EFTER VALET Liten PM om trängsel-/framkomlighetsavgifter /mn

Transkript

1 EFTER VALET Liten PM m trängsel-/framkmlighetsavgifter /mn UTGÅNGSPUNKTER FÖR POLITISKA UPPGÖRELSER EFTER VALET 2002 OM ATT SNABBT INFÖRA TRÄNGSEL-/FRAMKOMLIGHETSAVGIFTER I STOCKHOLMSREGIONEN 1. Avgifterna måste leda till att bilköerna snabbt försvinner. Det förutsätter att avgiftsnivåerna löpande kan justeras efter trafikutvecklingen så att nybildade trafikprppar snabbt kan elimineras. Extremt viktigt för intrduktinsfasen ch därmed för den allmänna acceptansen. 2. Systemet måste vara så utfrmat att distributinstrafik ch kllektivtrafik pririteras framför privatbilism där vägutrymmet inte räcker åt alla. Den bästa lösningen är sannlikt att alla bilar debiteras samma avgift avsett strlek, ägare, miljöprestanda etc, att man inför maxavgifter per dygn ch frdn samt att högsta möjliga mmssats ingår i avgiften. 3. Systemet måste snabbt kunna införas (= tas i drift senast 2005, dvs ett år före nästa val). Högsta växel på alla plan (juridik, upphandling av utrustning, rganisatin m m) samtidigt är därför nödvändigt. 4. Det eknmiska överskttet från systemet måste på någt sätt stanna kvar i reginen. 5. Kntrllen över hela systemet (inkl överskttet) måste så snart sm möjligt anförtrs lkala beslutsfattare. Sannlikt är Stckhlms läns landsting den mest lämpade aktören. 6. Betalningsansvaret måste (precis sm för P-böter) läggas på bilens ägare. TÄNKBAR HANTERING STEG 1 staten styr ( ) 1. Riksdagen beslutar att genm lag införa trängsel-/framkmlighetsavgifter i Stckhlms län senast hösten 2005, alternativt m en lag sm ger regeringen rätt att införa sådana avgifter. 2. Lagen bör vara temprär, dvs den bör autmatiskt upphöra att gälla t ex Regeringen ges rätt att överlåta på någn myndighet (lämpligen länsstyrelsen i samråd med riksskatteverket ch vägverket) att besluta m systemets detaljerade utfrmning (teknik, exakt gegrafisk mfattning m m ) samt att inm vissa ramar med jämna mellanrum (t ex varje kvartal) justera avgifterna så att förändringar i trafikflödena kan pareras ch köer undvikas. 4. Överskttet från systemet örnmärks sm ett specificerat bidrag till SL genm ett särskilt avtal mellan staten ch Stckhlms läns landsting. I lagtexten villkras ett beslut från staten m att införa trängsel-/framkmlighetsavgifter till existensen av ett sådant avtal. Alternativt skrivs det direkt in i lagen att överskttet ska gå till SL. 5. Avgiften beläggs med högsta möjliga mmssats. 6. Regler för förmånsbeskattning ses över så att arbetsgivare blir skyldiga att ta upp trängsel- /framkmlighetsavgifter sm betalats för anställdas privatresr sm skattepliktig förmån. STEG II reginen tar över (2011- ) Så snart sm möjligt ersätts den temprära lagen med en ny, generell lagstiftning sm ger regeringen rätt att på begäran av kmmun/landstingskmmun införa trängsel-/framkmlighetsavgifter inm ett specificerat mråde. För att avgifter ska kunna införas krävs således att både staten ch kmmunen/landstingskmmunen är överens m utfrmningen. I regeringsbeslutet/uppgörelsen regleras vem sm beslutar m förändringar i systemet liksm vem sm styr över översktten. Mmsch andra skatteregler består.

2 BEGREPP OCH DEFINITIONER En anledning till att diskussinen m trängsel-/framkmlighetsavgifter är så stökig är att det saknas en sammanhållen begreppsapparat. Det vre bra m alla aktörer använde lika begrepp på ungefär samma sätt ch att man dessutm försökte utmönstra vissa begrepp sm riskerar att öka förvirringen. En lagstiftning på mrådet skulle givetvis reda ut frågan. Begrepp sm jag har sett: biltullar vägtullar differentierade vägtullar bilavgifter miljödifferentierade bilavgifter miljöinriktade bilavgifter differentierade miljöstyrande trängselavgifter framkmlighetsavgi fter Grvt sett kan man definiera tre principiellt lika avgiftssystem: 1. Fiskala system med givet intäktsmål (Dennispaketets biltullar, Öresundsbrn, Osls bmpeng) Utfrmningen styrs av huvudsyftet: att dra in pengar från trafikanterna för att betala investering ch ibland även drift av en viss väganläggning. Psitiva miljöeffekter genm att bilåkande i allmänhet blir dyrare. Ger fta helt snurriga effekter från trafikflödessynpunkt ch försämrar trafiksystemets effektivitet. Avgifterna är ftast differentierade efter frdnens vikt, i enstaka fall även efter tidpunkt på dygnet. Innehåller fta rabattsystem för frdn sm fta passerar. Avgiftsintäkterna undantagslöst örnmärkta till ett visst ändamål, ftast avbetalning på själva väginvesteringen eller någn anslutande satsning. Jag skulle vilja att man kallar den här typen av system BILTULLAR eller VÄGTULLAR. 2. Avgifter baserade på beräknade externa marginalkstnader Den s k KmKm-utredningen (från 1997) innehöll ett räkneexempel med den här typen av avgifter. Existerar frtfarande endast på ritbrdet. Tanken är att ta ut avgifter baserade på den s k externa marginalkstnaden, dvs den extrakstnad en ytterligare trafikrörelse rsakar övriga samhället i frm av ytterligare trängsel, vägslitage, utsläpp, bullerstörning, lycksrisker m m. Genm att sm det heter fullt ut internalisera de externa kstnaderna ska alla trafikanter ges krrekta incitament att ständigt agera på bästa sätt, samhällseknmiskt sett. Varvid hela den befintliga infrastrukturen, frdnsparken etc ska kmma att utnyttjas helt perfekt från samhällseknmisk synpunkt (förutsatt att man har beräknat värdet av alla externaliteter krrekt) genm att vägsystemets externa effekter minimeras. Avgiften differentieras kraftigt berende på enskilda frdns prestanda, vägens knditin, trafiksituatinen vid lika tillfällen, aktuell bullerstörningsbild vid vägsträckan etc, etc. Förutsätter en ganska sfistikerad teknik av den typ sm f n prövas i det s k PROGRESS-prjektet i Götebrg frdn utrustade med GPS/GSM-system med datrer sm kan differentiera avgiftsuttaget. OBS De flesta av de studier m möjligheterna med avgifter på vägtrafiken sm gjrts under senare år i vårt land bl a av SIKA ch Naturvårdsverket baseras på detta perfekta tillstånd! Observera - detta är inte några trängselavgifter utan har ett mera långtgående syfte. I strstadsmråden kmmer avgiftsnivån nästan helt att styras av trängselfaktrn. På sikt är det dck trligt att hela trafikbeskattningen kmmer att läggas m i denna riktning. Beträffande den tunga trafiken är prcessen i full gång. Schweiz har redan infört en mdern km-skatt för all tung trafik, baserad på den samhällseknmiska marginalkstnaden. Tyskland ch en rad andra länder (bl a Sverige) är på gång. I förlängningen kan man räkna med att nuvarande höga drivmedelsskatter sänks ch ersätts av km-skatter. Fram till det senaste valet förberedde Nederländerna en sådan mläggning för alla frdn, dvs även persnbilar.

3 Nrmalt brukar det anses att den här typen av avgifter ska behandlas sm icke-örnmärkta, statliga skatter precis sm nuvarande drivmedelsskatter. Ett skäl är just att lgiken talar för att staten bör flytta trafikbeskattningens tyngdpunkt från drivmedelsskatter till den från styrningssynpunkt mera träffsäkra km-skatten. (I Schweiz finns en annan beskattningstraditin ch här har km-skatten örnmärkts främst för stra järnvägsprjekt.) Observera: Om övergången från drivmedelsskatter till km-skatter slår igenm i Sverige kmmer staten indirekt att införa en trängselbeskattning utanför reginens kntrll ch där intäkterna direkt går till statskassan! Tyvärr finns det ingen riktigt bra beteckning på denna internalisering av externakstnader - avgiftsmdell. Ibland används begreppet rad pricing, men i engelsk vkabulär (eller i nrdisk översättning till t ex vegprising ) har det en vidare innebörd. Jag föreslår att man använder begreppet ALLMÄN KM-SKATT eftersm den grundläggande idén är att beskattningen ska baseras på körsträckan ch mfattas både tunga ch lätta frdn blir km-skatten allmän.. 3. Trängsel-/framkmlighetsavgifter Syftar i princip enbart till att eliminera trängselprblemen (men uppnår samtidigt de flesta av de syften system enligt pkt 2 vill uppnå). Har tillämpats fullt ut endast i Singapre. I februari 2003 införs i kärnan av Lndn ett ganska fyrkantigt avgiftssystem sm i juridisk mening kallas cngestin charging. Lndnmdellen lär dck inte avskaffa stadens bilköer, snarare kmmer köerna att flyttas runt eftersm systemet bara mfattar en mindre del av stan. Tekniskt är Singapresystemet egentligen enbart en stadsvariant av reguljära, helautmatiska avgiftssystem sm finns vid t ex Öresundsbrn. Lndn tänker basera sitt system på videregistrering av nummerskyltar (en av flera dubiösa saker med denna satsning). I Singapre är avgiften differentierad för lika frdn i 7-8 kategrier, dck inte alls efter miljöprestanda. Mtivet för differentieringen är klart eftersm trängseleffekten påverkas ganska lite av t ex hur tungt ett frdn är. Differentieringen innebär samtidigt att det helautmatiska systemet träffsäkert måste kunna skilja mellan lika frdnstyper. I ett trängselavgiftssystem skulle man kunna differentiera avgiften berende på t ex miljöprestanda eller vikt. Frågan är dck hur str den reella vinsten är av en mer eller mindre långt driven differentiering den dminerande variabeln måste likväl vara trängselsituatinen. Likaså kan man ifrågasätta det meningsfulla från styrsynpunkt att överhuvudtaget lägga avgift på yrkestrafik. För en str del av denna, t ex transprter av tyngre varr, är priskänsligheten sannlikt nära nll, dvs trafiken påverkas inte av avgiften, sm därför enbart kmmer att fungera sm en extra skatt sm kmmer att belasta näringslivet utan några vinster för samhället i strt. I princip kunde man utesluta yrkestrafik (ch kllektivtrafik) ur systemet. Fast då skulle man få en annan srts differentiering sm kan vara svår att hantera. Det mesta talar därför för att ha en flat, enhetlig avgift för alla bilar, avsett vikt, strlek, miljöprestanda etc. Med bara en tariff minskas risken för feldebitering till ett minimum. Den differentiering man planerar i Lndn är att ge 90 prcents rabatt till frdn vars ägare br inm avgiftsmrådet, givetvis ett rent plitiskt grepp för att öka acceptansen. I Singapre (sm såvitt jag förstår inte har någt sm liknar kmmuner) betraktas intäkterna sm reguljära, statliga skatter ch går rakt in i den statliga budgeten. I Lndn kmmer pengarna att kntrlleras av (den eljest eknmiskt mycket vingklippte) brgmästaren. Enligt den brittiska lagstiftningen måste dck pengarna under en första tiårsperid satsas på kllektivtrafik. Därefter får de lkala myndigheterna använda dem fritt. Det finns starka argument för att intäkterna från ett system med trängsel-/framkmlighetsavgifter på detta sätt stannar inm den regin där avgifterna tas ut. Avgiften syftar ju inte till att öka skatteuttaget utan är ett styrmedel. Med ett avgiftssystem i Stckhlmsmrådet kmmer säkert minst 99 prcent av avgiftssumman att betalas reginens bilister. Ju smartare systemet är utfrmat, dest lägre blir intäkterna. Å andra sidan lär trängsel i trafiken vara ett permanent fenmen i strstäderna, dvs trängselavgifter kmmer sannlikt att i praktiken kunna fungera sm en minst lika stabil intäktskälla sm inkmstskatten eller mervärdesskatten.

4 Begreppet TRÄNGSELAVGIFTER är numera väletablerat ch återfinns ju t ex i regeringens tilläggsdirektiv till Stckhlmsberedningen. Ett möjligen ännu bättre namn skulle vara FRAMKOMLIGHETSAVGIFTER sm beskriver vad man sm bilist betalar för. Prefixet miljöstyrande bör utmönstras alla avgifter kan sägas vara miljöstyrande. Risken är att det snarare utnyttjas för att dölja svagheten hs lösningar sm inte är nämnvärt miljöstyrande. TEKNIK Traditinell vägtullsteknik För trängsel-/framkmlighetsavgifter enligt mdell 3 van kan man använda i princip samma teknik sm för traditinella biltullar, dvs avgiften debiteras autmatiskt vid ett antal punkter i vägsystemet. För att kunna beivra smitare men ckså för att hantera tvister m felaktigheter vid debiteringen krävs att frdnens registreringsskyltar videftgraferas. Denna lösning har företaget Cmbitech Traffic Systems med huvudkntr i Jönköping flera gånger sagt sig kunna leverera på månader. Det finns flera knkurrerande leverantörer på andra håll i världen. GPS/GSM-system För kntinuerlig debitering enligt mdell 2 van krävs den typ av lösning sm just nu prövas i full skala inm PROGRESS-prjektet i Götebrg. Med hjälp av GPS-systemet får bilens datr reda på var den befinner sig ch via GSM-nätet infrmeras datrn löpande m vad det kstar att köra på det aktuella vägavsnittet för den aktuella bilen vid det aktuella tillfället. Betalningen kan (såvitt jag förstår) ske på samma sätt i bägge systemen, dvs antingen debiteras man löpande genm att pengar dras från ett cashcard sm finns i bilen eller betalar man i efterhand mt faktura. I det första fallet är det sannlikt inte nödvändigt att elektrniskt lagra infrmatin m hur en bil har kört, under förutsättning att trafikanten accepterar en liten risk för att tekniken går i spinn ch snabbt tömmer krtet. Vid fakturabetalning är det tvärtm angeläget att infrmatin m körningen lagras, helst både centralt ch i bilen så att man kan lösa eventuella tvister. Företag är säkert angelägna m att få full infrmatin m hur deras frdn har nyttjats. JURIDIK Enligt nuvarande lagstiftning är det tillåtet att ta ut vägtull för att betala en ny väg. Väglagen 29 säger: Regeringen kan bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Ordet avgift är centralt. I regeringsfrmens mening är avgift någt man betalar för att erhålla en tjänst från samhället, t ex sphämtning, sjukvård, daghem eller rätten att köra på en ny väg sm ska betalas av trafikanterna. Det sm van kallas vägtullar eller biltullar är således att betrakta sm en avgift ch någt sm regeringen redan idag kan besluta m att införa (detta är skälet till att man har spekulerat m att försöka rdna finansieringen av Förbifart Stckhlm med hjälp av vägtull, vid sidan av den rdinarie infrastrukturplaneringen). En avgift sm syftar till att styra bilistens beteende är däremt i juridisk mening att betrakta sm en skatt. Enligt 8 kap 3 regeringsfrmen ska föreskrifter m bl a skatter meddelas genm lag. Enligt 8 kap 11 RF kan riksdagen delegera till regeringen att reglera trafiken med föreskrifter, men ska man ta ut någt sm definieras sm skatt måste riksdagen kpplas in. Utredningen m miljöstyrande 1998:169 knstaterade för sin del: Det får således knstateras att möjligheterna till delegatin enligt 8 kap 11 regeringsfrmen inte är någn framkmlig väg för att ge kmmunerna inflytande över de miljöstyrande na. I den enkät SNF gjrde med riksdagspartierna 2002 säger dck samtliga partier Ja till tanken att göra det möjligt för kmmuner ch landsting att införa trängselavgifter. (m svarade Avstår ch fp ville i efterhand ändra sitt svar till någt sm mest liknade Gd dag yxskaft). Den lagtekniska vägen dit förefaller dck kräva en grundlagsändring sm dels inte kan träda i kraft förrän efter nästa riksdagsval, dels, enligt knstitutinell traditin, i praktiken kräver att scialdemkrater ch mderater är ense m ändringen.

5 Denna väg är mycket säker ch den enda säkert fungerande lösningen är förmdligen att införa avgifterna genm en direkt lag, beslutad i riksdagen. I ett sådant beslut måste man finna en mekanism sm gör det möjligt att smidigt justera tarifferna, dvs utan att behöva kppla in riksdagen. Ett andrahandsalternativ inm nuvarande regeringsfrm kan eventuellt vara är att på någt sätt ge regeringen möjlighet att ge klartecken enligt någn prcedur sm inte strider mt regeringsfrmen. Juridiken är således ett frmidabelt prblem när det gäller att nå dit vi vill ett system sm helt kntrlleras av kmmunerna eller landstinget. VAD GÖR MAN MED PENGARNA DÅ? Hur översktten från trängselavgifterna används är egentligen en rent plitisk fråga ch har mycket liten effekt på hur väl systemet fungerar när det gäller att lösa trängselprblemen. I agitatinen mt avgifterna spelar de påstådda fördelningseffekterna str rll. Man säger att låginkmsttagare inte skulle ha råd att köra bil etc. Trängselavgifter ger definitivt fördelningseffekter (mindre ju lägre avgiftssumman är), men de är sannlikt inte särskilt stra, i varje fall inte på makrnivån. Trts att många uttalar sig tvärsäkert så är dck detta mråde rätt dåligt utrett ch den sm uttalar sig tvärsäkert är definitivt initierad. Lasse Fridström vid Transprtøknmisk Institutt i Osl gjrde för några år sedan en studie åt landstingets reginplane- ch trafikkntr ( Vinnare ch förlrare i lika typer av vägavgiftssystem: mdellberäkningar för Osl ). Hans slutsats (på lite knstig nrsk svenska) var: Om man vågar generalisera dessa utredningsresultat för Osl, så får man säga att ng inte innebär någn särskilt starkt reducerad mbilitet inm låginkmstfamiljerna, utan att det är snarare höginkmsthushållen sm skulle tvingas (eller välja) ändra sitt resebeteende, därför att dessa i mycket högre utsträckning använder bil i rusningstiden ch därför i större mån skulle drabbas av samhällseknmiskt ptimaliserade. Om man istället beaktar de resenärer sm inte ändrar sitt beteende, så vill utgifterna till så att säga väga tyngre, i relatin till hushållsbudgeten, inm låginkmstgrupperna. först ch främst av detta skäl vill inkmstfördelningen, efter betalning av vägavgift, ändra sig i mindre gynnsam riktning. men denna försämring i fördelningen kan i princip mvändas till en förbättring, m man har vilja ch möjlighet att använda hela eller delar av avgiftsinkmsten till skattesänkningar med prgressiv prfil. Ser man pragmatiskt på det hela så är min bedömning att en smidig kppling sm sannlikt har hög acceptans hs allmänheten är att utnyttja överskttet från trängselavgifterna till att täcka en gd del av det permanenta underskttet inm SL sm idag täcks med landstingsskatten. Här kmmer det sannlikt att finnas ett evigt behv av tillsktt utifrån ch det finns liten risk att de nya pengarna förrycker planeringen eller den plitiska pririteringen i största allmänhet. Om man t ex örnmärker pengarna för investeringar i kllektivtrafik ch/eller vägnätet finns det en risk att de permanenta översktten från trängselavgifterna leder till mtiverade överinvesteringar samtidigt sm det är svårt att finansiera underhåll ch drift av SL. Ett andrahandsalternativ för att öka acceptansen ch intresset för trängselavgifter bland reginens plitiker ch medbrgare skulle kunna vara att fördela en andel av överskttet, 30, 40 eller 50 prcent till länets kmmuner i förhållande till antalet invånare.