talets Fälldinregeringar ch 1990-talets Bildtregering. Overgången från brgerliga till scialdemkratiska regeringar brukar likställas med övergången från kas till rdning, från pessimism till ptimism ch framtidstr. Ingenting i Bildts ch Westerbergs artikel ändrar på detta förhållande. VIKTIGASTE HÄNDELSEN Det är därför förvånande att de ägnar så lite uppmärksamhet åt den viktigaste inrikesplitiska händelsen under deras regeringsperid, för att inte säga under hela talet, nämligen 1994 års pensinsrefrm. Inm plitiken finns knappast någnting beständigare än ett pensinssystem. Och m Bildt ch Westerbergs syfte var att skriva "framtidens histria" för att låna en klassisk frmulering av den tyske samhällshistrikern Reinhart Kselleck, kan man inte hitta en lämpligare utgångspunkt än pensinsrefrmen. Trts detta mnämns den bara helt krt i slutet av artikeln. De knstaterar visserligen att "regeringsskiftet var avgörande för att en refrm skulle kmma till stånd" men i samma stycke betnas att frågan hade utretts under lång tid ch "att de principiellt viktiga besluten [hade] fattats i bred enighet". Sm läsare får man intrycket att pensinsrefrmen var en händelse sm mera råkade inträffa under deras tid vid makten, ch egentligen ingen integrerad del av det brgerliga regeringsprgrammet. Det finns alltså anledning att granska de brgerliga partiernas förhållande till pensinsrefrmen. Vilka förutsättningar hade de egentligen att genmdriva ett "brgerligt pensinssystem", m vi med detta förstår ett begränsat ffentligt åtagande i kmbinatin med privata arrangemang? Frågan aktualiseras av att brgerligheten satt på regeringsmakten när prcessen inleddes på allvar. Pensinsfrågan hade utretts sedan mitten av 1980-talet, men det förklarar inte varför regeringen i samarbete med scialdemkraterna smmaren 1994 valde att frcera fram ett beslut vars brgerliga prfillätt kan ifrågasättas. Här ges inte utrymme för en detaljerad presentatin, varken av pensinsrefrmen sm sådan eller alla strategiska vägval sm föregick det histriska beslutet. Fkus kmmer i stället att läggas på de allmänna svårigheter regeringen knfrnterades med. Det finns en str ch växande internatinelllitteratur m välfärdsstatens kris ch mstrukturering. Mitt syfte är att med utgångspunkt i denna litteratur kmmentera den brgerliga regeringens pensinsplitik Sm det kmmer att visa sig är det enrmt svårt att ändra i ett pensinssystem, särskilt för en brgerlig regering i det scialdemkratiska Sverige, eller annrlunda uttryckt, för ppsitinspartier i regeringsställning. VÄGEN TILL PENSIONSREFORMEN Valrörelsen 1991 handlade m vilket regeringsalternativ sm kunde axla ansvaret att ta Sverige ur krisen. "Ordning" blev ett överrdnat begrepp i debatten. Mderaterna ch flkpartiet frmulerade sin "enda väg" sm skulle styra in Sverige på en ny kurs. Prgrammet "En ny start för Sverige" distanserade sig på många punkter från efterkrigstidens välfärdsplitik. Beträffande pensinerna utpekade prgrammet en lösning att smälta ihp ATP-systemet till en grundtrygghetsmdell kmpletterad med lika premiereservsystem för att stimulera till enskilt sparande: Den bästa stimulansen för enskilt sparande är en eknmisk plitik sm ökar hushållens dispnibla inkmster ch höjer realavkastningen efter skatt på sparande. Sänkta skatter vidgar människrs utrymme för att spara. Genm sänkt inflatinstakt ökar avkastningen på sparpengarna efter skatt. Pensinssystemet bör i ökad utsträckning stimulera till enskilt sparande. Taket i ATP-systmet bör ligga fast ch ATP-avgifterna vanför taket avskaffas. Det stimulerar det växande antal individer sm får inkmster över taket att spara för ålderdmen i bl. a. lika premiereservsystem... Centern däremt gled tillbaka i sina gamla psitiner från ATP-striden, då partiet kämpat för en höjd grundpensin. Scialdemkraternas taktik gick ut på att försöka dra nytta av ATP-systemets symbliska laddning. Argumentatinen var övervägande defensiv till sin karaktär ch utgick från vad eknmen Albert O. Birschman har kallat för "tesen m överhängande fara". Väljarna uppmanades att betänka vad sm skulle kunna hända m brgarna fick ansvaret för pensinssystemets refrmering. Debatten m pensinssystemet i valrörelsen var emellertid inte frmulerad i termer av för eller emt ATP. I huvudsak handlade den m vilket regeringsalternativ sm hade den bästa lösningen på systemets medelbara finansieringsprblem. Scialdemkraterna ville stärka finansieringen genm att tillföra löntagarfndsmedel ch genm att lätta på AP-fndernas placeringsregler. De brgerliga å sin sida avfärdade scialdemkraternas förslag sm ett typiskt exempel på tillväxtfientlig scialiseringsplitik, sm ytterligare underströk vikten av ett regeringsskifte. Samtliga partier var dck överens m att någt behövde göras. Pensinsberedningens huvudbetänkande visade att pensinssystemet riskerade att falla sönder när fyrtitalisterna nådde pensinsåldern. Den brgerliga valsegern innebar att scialdemkraternas förslag aldrig prövades. I stället tillsatte den nybildade brgerliga regeringen en ny utredning m pensinssystemets framtid. Den så kallade Pensinsarbetsgruppen arbetade mycket snabbt ch presenterade fla l Svensk Tidskrift l 2001, nr 61

3 \J våren 1994 ett betänkande sm innehöll grunddragen till vad sm skulle bli det nya pensinssystemet. Med detta övertgs refrmprcessen av icke-scialistiska krafter. Skiftet är inte bara märkvärdigt ur histrisk synvinkel. Såväl inhemsk sm internatinell frskning m den svenska välfärdsstatens utveckling ch utfrmning har traditinellt utgått från scialdemkratins långvariga regeringsinnehav i allmänhet ch ATP-stridens utgång i synnerhet. En brgerlig regering med makt ch möjlighet att refrmera pensinssystemet representerar en uppenbar anmali i detta tänkande. EN BORGERLIG MÖJLIGHET? Den gängse bilden i början av 1990-talet var dck att betingelserna för en framgångsrik scialdemkratisk plitik gått förlrade. Glbaliseringen av finans- ch arbetsmarknaderna ch eurpeiseringen av varumarknaderna, pekade mt att välfärdsstatens guldålder definitivt var till ända. Vilken plats har den svenska brgerligheten i detta nya välfärdsplitiska landskap? För samtidens brgerlighet föreföll svaret självklart. Samma utveckling sm scialdemkraterna såg på med str r ch sm ställde dem inför tillsynes överstigliga plitiska prblem hälsades med glädje av brgerliga plitiker. Scialdemkratin hade spelat ut sin rll ch saknade förmåga att anpassa sig till den nya tidens villkr. Det framgick med önskvärd tydlighet av Kjell Olf Feldts självkritiska memarer m den "tredje vägens" sammanbrtt sm släpptes lagm till valrörelsen Berlinmuren hade fallit ch det kalla kriget var över. Viktiga länder sm Strbritannien ch USA regerades sedan länge av idelgiskt övertygade högerregeringar med karismatiska ledare sm kunde frmulera tidens stridsfrågr i radikala rdalag. Nu var turen kmmen till Sverige. Fraser sm "Den enda vägen" ch "Ny start för Sverige" antyder en medveten strävan från de brgerliga partierna att sätta sig i scialdemkratins ställe. skatterna skulle sänkas, den ffentliga sektrn knkurrensutsättas, det enskilda sparandet ch den individuella valfriheten ökas, fackföreningsrörelsen nedkämpas ch scialdemkraterna förpassas till histriens bakgård. Om histrien var slut för scialdemkraterna hade den precis börjat för de brgerliga partierna. Det fanns dck ett prblem med denna närmast hegelianska analys. Den tlkade felaktigt scialdemkratins försvagning sm att den nya syntesen redan var på plats. situatinen var i själva verket inte bara ny ch bekant för scialdemkratin, utan även för den brgerliga regering sm intg regeringskansliet hösten DEN NYA VÄLFÄRDSPOLITIKEN Välfärdsfrskningens nya fixstjärna, Harvardbaserade statsvetaren Paul Piersn, menar att man måste skilja mellan plitikens ppularitet under välfärdsstatens scialdemkratiska expansinsskede, ch dess imppularitet under dagens kris- ch transfrmatinsperid. Där gårdagens scialdemkrater kunde ta åt sig äran för mtyckta beslut får dagens plitiker, avsett färg, ägna str energi åt att försöka undkmma ansvaret för smärtsamma men inte dest mindre nödvändiga besparingar. Man skulle kunna säga att den "enda väg" sm nyblivne statsministern Carl Bildt stakade ut ledde rakt in i denna prblematik. Paul Piersns egen studie av Reagan- ch Thatcherregimernas nedskärningsplitik i USA ch Strbritannien visar exempelvis att välfärdsstaten besitter en enastående institutinell stabilitet. Detta trts att förutsättningarna att "rulla tillbaka välfärdsstaten" brde vara särskilt gynnsamma i dessa länder. För att förstå detta fenmen måste man enligt Piersn beakta betydelsen av nya kntliktdimensiner sm är förankrade i välfärdsstatens egen institutinella struktur. Välfärdsstaten utgör i sig själv en viktig mbiliseringsfaktr, vid sidan av de sciala intressen sm frmerades i industrialiseringens spår. I Sverige är till exempel PRO en mäktig klient- ch påtryckarrganisatin på pensinsmrådet, med makt att förhindra eller försvåra en refrmering. Hundratusentals människr får sin försörjning genm det ffentliga pensinssystemet ch att tulla på deras lagstadgade rättigheter utgör en betydande plitisk risk. I frskningen anses dessutm universella prgram sm ATP särskilt svåra att refrmera. Den nya välfärdsplitikens imppularitet bland väljarna medför att plitikerna måste utfrma plitiken så att den begränsar riskerna för att partiet bestraffas i kmmande val. Valfrskningen visar att det är vanligare att valmanskåren bestraffar förluster än att den belönar vinster. Att växla ffentlig välfärd mt sänkta skatter kan i förlängningen visa sig vara en kstsam strategi. Förlusten av ffentlig service, införandet av karensdagar eller sänkta ersättningsnivåer i scialförsäkringssystemen är mer uppenbara ch påtagliga för väljarna än den ptentiella vinsten av en sänkt skatt. De sm förlrar en välfärdstjänst blir snabbt varse tydliga ch kncentrerade kstnader, medan de sm vinner skattelättnader endast förnimmer små ch tydliga förbättringar. Plitiker sm utmanar de intressen sm ligger nedbäddade i existerande välfärdsinstitutiner eller prgram utsätter sig därför för str fara. l Svensk Tidskrift 12001, nr 61 fl

4 a... ' Den nya välfärdsfrskningen kan beskrivas sm en mdern furstespegel, med nggranna anvisningar m hur man går tillväga för att skära i välfärdsprgram utan att makten förlras. strategierna sm presenteras är nekligen machiavelliska. Det handlar m lika metder att söndra ch splittra det mtstånd sm kan förväntas uppstå. Ett vanligt begrepp är "traceability" (spårbarhet), det vill säga att plitiken medvetet utfrmas så att det blir svårt för väljarna att utröna vem sm egentligen bär ansvaret, alternativt att ansvaret för plitiken sprids på många lika aktörer eller instanser. En särskilt diablisk strategi är att slå mt dem sm saknar resurser att försvara sig, till exempel grupper sm är berende av behvsprövade bidrag. Däremt bör plitikerna i möjligaste mån undvika att spara i prgram sm samlar den breda medelklassen, sm till exempel allmänna barnbidrag. Ger man sig på ett pensinssystem är lärdmen att refrmen måste läggas upp på ett sådant sätt att den exkluderar dem sm redan uppnått pensinsåldern. KONCENTRATION AV MAKT OCH ANSVAR la vetpunkter samlar visserligen makten i regeringens händer, men ökar samtidigt dess ansvar för de ' beslut sm fattas. Ju högre maktkncentratin dest större risk att eventuellt imppulära eller kntrversiella.- beslut bestraffas av väljarna i kmmande...- val. Utöver de institutinella vetpunkterna kan man ckså anta att regeringens ansvar ökar i ett system sm genererar tydliga regeringsalternativ. KRISPOLITIKEN På det institutinella planet kännetecknas det svenska systemet av få vetpunkter ch hög maktkncentratin. Den brgerliga regeringen försvagades emellertid av att den var sammansatt av flera lika partier (med sinsemellan lika uppfattningar i pensinsfrågan) ch av att den saknade egen majritet i riksdagen. Regeringen hade lätt kunnat spricka på en viktig fråga sm pensinsrefrmen m trycket på någt av samarbetspartierna hade blivit för strt. Sammantaget är detta säkert en bidragande förklaring till varför scialdemkraterna fick vara med ch påverka pensinsrefrm en. Genm att låta scialdemkraterna delta i refrmarbetet kunde regeringen dels minska sitt ansvar för refrmen, ch dels lätta någt på de interna spänningarna. En annan förklaring är den eknmiska kris sm drabbade Sverige med full kraft i början av 1990-talet. Krisen ch de chckvågr den sände genm det plitiska etablissemanget manade till natinell samling ch förstärkte känslan av att någt måste göras. Redan 1984 års pensinsberedning hade varnat för vad sm skulle kunna hända med pensinssystemet m arbetslösheten steg ch tillväxten stabiliserade sig på låg nivå. Refrmarbetet uppfattades inte sällan sm ett led i regeringens krisplitik. Såväl brgerliga sm scialdemkratiska ledarsidr ansåg att pensinsarbetsgruppens arbete var ett exempel på svensk demkrati när den fungerade sm bäst. Men det hade ckså varit förhållandevis enkelt för scialdemkraterna, uppbackade av fackföreningsrörelsen, att mbilisera väljarna mt regeringen, särskilt sm de representerade ett tydligt regeringsalternativ. Det anses allmänt att den svenska arbetarrörelsen såväl har en hög mbiliseringskapacitet sm htptential Närvarn av en stark arbetarrörelse- vars mbiliseringskapacitet ch htptential dessutm kan förväntas öka m den tar ett ppulärt ch välkänt välfärdsarrangemang i försvar - är med andra rd ett starkt argument för en brgerlig regering att anamma en förhandlingsstrategi. Det gäller även i en situatin där de plitiska instituti- Men i vilken utsträckning behövde den nybildade regeringen egentligen ta hänsyn till ppsitinens eller pensinärernas intressen? Frskningen har på senare år ägnat strt intresse åt vad man kallar institutinella vetpunkters betydelse i beslutsprcessen. Med detta avses faktrer i ett lands knstitutinella rdning sm gör det nödvändigt för regeringen att kalla till förhandlingar inför viktiga plitiska beslut. Det kan vara parlamentets struktur (en- eller tvåkammarsystem), valsystemets utfrmning (en- eller flermansvalkretsar), eller statschefens befgenheter. I hög grad avgörs alltså redan på det institutinella planet hur strt inflytande externa grupper ch ppsitinspartier kan få över plitikens utfrmning. Strbritannien är sålunda ett typexempel på ett land vars knstitutinella rdning tenderar att skapa regeringar med hög maktkncentratin. Hög maktkncentratin är emellertid inte självklart psitivt för en regering sm vill refrmera eller måste spara i ett välfärdsprgram. Frånvarn av institutinelfjd l Svensk Tidskrift l21, nr 61

5 \J nerna i praktiken tillåter den att agera utan externt stöd eller samtycke. Vi har alltså fem faktrer att ta hänsyn till när vi värderar den brgerliga regeringens strategi. För det första den knstitutinella rdningen. För det andra välfärdsstatens institutinella struktur. För det tredje mandatfördelningen i riksdagen ch regeringens styrka eller svaghet. För det fjärde arbetarrörelsens styrka ch mbiliseringskapacitet. Och slutligen för det femte den handlingsberedskap ch partiöverskridande knsensus sm följde i spåren av den eknmiska krisen. ALLA BJÖDS IN Utifrån dessa förutsättningar utvecklade regeringen en strategi sm baserade sig på att inkludera externa intressen. Dels bjöd den in företrädare för samtliga riksdagspartier ch dels arrangerade den en särskild referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter ch andra viktiga intresserganisatiner. Till regeringens förutsättningar hörde ckså att den kunde falla tillbaka på en lång svensk traditin av framgångsrik knfliktlösning inm ramen för ffentliga utredningar. Med en majritet av riksdagens ledamöter i ryggen kunde Pensinsarbetsgruppen sedan utfrma ett förslag sm försvårade uppkmsten av en utmparlamentarisk ppsitin. Frågan är inte bara varför regeringen bjöd in scialdemkraterna i refrmarbetet utan ckså varför scialdemkraterna accepterade regeringens inbjudan. I själva verket var det långt ifrån självklart för scialdemkratin att delta i Pensinsarbetsgruppen. Sm nämndes van företrädde scialdemkraterna en helt annan lösning på ATP-systemets prblem i valrörelsen Dessutm var frågan känslig i partiets egna led. Många medlemmar hade fstrats till scialdemkrater under 1950-talets ATP-strid. Att sätta sig i en brgerligt ledd utredning med uppdrag att utfrma ett nytt pensinssystem kunde lätt urarta i interna stridigheter, ch i förlängningen en kraftig legitimitetsförlust. Genm att medverka i utredningsarbetet fick scialdemkraterna ckså överta en betydande del av ansvaret för att förhindra framväxten av en kritisk pr-välfärdskalitin. Men även scialdemkraterna hade anledning att bekymra sig över tillståndet i ATP-systemet. Eftersm de hade den plitiska "äganderätten" till pensinssystemet skulle ett sammanbrtt drabba dem särskilt hårt. Partiets ledning hade dessutm de plitiska effekterna av 1980-talets krtsiktiga besparingsåtgärder i färskt minne, sm vanpå allt annat hade vållat mtsättningar i regeringskretsen mellan Kjell Olf Feldt ch Sten Anderssn. Att den brgerliga regeringen fick bära det yttersta ansvaret för refrmarbetet var i sammanhanget närmast en fördel för partiledningen, eftersm eventuella eftergifter i förhandlingarna kunde försvaras inför de egna medlemmarna med hänvisning till partiets försvagade ställning. PREMIERESERVEN Ett annat sätt att närma sig scialdemkraternas beslut att delta i refrmarbetet är att granska pensinsrefrmens struktur. Refrmer sm är ett resultat av förhandlingar mellan många inblandade parter inkluderar med nödvändighet eftergifter ch kmprmisser. Det nya pensinssystemet förenar ckså substantiella besparingar med ett givande ch tagande för att vinna uppslutning från lika nyckelaktörer. De första förslag sm lämnade utredningens brd innehöll till exempel ingen kmpensatin för studier. Det infördes först efter en högljudd kampanj från TCO. Pensinsrefrmen går alltså inte uteslutande i riktning mt en entydig åtstramning ch framför allt har den få beröringspunkter med de planer sm intrducerades i mderaternas ch flkpartiets gemensamma prgram "Ny start för Sverige." Resultatet är snarare ett nytt strt ffentligt tjänstepensinssystem sm är mera följsamt mt samhällsutvecklingen än det gamla. Undantaget från regeln är att det nya systemet ger utrymme för ett begränsat enskilt sparande. Det senare var en uppenbar scialdemkratisk eftergift i linje med brgerlighetens preferenser sm de frmulerades våren NY STATLIG BYRÅKRATI Men samtidigt bör inte de plitiska effekterna av premiereserven övervärderas, även m många aktiva scialdemkrater naturligtvis irriteras av fndblagens marknadsföring. Den frihet från statligt intrång, sm premiereserven skulle garantera, beskärs av att den administreras av en helt ny ch kstsam statlig byråkrati med cirka 180 anställda. Det är trts allt str skillnad mellan att medbrgarna får välja helt själva vad de skall göra med sina pengar ch att en statlig myndighet ställer dem inför en svåröverskådlig flra av sparalternativ. l Svensk Tidskrift l21, nr 61 fil

6 ~ 4--' a.. Färska pininsundersökningar visar dessutm att svenska flket inte utnyttjar premiereservens alla möjligheter. Få har ändrat på sin ursprungliga placering ch lika få har för avsikt att göra det i framtiden. De nya generatiner sm inträder i systemet väljer i huvudsak "negativt", med följd att de hamnar i den samhällskntrllerade sjunde AP-fnden. Man måste ckså vara klar över att premiereservsdelen inte inkräktar på det ffentliga fördelningssystemet. Scialdemkraternas päng är att avgiften till det ffentliga fördelningssystemet på 16 prcent av livsinkmsten sedan blir en frdran på kmmande förmåner. Det vill säga att man rent tekniskt låser fast avgifterna i genmskinliga, tydliga framtida förpliktelser. Denna lösning innebar att premiereserven placerades vanpå fördelningssystemet. I stället för att urhlka det ffentliga pensinssystemet km alltså premiereserven att garantera det ttala pensinssystemets strlek. Genm att bygga på fördelningssystemet med en premiereserv fick man sammantaget ett system sm i varje fall under vissa bestämda förutsättningar var likvärdigt med ATP, eller åtminstne inte sämre i genmsnitt. En inte helt rimlig tanke är alltså att scialdemkraterna fick ungefär vad de ville ha i förhandlingarna m pensinsrefrmen. Pensinssystemets framtida finansiering säkrades genm att det anpassades till samhällsutvecklingen ch standardtryggheten bibehölls sm en integrerad del i den svenska välfärdsmdellen. I det perspektivet kan den valfrihet sm ryms inm premiereserven snarast ses sm en ventil för de spänningar sm lätt uppstår i ett alltigenm ffentligt system. INSTITUTIONER VIKTIGA I den nya välfärdsfrskningen brtses nästan helt från plitikens psitiva betydelse. På sin höjd kvarstår en implicit förståelse av vänster ch höger, där högern försöker krympa välfärdsstaten så mycket den bara kan medan partierna till vänster försöker mtverka denna prcess i sådan utsträckning sm glbal knkurrens ch budgetdisciplin tillåter. Men i slutändan blir, menar man, plitikens utfall detsamma. Välfärdsstaten måste "rullas tillbaka" avsett vem sm sitter på regeringsmakten. Partiplitikens minskade betydelse innebär emellertid inte att det bara existerar en enda gemensam mderniseringsväg sm alla länder förr eller senare måste styra upp på. Paul Piersn ch scilgen Jhn Myles betnar i en gemensam artikel att lika natiner följer lika institutinella spår. Gamla plitiska beslut blir en integrerad del av det plitiska spelets regler ch därigenm bestämmande för framtida plitiska vägval. Nya refrmer måste i någn mån alltid bygga på gamla lösningar. Enligt Piersn ch Myles varierar plitikernas möjligheter att strama åt inm lika välfärdssektrer med graden av dessa "institutinella inlåsningseffekter': Eftersm refrmprcessen påbörjas från lika utgångspunkter i lika länder har den ckså skilda destinatiner. Att med några enkla grepp mvandla den svenska scialdemkratiskt färgade välfärdsmdellen med sina universella ch inkmstrelaterade system till en brittisk eller amerikansk liberal mdell är inget man gör i en handvändning. Därmed blir ckså färgen på det parti eller den kalitin sm gör sig till agent för utvecklingen av mindre betydelse för att förstå utfallet av välfärdsstatens pågående transfrmatin. Om den gamla välfärdsplitiken var idelgi- eller intresseledd inm ramen för extrardinärt gynnsamma förutsättningar är alltså den nya välfärdsplitiken institutinsledd inm ramen för en ny uppsättning strukturella begränsningar. ANDRA ALTERNATIV Detta fenmen är särskilt påtagligt på pensinsmrådet. De flesta pensinssystem, inklusive det svenska, bygger på ett scialt kntrakt mellan generatinerna. I ett traditinellt fördelningssystem försörjer dagens förvärvsaktiva sina pensinärer under förutsättning att de sm är verksamma på mrgndagens arbetsmarknad tar på sig samma ansvar. Att upplösa ett generatinellt kntrakt av denna typ skulle innebära att en generatin måste betala för sin pensin två gånger. Det säger sig självt att ingen regering är beredd att betala det plitiska priset för en sådan åtgärd. Därmed inte sagt att plitiken på pensinsmrådet är fullständigt överbestämd. Ett realistiskt alternativ för den brgerliga regeringen var faktiskt att utnyttja kntrllen över beslutsprcessen till att lämna ATP-systemet åt sitt öde. Det hade inneburit att det på sikt urhlkats sm tjänstepensinssystem. Prcessen mt den grundtrygghetsmdell sm antyddes i "Ny start för Sverige" var redan i full gång. Å ena sidan började alltfler löntagare kmma upp i inkmster sm översteg det så kallade ATP-taket på 7,5 prisindexerade basbelpp. Å andra sidan reducerades skillnaderna i reella pensinsförmåner mellan högch låginkmsttagare av generösa regler för pensinstillägg ch kmmunalt bstadsstöd. Ju längre denna prcess hade fått frtgå dest svårare hade det blivit för scialdemkraterna att vända den när de återfick regerings- EI!J j Svensk Tidskrift l 2001, nr 61

7 \J makten. Ett ATP-system i takt med samhälls- ch löneutvecklingen hade skapat sin egen "mral" för plitikerna att reagera mt. En sådan strategi förutsatte emellertid en nästan mänsklig plitisk principfasthet under själva sönderfallsprcessen. Scialdemkraterna hade ckså getts möjlighet att spela ut sitt verkliga trumfkrt m brgerlighetens förmåga att administrera ffentliga system sm många medbrgare är berende av för sin försörjning. Mt denna bakgrund är det inte knstigt att regeringspartierna bjöd in ppsitinen i refrmarbetet även m beslutet innebar att de stängde dörren för det pensinssystem sm de egentligen önskade. En partiöverskridande uppgörelse avförde åtminstne frågan från dagrdningen- ch än viktigare - fråntg scialdemkraterna äganderätten till pensinssystemet. Utöver det faktum att Sverige faktiskt rent allmänt fick ett nytt mdernt pensinssystem sm dessutm tilldragit sig visst internatinellt intresse, var detta kanske brgerlighetens främsta plitiska vinst med pensinsrefrmen. Det vill säga att den raderade tre stra ch symbliskt viktiga bkstäver ur scialdemkratins retriska arsenal. SYMBOLKAMPEN Pensinsrefrmen skapar ett brtt i den raka linje mellan rösträtt, scial välfärd ch ATP sm scialdemkraterna dragit nytta av i taliga valrörelser, alltsedan talets början. När vi öppnar våra rangea pensinskuvert har vi ingenstans att vända ss, varken med vår tacksamhet eller (kanske vanligare) vårt missnöje. Sm framgår av Bildts ch Westerbergs artikel i DN är pensinssystemet numera gemensam egendm. Frågan är emellertid hur länge detta plitiska interregnum varar. Histrien sm arena för den plitiska kampen innehåller inga bjektiva sanningar. Redan i dag kan vi skönja hur en ny generatin scialdemkrater börjar skriva in sig själva i en ny histria m hur scialdemkratin trts strukturella begränsningar ch ett bekymmersamt maktplitiskt läge, med strategisk förslagenhet ch endast några smärre förändringar i marginalen, lyckades rädda välfärdsstaten åt framtida generatiner. Enligt denna histrieskrivning är inte pensinsrefrmen, eller ens 1990-talsplitiken i strt, någt uttryck för en scialdemkrati sm uttömt sina histriska energier, endast ytterligare ett exempel på att scialdemkratin är en dgmatisk rörelse med förmåga att förutsättningslöst mpröva tidigare ståndpunkter ch med en ständig beredskap till ansvarstagande ch uppffringar när viktiga värden står på spel. Ur detta nya scialdemkratiska perspektiv var alltså "uppbrttet från en tidigare plitik", sm Bildt ch Westerberg talar m i sin retrspektiva artikel, i själva verket en scialdemkratisk skalömsning i skuggan av den brgerliga regeringen. Pensinsrefrmen är svår att placera på en traditinell höger-vänster-skala. Samtliga inblandade partier fick gå med på långtgående eftergifter. De brgerliga fick acceptera ett allmänt ch ffentligt administrerat pensinssystem sm slår vakt m standardtryggheten, ch scialdemkraterna fick se sin juvel plckas brt från den svenska välfärdskrnan. Till detta kan läggas en lång rad kmprmisser kring de viktigaste principiella förändringarna: premiereserven, livsinkmstprincipen, flexibel pensinsålder, avgifts bestämningen, avgiftsväxlingen, samt frågan m avgifter på inkmster över ATP-taket. Samtidigt är det på sätt ch vis symptmatiskt att Göran Perssn, när han sammanfattade Maj-Inger Klingvalls tid sm minister, särskilt tg fasta på hennes ansvar för att förankra den "mycket svåra pensinsfrågan" såväl i riksdagen sm i den egna rörelsen. Om pensinsrefrmen frtfarande mgärdas med påfallande tystnad inm brgerligheten- vilket framgår med önskvärd tydlighet av Bildt ch Westerbergs artikel- har scialdemkraterna redan så sakteliga börjat införliva den med partiets självbild ch plitik. Avslutningsvis bör vi alltså vara klara över att hur en refrm kmmer att karakteriseras av eftervärlden framför allt avgörs i den plitiska symblkampen, det vill säga av vem eller vilka aktörer sm i efterhand lyckas göra den till sin egen. Urban Lundberg (urban.lundberg@riksdagen.se) är dktrand i histria vid stckhalms universitet. LÄSTIPS: En gd ingång i vad jag i denna artikel kallat för den "nya välfärdsfrskningen" är antlgin The New Plitics f the Weltare State, utgiven på Oxfrd University Press (2001). Den innehåller bidrag från flera ledande frskare på mrådet. Det banbrytande arbetet är annars Paul Piersns, Dismantling the Weltare State? Reagan, Thatcher and the Plitics f Retrenchment från 1994 Även den utgiven på Cambridge University Press. Mera detaljerade framställningar av experternas ch de plitikernas agerande i pensinsfrågan hittar man i antlgin: Hur blev den stra kmprmissen möjlig? Plitiken bakm den svenska pensinsrefrmen. Pensinsfrum (2001). Den innehåller bland annat ett kapitel m de brgerliga partierna sm är skrivet av statsvetaren Anders Lindbm. En viktig källa till det nya pensinssystemet är Statens Offentliga Utredningar. I texten hänvisas till Pensinsberedningens betänkande, Allmän pensin (SOU 1990:78) ch Pensinsarbetsgruppens betänkande, Refrmerat pensinssystem (1994:20). l Svensk Tidskrift l21, nr 61 m