SFI- En brygga till livet i Sverige?

Transkript

1 SFI- En brygga till livet i Sverige? En analys av undervisningen i svenska för invandrare

2 Förrd Ett gtt företagsklimat består av lika delar. De flesta tänker autmatiskt på skatter, regleringar ch möjligheter att starta ch driva företag när man talar m näringslivsklimat. En annan mycket viktig ingrediens är hur utbildningen fungerar ch hur väl företagen kan tillgdse sitt behv av kmpetens. I den svenska debatten är det fta självklart att mångfald ch knkurrens leder till bättre kvalitet ch att det sätter individen i fkus. Men när det gäller utbildningsmrådet så finns det dessvärre många sm inte ser detta samband mellan kvalitet, knkurrens ch valfrihet. I rapprten SFI - En brygga till livet i Sverige? analyseras undervisningen i svenska för invandrare. Att kunna språket är en viktig förutsättning för att få en plats på arbetsmarknaden. Sverige vare tidigt ute med ett system för svenskundervisning för invandrare (sfi), men hur bra har sfi fungerat? Kan invandrares möjligheter att lära sig svenska förbättras ch därmed förutsättningarna öka för var ch en att få ett arbete? Vad skulle en växande marknad av utbildningsföretag kunna tillföra, m de gavs möjlighet att knkurrera m eleverna? Andreas Bergh, dktrand vid natinaleknmen i Lund, har skrivit rapprten. Ulla Ericsn Utbildning ch frskning

3 EN BRYGGA TILL LIVET I SVERIGE?... Förrd INLEDNING HISTORIK OCH NULÄGE Dagsläget Lagar ch förrdningar PROBLEMBILD Resursbrist? Sfi-företrädarnas synpunkter ch förslag Integratinsverkets kmmunenkät Sammanfattande prblemanalys MOTIVATIONEN HOS SFI-ELEVERNA Viljan att lära sig svenska Mtivatin genm eknmiska incitament SFI-UNDERVISNINGENS GRAD AV INDIVIDUALISERING KONTAKTERNA MED DET SVENSKA SAMHÄLLET OCH DEN SVENSKA ARBETSMARKNADEN SFI I ETT INTEGRATIONSPOLITISKT SAMMANHANG Vad vill sfi-eleverna veta? DISKUSSION OCH FÖRSLAG Några allmänna slutsatser Intrduktinspeng ch språkpeng istället för sfi-timmar? - en mdellskiss...18

4 1. Inledning Under senare delen av 90-talet har ett antal prblem relaterade till undervisningen i svenska för invandrare (sfi) uppmärksammats. Denna rapprt innehåller en prblemanalys sm mynnar ut i ett antal tänkbara refrmeringsvägar. Rapprten bygger på tidigare utredningar av sfi ch relaterade ämnesmråden genmförda av Statskntret, Riksdagens revisrer samt Integratinsverket. 1 Utredningarna har kmpletterats med samtal med persner inm kmmunal förvaltning ch på privata utbildningsföretag. Rapprten bygger även på det förfrågningsunderlag sm Stckhlm Stad använde vid den nyligen avslutade upphandlingen av sfi-undervisning. Upplägget är sm följer: Inledningsvis ges en krt histrik samt en beskrivning av nuläget när det gäller sfi-undervisningen i Sverige. Därefter ges en beskrivning av prblembilden ch de förslag sm framkmmit i några tidigare utredningar. I tre följande avsnitt analyseras därefter mtivatinen hs sfi-eleverna, undervisningens grad av individualisering samt kntakterna med samhället ch den svenska arbetsmarknaden. Slutligen placeras sfi i ett integratinsplitiskt sammanhang innan rapprten avslutas med en diskussin ch en mdellskiss för hur verksamheten skulle kunna refrmeras. 2 Histrik ch nuläge Sfi har bedrivits i Sverige sedan Den första lärplanen utarbetades 1971, men var endast att betrakta sm råd ch riktlinjer till studieförbunden sm då bedrev undervisningen infördes statligt ramansvar för sfi, ch undervisningen delades upp i grund-sfi ch påbyggnads-sfi. Kmmunerna ålades ansvar för grund-sfi, medan påbyggnads-sfi anrdnades inm ramen för arbetsmarknadsutbildningen års refrm ansågs dck inte helt lyckad: Påbyggnads-sfi erbjöds endast 17 prcent av dem sm genmgått grund-sfi, ch fta uppstd långa väntetider mellan de två kurserna då eleverna riskerade förlra sina nyvunna kunskaper genmfördes en ny refrm sm ersatte både grund- ch påbyggnads-sfi med en sammanhållen utbildning. Sammanslagningen skulle underlätta individualisering av utbildningen. Kmmunerna gavs huvudmannaskap för all sfi upphörde lärplanen för sfi att gälla, ch undervisningen vilar sedan dess på lärplanen för de frivilliga sklfrmerna, Lpf Det är först under senare delen av 90-talet sm sfi utretts på ett grundligt ch sammanhållet sätt. Dessa år har dck väldigt mycket skrivits m sfi, flyktingmttagande, integratin ch invandrares situatin på arbetsmarknaden. Till str del berr detta naturligtvis på de mfattande flyktingströmmar sm Sverige tg emt 1993 ch 1994 (se figur ett). 2.1 Dagsläget Sfi är en väsentlig del av vad sm numera är Sveriges integratinsplitik, ch sm före 1997 benämndes invandrarplitik. Enligt gällande kursplan ska sfi vara en brygga till livet i Sverige. Kursplanen frtsätter: Varierande aspekter av samhällsliv ch kultur i Sverige, samt samhällets 1 Svenskundervisning för invandrare (sfi) egen sklfrm eller del av Kmvux? (Statskntret, 2000:27), Språk ch arbete - svenskundervisning för invandrare ch invandrarnas arbetsmarknad (Riksdagens revisrer 2000/01:3), Prduktin av samhällsinfrmatin till nyanlända Delrapprt 2: Intervju med sfi-elever (Integratinsverket 2000:1), Kmmunernas intrduktinsverksamhet för nyanlända invandrare (Integratinsverket 2000:5).

5 rganisatin skall därför integreras i språkundervisningen, så att eleverna blir delaktiga i de förhållningssätt ch de traditiner sm kännetecknar det land sm de nu br i. En gdkänd elev har enligt kursplanen gda allmänna kunskaper m det svenska samhället ch känner till dess etiska ch demkratiska värderingar ch nrmer. Eleven klarar sig språkligt, scialt ch kulturellt i lika situatiner i samhället. Det ttala antalet elever i sfi uppgick läsåret 1998/99 till Eftersm sfi-studier i regel bedrivs på halvtid mtsvarar detta heltidsstuderande. Figur ett Antal elever i sfi-undervisning Invandrare Flyktingar 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 Läsår Källa: Sklverket Idag är ungefär en tredjedel av eleverna är flyktingar eller nyanlända invandrare, två tredjedelar är övriga invandrare. Prprtinerna mellan dessa två grupper har emellertid varierat sm en följd av att flyktingmttagandet varierat, vilket framgår av figur två.

6 Figur 2 Antal flyktingar sm beviljats uppehållstillstånd i Sverige Källa: Integratinsverket Det är viktigt att skilja mellan dessa två grupper, eftersm de läser sfi på lika villkr: Flyktingar ingår i kmmunernas intrduktinsverksamhet för nyanlända invandrare ch kan i vissa kmmuner få sina sfi-studier finansierade genm intrduktinsersättning. Övriga sfi-berättigade saknar denna finansieringsmöjlighet ch ingår inte i någn intrduktinsverksamhet. Ungefär 20 prcent av sfi-eleverna saknar eller har mindre än 6 års utbildning i sitt hemland. Ytterligare en knapp femtedel har mellan sju ch ni utbildningsår i sitt hemland, ch resterande 60 prcent har mer än 10 års utbildning i bagaget. Utbildningsbakgrunden varierar ckså berende på flyktingmttagandet: De bsnier sm km 1994 var exempelvis förhållandevis välutbildade. Det bör dck framhållas att sju till ni års utbildning i flyktingarnas hemland ftast inte kan jämställas med svensk grundskla. Det är svårt att på basis av antal utbildningsår ge en rättvisande bild av elevernas förkunskaper: Innehållet i utbildningen varierar mellan lika länder. Skllagen stadgar att varje kmmun är skyldig att erbjuda sfi-undervisning för alla invandrare utm dansk- ch nrskspråkiga. Rätten är berende av hur länge den invandrade har btt i Sverige, ch undervisning ska tillhandahållas senast tre månader efter att rätt till sfi inträtt. Kmmunen ska ckså mtivera alla sm är berättigade till sfi att faktiskt gå utbildningen. Kmmunernas sfi-verksamhet för nyanlända flyktingar finansieras genm en statlig schablnersättning för flyktingmttagningen. Kstnaden för övriga deltagare finansieras av kmmunen. Kmmunernas sammanlagda kstnader för sfi uppgick 1998 till ungefär en halv miljard. Årskstnaden per heltidsstuderande var , efter att ha ökat kraftigt mellan 1995 ch 1996 då elevantalet sjönk kraftigt var kstnaden Det är känt hur många invandrare sm går på kmmunal vuxenutbildning i anslutning till sfi. Det är ckså känt hur många invandrare sm går vidare till gymnasiestudier efter avslutad sfi. 90 prcent av eleverna deltg år 1999 i kmmunalt anrdnad sfi, 4 prcent deltg i sfi anrdnad av någt studieförbund ch 6 prcent gick hs annan anrdnare. De flesta elever är mellan 25 ch 45 år, med en medelålder strax över 30 år.

7 Kmmunen ska tillsammans med arbetsförmedlingen verka för att undervisningen kmbineras med arbetsplatspraktik där eleven får möjlighet att prata svenska. Detta uppfylls i relativt gd utsträckning: Drygt 80 prcent av kmmunerna har någn frm av praktik sm varvas med sfi-undervisningen dagligen, på veck- eller månadsbasis. Ytterligare 10 prcent har praktik utan att varva den med språkundervisningen. När en elev har avslutat kursen ska läraren sätta betyg. Enligt förrdningen m svenskundervisning för invandrare bör lärarna använda prv centralt fastställda av sklverket. Om en elev inte når upp till nivån för betyget gdkänd ska läraren i ett intyg ange vad eleven kan i förhållande till kursens mål. Prvet består av läs- ch hörförståelse, en samtalsövning samt en längre skrivuppgift. 2.2 Lagar ch förrdningar De lagar ch förrdningar sm reglerar sfi-undervisningen är Skllagen 1 ch 13 kap (SFS 1985:100) Lärplanen för de frivilliga sklfrmerna, förrdning m 1994 års lärplan för de frivilliga sklfrmerna (SKOLFS 1994:2, ändrad SKOLFS 1997:13) Förrdningen m svenskundervisning för invandrare (SFS 1994:895, SFS 1996:1458, SFS 1998:1207) Förrdningen m kursplan för svenskundervisning för invandrare (SKOLFS 1994:28) Sklverkets föreskrifter m betygskriterier för kurs i svenska för invandrare (SKOLFS 1999:44) I förrdningen m svenskundervisning för invandrare (SFS 1994:895) anges 525 undervisningstimmar sm ett riktvärde för undervisningens längd. Då behvet varierar kraftigt berende på förkunskaper ch studievana, varierar undervisningens längd i praktiken mellan 18 veckr ch flera år. Vid kursstart bestäms det antal undervisningstimmar sm anses mtsvara elevens behv. 3. Prblembild I de senaste årens utredningar har ett antal prblem inm sfi-undervisningen framkmmit ch uppmärksammats. Riksdagens revisrer knstaterar att eleverna stannar för länge i utbildningen ch går år efter år utan att egentligen förbättra sina kunskaper. Revisrerna visar med statistik från SCB att sannlikheten att fullfölja studierna ch bli gdkänd ökar endast marginellt efter mer än två års undervisning. Riksdagens revisrer knstaterar vidare att endast mkring hälften av de sm påbörjade sina studier läsåret 1993/94 har uppnått gdkänd nivå efter fyra år. Inget tyder på att siffrrna förbättrats sedan dess: Tvärtm tycks det vara så att de sm började läsåret 1995/96 uppvis ar ännu sämre resultat Den främsta rsaken till dessa dåliga siffrr är att väldigt många hppar av undervisningen. Av dem sm fullföljer hela kursen uppnår nästan alla sfi-nivån (ungefär 90 prcent klarar prvet, siffrrna varierar dck mellan lika undersökningar ch lika kmmuner). Prblemet är att för få (någnstans mellan varannan ch var tredje) av dem sm påbörjar sfi faktiskt slutför utbildningen. Förutm prblemet att få slutföljer finns ytterligare ett prblem värt att uppmärksamma: Många av dem sm uppnått sfi-nivå har likväl prblem att få jbb, ch skickas av arbetsförmedklare fta tillbaka till kmmunen för ytterligare språkutbildning. Sfi tycks således paradxalt ng vara både för svårt ch för lätt: många hppar av, men de sm går igenm kan ändå inte tillräckligt mycket svenska för att få jbb. 3.1 Resursbrist? En tänkbar förklaring till prblemen är att verksamheten inte har tillräckligt med resurser. Resursbristen kan tänkas gå ut över den pedaggiska kvaliteten med många avhpp ch sämre resultat

8 sm följd. Sm framgår av data från riksdagens revisrer (se figur tre) är det emellertid svårt att hitta ett enkelt samband mellan eknmiska resurser ch resultat. Figur tre Andel pedaggiskt utbildade (x-axeln) ch andel gdkända (%) Lärare per 100 elever (x-axeln) ch andel gdkända (%) Kstnad per elev ch andel gdkända (%) Kstnad per elev (x-axeln, kr) ch andel avbrtt (%) Andel pedaggiskt utbildade (x-axeln) ch andel avbrtt (%) Lärare per 100 elever (x-axeln) ch andel avbrtt (%) De kmmuner sm ingick i revisrernas undersökning var Btkyrka, Götebrg, Malmö, Mölndal, Partille, Sigtuna ch Stckhlm. Det tycks inte finnas någt samband på kmmunnivå mellan kstnad per elev ch andel gdkända. Ej heller tycks det vara skillnader i lärartäthet sm förklarar att lika kmmuner lyckas lika bra med undervisningen. En hög andel pedaggiskt utbildade lärare tycks inte samvariera med högre andel gdkända. Däremt förefaller en högre andel pedaggiskt utbildade lärare ha en viss dämpande effekt på andelen sm avbryter sin utbildning. Beräkningar utförda av riksdagens revisrer visar ckså att elever sm undervisats i små grupper har högre sannlikhet att uppnå sfi-nivå inm 2,5 år. Antalet kmmuner är dck för litet ch elevunderlaget alltför hetergent för att några säkra slutsatser ska vara möjliga att dra. Det tycks emellertid stå klart att det inte föreligger någt enkelt samband

9 mellan resursinsats ch resultat: Götebrg sm i genmsnitt lägger krnr per elev ch år har både lägre andel gdkända ch högre andel avbrtt än Malmö, en kmmun av jämförbar strlek med snittkstnaden Sfi-företrädarnas synpunkter ch förslag Riksdagens revisrer har genmfört en enkätundersökning bland sfi-lärare ch arbetsförmedlare. Denna enkär ger stöd för uppfattningen att det inte främst är resursbrist sm ligger bakm prblemen i sfi-undervisningen. I enkäten framkm att sfi-företrädarna anger följande rsaker till det låga antalet sm uppnår sfi-nivå: Låg utbildning från hemlandet. Avsaknad av studievana. Dålig psykisk hälsa (framförallt hs flyktingar). Dålig fysisk hälsa. Låg mtivatin. Brist på svenskkntakter utanför sklan. Av dessa faktrer är åtminstne två påverkbara: utbildningsnivån ch studievanan från hemlandet. Samtal med persner inm kmmunal förvaltning ch i privata utbildningsföretag indikerar samstämmigt att bland de faktrer sm är möjliga att påverka är det mtivatinsnivån ch graden av svenskkntakter utanför sklan sm spelar störst rll för resultatet. Sfi-företrädarnas förslag rörande hur undervisningen kan förbättras är i krthet följande: Ökad individualisering, framförallt av undervisningstakten. Mindre ch mer hmgena grupper. Mer praktik. Varvad teri ch praktik (Detta anses särskilt viktigt eftersm eleverna i regel inte talar svenska utanför sfi). Str variatin av innehåll ch frm när det gäller praktiken. Tydligare syfte efterlyses. Möjlighet till mer yrkesinriktad svenska. Förutm vanstående förslag framkm i enkäten även följande: Vissa lärare framhöll att sfi-testet var anpassat för teretiker, ch att nivån på prvet är för hög. Studievana elever gynnas av prvets utfrmning. Fler nivåer föreslås. Arbetsförmedlare menar att det förekmmer att arbetsgivare har för högra krav på svenskkunskaper, men att kraven fta kan sänkas efter diskussiner med arbetsgivaren. Lärarna pängterade att det saknas passande frtsättning efter sfi för lågutbildade sm inte planerar för frtsatta teretiska studier. Arbetssökande sm uppnått sfi-nivån, men ändå anses ha tillräckliga språkkunskaper hänvisas i regel till ytterligare språkutbildning inm Kmvux eller ett arbetsmarknadsplitiskt prjekt.

10 3.3 Integratinsverkets kmmunenkät Integratinsverket har kartlagt kmmunernas intrduktinsverksamhet för nyanlända invandrare genm en enkät till de kmmuner sm tg emt minst sju nyanlända flyktingar under periden 1 januari till 31 ktber av de 119 kmmuner sm uppfyllde kriteriet besvarade enkäten, sm således kan antas ge en gd bild av hur svenska kmmuner beskriver flyktingmttagandet inklusive sfi-undervisningen. Enkäten visar bland annat följande: I var fjärde kmmun är intrduktinen att betrakta sm en heltidssysselsättning; i var tredje kmmun är den att betrakta sm halvtidssysselsättning. Kmmunernas intrduktinsansvariga är bra på att ta kntakt med sfi-anrdnare ch med arbetsförmedlingen. Kntakter med andra utbildningsanrdnare, frivilligrganisatiner, näringsliv, fack ch arbetsgivarrganisatiner är inte lika vanliga. I 40 prcent av kmmunerna gick det inte att välja inriktning på intrduktinsprgrammet. 3.4 Sammanfattande prblemanalys De lika utredningar sm gjrts under 90-talet är slående samstämmiga när det gäller prblembilden. Resultaten i det digra ffentliga utredningsmaterialet bekräftas till stra delar vid samtal med persner nära verksamheten, både i kmmuner ch i privata utbildningsföretag. En viktig restriktin vid refrmering av sfi är att flera faktrer sm spelar str rll för hur framgångsrik undervisningen blir är möjliga att påverka, under förutsättning att flyktingmttagandet inte görs selektivt med avseende på flyktingarnas möjlighet att klara sfi-betyg. Erfarenhet visar att äldre är mer benägna att göra avbrtt från sfi-undervisningen än yngre, samt att elever med krt eller befintlig utbildning är mer avhppsbenägna än elever med längre utbildning. Dessa faktrer kan dck inte påverkas. Tre faktrer har dck framkmmit sm är både möjliga att påverka ch sm spelar str rll för hur framgångsrik sfi-undervisningen blir. Dessa är: Mtivatinen hs de studerande Undervis ningens grad av individualisering Mängden kntakter med det svenska samhället ch den svenska arbetsmarknaden både under ch medelbart efter undervisningen. I rapprtens tre följande avsnitt analyseras dessa faktrer närmare i tur ch rdning. 4. Mtivatinen hs sfi-eleverna De studerandes mtivatin att lära sig svenska är förmdligen den enskilda påverkbara faktr sm har störst betydelse för hur framgångsrik sfi-undervisningen blir. Mycket tyder på att det är på denna punkt sm dagens system är sm svagast. En genmgång av några tänkbara mtivatinsfaktrer visar att flera av dessa har försvagats eller helt satts ur spel. Detta gäller både viljan att lära sig svenska ch de rent eknmiska incitamenten att gå igenm sfi-undervisningen. 4.1 Viljan att lära sig svenska Den kanske mest uppenbara drivkraften för invandrare eller flyktingar att lära sig svenska är att språket är ett umbärligt verktyg för att klara av vardagslivet i det svenska samhället. Denna mekanism fungerar emellertid inte så enkelt sm det först kan tyckas. En rsak är att svenskar i regel inte har särskilt svårt för att tala engelska. Flyktingar ch invandrare sm talar engelska, har sällan några prblem att klara av vardagliga görmål.

11 Vissa regler, sm exempelvis att bilskleelever sm inte talar svenska har rätt att få tlkhjälp för att ta körkrt, bidrar till att mtivatinen försvagas. En mer betydande rsak är bendesegregatinen: Bende på Rsengård i Malmö eller liknande stadsdelar, har inget större behv av svenska språket för att kmmunicera med grannar eller livsmedelshandlare - eftersm dessa inte heller talar svenska. En annan tänkbar drivkraft skulle kunna vara att gda språkkunskaper är nödvändiga för att få jbb ch egen försörjning. Arbetslösheten för invandrare sm varit i landet länge har dck inte minskat i samma takt sm för infödda - trts den förbättrade knjunkturen under senare delen av 1990-talet. Om utsikterna att få jbb upplevs små avsett kunskaper i svenska språket, sänks mtivatinen att lära sig svenska. Sfi-företrädarna angav i revisrernas enkät sm ett skäl till den låga mtivatinen hs flyktingar en säkerhet m de kmmer att stanna i Sverige. Finns inte denna säkerhet, är det svårt att göra upp långsiktiga planer för exempelvis frtsatta studier, vilket annars skulle kunna fungera sm mtivatinsfaktr. Om många år går utan att Sverige med säkerhet kmmer att vara flyktingens blivande hemland, förlras både tid ch mtivatin att med entusiasm lära sig det svenska språket. Även m låg mtivatin är ett vanligt prblem, rymmer sfi-undervisningen ckså elever vars mtivatin är väldigt hög, kanske för att språket behövs för att läsa en helt annan kurs på Kmvux eller vid högsklan. Om systemet inte klarar av att tillmötesgå dessa elevers behv av att exempelvis kunna läsa kursen frtare eller få viss anpassning till det yrke eller de frtsatta studier sm sfistudierna syftar till, kmmer systemet att uppfattas sm stelt. Saknas helt möjligheter att påverka utbildningen, exempelvis genm att byta grupp kan en initialt hög mtivatin snabbt falla. 4.2 Mtivatin genm eknmiska incitament Låg mtivatin kan även ber på att det saknas tillräckliga eknmiska incitament att lära sig svenska. Sfi ger inte rätt till vanliga studiemedel. I stället finansierar de studerande sitt uppehälle på annat sätt, vanligen genm intrduktinsbidrag för flyktingar eller genm allmänt försörjningsstöd (scialbidrag). Enligt Integratinsverkets kmmunenkät är det ungefär 40 prcent av kmmunerna sm betalar ut intrduktinsersättning till nyanlända flyktingar sm går sfi. Intrduktinsersättningen är vanligare i större kmmuner, sm ckså i större utsträckning låter intrduktinsersättningen överstiga scialbidragsnivån. Integratinsverket bedömer att resterande 60 prcent av kmmunerna låter flyktingar sm går sfi få scialbidrag. I brist på egen försörjning är även många sfi-studerande sm inte är flyktingar hänvisade till scialbidrag för sitt uppehälle. Kraven på scialbidragstagare har blivit hårdare under 90-talet, ch krav på någn frm av mtprestatin från bidragarens sida är numera standard. Ett vanligt krav är deltagande i sfi-undervisning. De lärarintervjuer sm riksdagens revisrer genmfört bekräftar hyptesen att det förekmmer att elever läser sfi mer för att behålla sitt scialbidrag än på grund av genuin mtivatin att lära sig svenska. Intrduktinsersättningen betalas ut under en begränsad tid, sm varierar mellan lika kmmuner: De minst generösa betalar ersättning i maximalt 18 månader, utbetalning under 24 månader är vanligt, men även 36 månader eller längre förekmmer. En viktig skillnad gentemt scialbidraget är att intrduktinsbidraget inte måste trappas ned krna för krna mt andra arbetsinkmster. 12 kmmuner har valt att inte alls ha någn gräns för hur hög inkmsten får vara innan intrduktinsersättningen sänks. Av Integratinsverkets enkät framgår att flera av de kmmuner sm tillämpar ett intrduktinsbidrag sm är högre än scialbidraget uppger att detta verkat mtivatinshöjande. En tänkbar förklaring till

12 detta är det faktum att intrduktinsersättningen är tidsbegränsad. Flyktingar sm får scialbidrag under sfi har i regel svagare eknmiskt incitament att skynda på inlärningen, så länge närvarkravet är uppfyllt. En högre ersättning sm samtidigt är tidsbegränsad innebär dck ett tydligt incitament att bli klar inm den givna tidsramen. En högre nivån gör det ckså möjligt att ställa högre krav, samtidigt sm det kan öka elevens mtivatin att uppfylla dessa krav. Huvudförklaringen till den högre mtivatinsgraden kmmer dck sannlikt inte från den högre nivån i sig, utan från kmbinatinen av högre nivå ch tidsbegränsning av ersättningen. Det är emellertid inte prblematiskt att tillämpa en nivå sm är högre än scialbidraget: Risken finns nämligen att denna nivå gör arbete mindre lönsamt, eftersm en deltidslön efter skatt kan hamna väldigt nära scialbidragsnivån. Lösningen kan dck även här finnas i en väl avvägd tidsbegränsning av ersättningen. 5. Sfi-undervisningens grad av individualisering Sfi ska i terin bedrivas individualiserat, men praktiken ser fta annrlunda ut. Det är exempelvis svårt för elever att läsa in kursen snabbare ch därmed påskynda sin examen. En faktr sm uppmärksammats i flera studier, är behvet av nivågruppering av de studerande. Numera tillämpas detta på de flesta håll i landet. Enligt Integratinsverkets enkät var det 80 prcent av kmmunerna 1999 sm nivågrupperade med avseende på kunskaper i svenska. Nästan lika många (75 prcent) delade in sfi-deltagarna i grupper med lika utbildningsnivå. Nivågrupperingen är emellertid fta tämligen grv. Sm framgår av figur fyra handlar det fta m att skilja ut analfabeterna i en särskild grupp, ch sedan kanske dela upp resterande i två grupper. En särskild grupp för högskleutbildade fanns 1999 i 26 kmmuner. Nivågruppering med avseende på yrkesbakgrund görs i mindre än var tinde kmmun, ch fyra kmmuner uppger till Integratinsverket att de inte alls genmför någn nivågruppering.

13 Nivågruppering efter utbildningsnivå (1999, andel av kmmuner) Figur fyra 75% Någn frm av nivågruppering efter utbildningsnivå Anm: 80 prcent av kmmunerna delar in eleverna efter förkunskaper i svenska. Endast fyra kmmuner saknar helt nivågruppering. Källa: Integratinsverket 66% 52% 31% 23% Särskild grupp för analfabeter Grupp för övriga lågutbildade (ej analfabeter) Grupp för grund- resp. gymnasieutbildade. Grupp för högskleutbildade. Mycket tyder således på att det frtfarande finns vinster att göra genm att förbättra nivågrupperingen. Det kan exempelvis röra sig m att gruppera eleverna i grupper berende på m sfi-studierna primärt syftar till frtsatta studier eller m de syftar till ett arbete. Prblemet är att nivågruppering efter ett visst kriterium lämnar kvar betydande skillnader på andra plan. Sfi-eleverna är en så pass hetergen grupp att det i många fall är möjligt att hitta grupperingar sm ger någrlunda hmgena klasser. Utan hmgena klasser blir det möjligt att lägga undervisningen på en nivå sm passar alla. För att uppnå psitiva fördelar med nivågruppering måste det ttala antalet sfi-elever i en kmmun vara så högt att det går att genmföra en adekvat gruppindelning. Detta märks tydligt genm att stra kmmuner i regel har fler utbildningsnivåer än små kmmuner. Läsåret 1998/99 hade drygt 160 kmmuner färre än 100 elever, ch 70 kmmuner hade färre än 25 elever. Det säger sig självt att ett så litet elevunderlag inte tillåter nivågruppering i någn större mfattning. 6. Kntakterna med det svenska samhället ch den svenska arbetsmarknaden Sm nämnts tidigare har de allra flesta kmmuner någn frm av praktik i anslutning till sfiundervisningen. Praktik kan dck rymma en mängd lika verksamheter. Tanken med praktiken är att flyktingar ska få använda svenska språket i arbetslivet exempelvis genm att prata med arbetskamrater. Det finns emellertid inga garantier för att detta faktiskt sker: Om praktiken exempelvis består i att städa flktmma sjukhuskrridrer uteblir den språktränande effekten helt. Om praktiken inte ger faktiska möjligheter att prata svenska fyller den inte sin funktin. I så fall måste övervägas m inte heltidsundervisning trts allt är effektivare.

14 Före 1970 hade invandrare ungefär samma arbetsmarknadsläge sm infödda. De sm invandrat senare har haft betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Under lågknjunkturen i början av 1990-talet försämrades invandrarnas arbetsmarknadsläge ytterligare jämfört med de övrigas. Denna skillnad har kvarstått trts den förbättrade knjunkturen i slutet av 1990-talet. Kntakter med det svenska samhället är viktiga för att få jbb under eller efter sfi-undervisningen. Samarbetet mellan sfi-anrdnarna ch arbetsförmedlingen fungerar inte så bra sm det skulle kunna göra. Det förekmmer att arbetsförmedlingarna för att förbättra sin statistik är mtvilliga att skriva in elever utan sfi-betyg sm arbetssökande. Endast i varannan kmmun registreras nyanlända invandrare direkt sm arbetssökande. Även Statskntret knstaterar att arbetsförmedlingen fta hänvisar sökande utan sfi-betyg tillbaka till teretiska studier även m deltagarna avbrutit sina studier då de inte gjrt tillfredställande framsteg. Riksdagens revisrer knstaterar att utvecklingen på arbetsmarknaden har inneburit att arbeten sm tidigare gick att klara med nästan inga kunskaper i svenska har försvunnit i str mfattning. Det förekmmer att invandrare sm haft jbb trts detta har så dåliga svenskkunskaper att de inte kan hitta ett nytt jbb m det gamla försvunnit. För att maximera chansen att få jbb ch få maximal övning i att tala svenska är det således viktigt att den studerande får praktik sm innebär att hn måste använda sina språkkunskaper. Praktiken bör helst vara anpassad till den studerade intresse- ch kunskapsmråde. Invandrare sm vill ha jbb måste vara aktivt arbetssökande under hela utbildningen: arbetssökandet är i sig självt en nyttig erfarenhet ch en gd övning i att hantera det svenska samhället. Samarbete mellan sfi-sklan ch lkala arbetsgivare är således en viktig faktr i första hand när det gäller att få praktiken att fungera, men ckså när det gäller sfi-undervisningens möjligheter bidra till att de elever sm vill ha jbb får ett sådant. Frskning kring samarbete ch så kallat scialt kapital i samhällen, innehåller vissa ledtrådar till hur prblemet kan tacklas. För det första är det lönlöst att försöka tvinga fram ett samarbete. Samarbete kmmer först när det för båda parter finns någt knkret att vinna på det. En viktig slutsats är att det inte är tillräckligt att samarbete kring sfi-undervisningen vre bra för samhället sm helhet. Om incitament saknas för den enskilda utbildningsanrdnaren ch för arbetsgivaren riskerar de psitiva effekterna av ett ökat samarbete ändå att utebli. För det andra förutsätter lycksamt samarbete ett förtrende mellan parterna. Inte heller detta förtrende kan kmmenderas fram. Praktikgivaren måste veta att eleven är mtiverad ch utbildningsanrdnaren måste veta att eleven under praktiken får övning i att tala svenska. Samarbete ch förtrende är ömtåliga fenmen sm till str del är institutinsberende. För att lyckas måste institutinerna gynna samarbete ch förtrende mellan samtliga aktörer. Fyra viktiga egenskaper hs sådana institutiner är: Stabila spelregler Sunda incitament Ömsesidiga vinster av att samarbeta Gemensamt beslutsfattande Det finns anledning att ta str hänsyn till dessa punkter när sfi-undervisningen refrmeras.

15 7. Sfi i ett integratinsplitiskt sammanhang Sfi kan ckså analyseras i ett bredare sammanhang, sm en del av den svenska integratinsplitiken. 2 Invandringsplitik i ett samhälle kan ha varierande målsättningar. Två vanligt förekmmande mtpler är integratin ch assimilatin. Assimilatin syftar till att få invandrargrupper ch enskilda invandrare att bli en del av de sciala ch kulturella strukturer sm majritetssamhället utgör. Integratin inriktas på att invandrare på samma villkr sm övriga samhällsmedlemmar ingår ch deltar i lika frmer av sciala, eknmiska ch plitiska relatiner i den ffentliga sfären, samtidigt sm de i den privata sfären bevarar sin kulturella identitet ch särart. Integratinsplitik riktar sig således mt hela samhället ch påverkar fler grupper ch individer än assimilatinsplitik, sm riktas enbart mt invandrargrupper. Sverige har sedan 70-talet gått från assimilatinsplitik till integratinsplitik. Exempel på detta är beslut m att invandrare har rätt t ill hemspråksundervisning, att radi ch TV ska sända prgram på andra språk än svenska ch att stöd till invandrarrganisatiner ska betalas ut tillkallades en kmmitté för att analysera invandrarplitikens mfattning, inriktning ch avgränsning. Kmmitténs slutbetänkande (SOU 1996:55) underströk betydelsen av språkkunskaper sm scial ch kulturbärande funktin, utöver den uppenbara funktinen sm kmmunikatinsmedel. Utredningen betnade vikten av att sfi ökar kunskaperna i svensk scial kmpetens ch kunskaperna m det svenska samhället. Regeringen tg fasta på kmmitténs förslag m behvet av att dela upp plitiken i en särskild invandrarplitik sm riktar sig till nyanlända ch en generell integratinsplitik sm har hela samhället sm mål. Den plitik sm riktar sig till invandrare sm grupp bör enligt regeringen begränsas till åtgärder ch insatser sm behövs under invandrares första tid i Sverige. Dessa insatser utgörs exempelvis av utbildning i svenska ch av att ge invandrare stöd för att snabbt skaffa sig de redskap de behöver för att kunna leva ch försörja sig i Sverige (Prp. 1997/98:16). Valet av invandrarplitisk strategi spelar str rll för sfi: Om målet är assimilatin, blir sfi till ett verktyg sm kan användas för att få nya svenskar att bli mer sm gamla svenskar. Givet denna målsättning faller det ckså sig naturligt att lära ut svenska traditiner, svensk kultur ch svensk scial kmpetens. Om målet däremt är integratin vilket alltså är fallet ska invandringen varaktigt tillåtas förändra samhällets sciala, eknmiska ch kulturella strukturer. Sfi får i detta sammanhang ett mer instrumentellt syfte: svenskt språk ch svensk kultur lärs ut inte för att det har ett mål i sig, utan för att det tjänar sm verktyg för att uppnå någt annat, exempelvis arbete ch egen försörjning. En viktig följd av att plitiken blir allt mer inriktad på integratin snarare än assimilatin, är att sfiundervisningen i allt större utsträckning måste beakta invandrarnas egna drivkrafter ch mtivatinsfaktrer. Det är inte bara svårt att lära ut någt sm en invandrarelev inte är mtiverad att lära sig; det strider ckså mt tanken bakm integratinsplitiken. 2 Detta avsnitt bygger delvis på magisteruppsatsen Integratin eller assimilatin? Invandrarplitikens etik ch den svenska integratinsplitiken av Jörgen Ödalen, statsvetenskapliga institutinen, Lunds universitet, 2000.

16 7.1 Vad vill sfi-eleverna veta? Integratinsverket har intervjuat 411 sfi-elever i Stckhlm, Nrrköping ch Örebr angående prduktinen av samhällsinfrmatin till nyanlända, i syfte att utröna vad sfi-eleverna vill veta. Figur fem nedan redvisar några viktiga delar av svaren. Vad vill sfi-elever ha infrmatin m? (prcent) Figur fem Arbete, yrken ch branscher 42 Utbildning, skla ch betyg 33 Det svenska samhällets myndigheter ch administratin 14 Regler, lagar, rättigheter, skyldigheter ch juridik 11 Svensk kultur, traditin ch kntakt med svenskar 7 Källa: Integratinsverket Det kan tyckas nedslående att endast 7 prcent spntant nämner att de önskar infrmatin m svensk kultur ch svenska sedvänjr. Å andra sidan är detta sådant sm kmmer med autmatik m den stra efterfrågan på infrmatin m arbete ch yrken tillgdses. Det är tydligt att arbete ch utbildning är de faktrer sm har störst ptential att verka mtivatinshöjande. Detta måste beaktas när sfiundervisning ska utfrmas sm en del i integratinsplitiken.

17 8. Diskussin ch förslag 8.1 Några allmänna slutsatser Av rapprten kan flera allmänna slutsatser dras. Dessa slutsatser är av sådan karaktär att kmmunerna medelbart kan förändra sin plitik så att lärdmar ch erfarenheter i större utsträckning beaktas. Använd högre, tidsbegränsad intrduktinsersättning istället för scialbidrag Både teri ch praktik tyder på att en tidsbegränsad intrduktinsersättning fungerar bättre än scialbidrag när det gäller att finansiera flyktingars sfi-undervisning. Trts detta är det i dag många kmmuner sm väljer att låta nyanlända invandringars sfi-undervisning finansieras över scialbidragsbudgeten. Nackdelarna med scialbidraget är välkända: Bidraget räknas av krna för krna mt andra inkmster, ch ger således svaga eknmiska incitament för bidragstagaren att skaffa sig en egen inkmst. Bidraget har ckså en stigmatiserande effekt sm signalerar att nyanlända flyktingar inte förmår försörja sig själva, trts att de inte givits rimliga chanser att få ftfäste på arbetsmarknaden. En tidsbegränsad intrduktinsersättning sm tillåter extrainkmster ch sm gäller under begränsad tid kan lösa eller mildra samtliga dessa prblem. Öka kntaktytan med lkala arbetsgivare Sfi-företrädare har uppgett att prblemet med att arbetsgivare överskattar de språkkrav sm måste ställas på arbetskraften, kan mildras genm diskussiner med arbetsgivarna. Detta visar tydligt hur viktigt det är med ett gtt samarbete mellan sfi-anrdnaren ch arbetsmarknaden. För att ett sådant samarbete ska kmma till stånd krävs att båda parter vinner på ett sådant samarbete. Sfi-anrdnaren måste ha incitament att ge eleverna bra kntakter med arbetsmarknaden, ch arbetsgivare måste ha incitament att ge eleverna meningsfull praktik där de får använda svenska språket. Vikten av valfrihet De senaste åren har det blivit allt vanligare att sfi upphandlas. Uppdragen har i regel gått till Kmvux eller till studieförbunden, men även till privata utbildningsanrdnare. I de fall upphandlingen leder till att en anrdnare får mnpl på all sfi-undervisning finns det ingen anledning att förvänta sig kvalitetsförbättringar. Det viktiga är att systemet blir flexibelt ch att eleven ges möjlighet att byta anrdnare. De kvalitativa förbättringar sm kan förväntas av valfriheten förutsätter inte att alla eller ens de flesta elever faktiskt använder möjligheten att byta utbildningsanrdnare. Den drivande mekanismen är att anrdnaren vet att sämre undervisning innebär ökad risk att förlra elever. I den mån detta ckså innebär en eknmisk förlust för anrdnaren har incitament skapats att hålla undervisningskvaliteten på högsta möjliga nivå. Beakta Sfi-elevernas önskemål Enligt gällande plicydkument (Prp. 1997/98:16) är den svenska plitiken entydigt inriktad på integratin snarare än assimilatin. Invandrarplitik riktad primärt mt invandrare har ersatts av integratinsplitik sm ska riktas mt hela samhället. I linje med detta är det knsekvent att driva sfi i mer individualiserad riktning, ch större hänsyn ska i så fall tas till elevernas kunskapsönskemål. Det är tydligt att detta bland annat betyder bättre kntakter med ch infrmatin m arbetsmarknaden ch m lika yrken i Sverige.

18 Statskntret framhåller att de många studieavbrtten inte nödvändigtvis måste ses sm någt negativt. Det händer att elever efter avbrtten återgår till sfi-studierna ch slutför kursen. Avbrttet kan då ses sm ett försök från individen att ta initiativ ch påverka sin situatin. Systemet måste klara av att hantera dylika avbrtt. Det är inte hållbart att antalet undervisningstimmar en elev har rätt till räknas ned under undervisningen sm eleven inte alls är mtiverad att tillgdgöra sig. Flexiblitet över kmmungränserna Svenskt flyktingmttagande har varierat kraftigt i mfattning, vilket framgår av figur ett. Även m sfi inte enbart riktar sig till flyktingar, innebär de varierande flyktingströmmarna att inflödet till sfiundervisningen varierar väldigt mycket från år till år. Det är således svårt att göra hållbara vlymantaganden för att kunna planera sfi långsiktigt. Situatinen kmpliceras ytterligare av att kmmunerna aldrig i förväg kan veta hur många inflyttade sm har rätt till sfi. Detta blir särskilt prblematiskt eftersm gd sfi-undervisning förutsätter en fin nivågruppering. En kmmun sm ett år har tillräckligt med elever för att göra en gd nivågruppering, kan någt år senare tvingas placeras samtliga elever i samma grupp. Samarbete över kmmungränserna kan möjliggöra tillräckligt stra grupper, ch därmed bidra till att undervisningskvaliteten kan hållas uppe. 8.2 Intrduktinspeng ch språkpeng istället för sfi-timmar? - en mdellskiss Utöver de lärdmar sm redvisats van finns ckså lärdmar sm förtjänar utredas vidare för att användas vid en genmgripande refrmering av svensk sfi-undervisning. I detta avsnitt skisseras ett förslag till hur ett förändrat system skulle kunna se ut. För det första är det erhört viktigt att inte ha realistiska förväntningar på vad sfi-undervisning kan åstadkmma. En refrm måste präglas av realistiska mål ch förväntningar. Sm framgått av rapprten är sfi-eleverna en mycket hetergen skara. Att lyfta en människa från en helt annan kultur från att vara analfabet till en nivå mtsvarande högstadiesvenska, är ett pedaggiskt strverk. Plitiken kan inte förutsätta att strverk uträttas på löpande band. Språket är inte den enda barriär sm måste överbryggas mellan invandrare ch infödda svenskar. Mycket tyder på att många av de prblem sm beskrivits berr på att sfi-rganisatinen inte är tillräckligt flexibel givet den extremt hetergena elevgrupp sm elevgruppen utgör. Trts att ett antal pedaggiska bedrifter har kunnat genmföras inm sfi-undervisningen, råder i det närmaste fullständig enighet m nuvarande resultat är tillfredsställande. Kmmuner sm tar emt flyktingar får en schablnersättning från staten. Istället för att låta flyktingen hamna i scialbidragsberende måste schablnersättningen användas på effektivast möjliga sätt. I dag görs en bedömning av varje elevs förkunskaper, varpå eleven får ett antal timmar sm ska mtsvara den mängd undervisning sm krävs för att uppnå sfi-nivå. Inga pengar styrs direkt till arbetsplatspraktik. En intrduktinspeng skulle innebära att den statliga schablnersättningen tillsammans med kmmunens kstnader utgör en samlad resurs sm följer den nyanlända invandraren, både till sfiundervisning hs valfri anrdnare ch till sfi-praktik hs en arbetsgivare. Med denna knstruktin har varje sfi-anrdnare att visa att man uppfyller relevanta kvalitetskrav, liksm att det meningsfull praktik för eleverna ingår sm en del i undervisningen. Genm att en del av resursptten (eller pengen) örnmärks för praktik, skapas gda incitament både hs arbetsgivare ch utbildningsanrdnaren: För att utnyttja alla resurser måste utbildningsanrdnaren se till att det finns praktik att tillgå; arbetsgivarna å sin sida kan givet att praktiken uppfyller kraven få viss ersättning för sin insats.

19 Om ett system liknande detta ska införas finns ett antal aspekter sm måste utredas närmare. Den statliga schablnen (reglerad i förrdning 1990:927 m statlig ersättning för flyktingmttagande med mera) betalas idag ut i 24 månader till kmmuner sm genmför ett intrduktinsprgram i vilket sfi ingår. I lagtexten ( 11) anges att intrduktinsprgrammet ska innehålla praktik i den utsträckning sm är möjlig. Detta kan skärpas genm att låsa en del av resurserna till att vara praktikersättning. Om den statliga schabln-ersättningen ersätts av en intrduktinspeng måste ckså avgöras hur hög denna ska vara ch hur länge den ska betalas ut. Möjligheten att krta utbetalningsperiden från 24 månader ch göra pengen i mtsvarande utsträckning högre bör finnas. Detta skulle möjliggöra en intensivare ch mer högkvalitativ intrduktin med praktik sm är meningsfull både för eleven ch för praktikgivaren. Genm att intrduktinspengen följer eleven avsett vilken kmmun sm utbildningsanrdnaren finns i underlättas möjligheten att få tillräckligt stra undervisningsgrupper, samtidigt sm antalet möjliga praktikplatser ökar. En aspekt sm måste utredas är relatinen mellan nyanlända sm mfattas av intrduktinsprgrammet ch äldre invandrare sm går sfi. En lösning kan vara att införa en språkpeng för den senare gruppen. Det innebär att man inför en fristående ställning för sfi sm egen utbildningsfrm, vilket kan underlätta individanpassade lösningar. Detta avsett m målet är etablering på arbetsmarknaden, yrkesutbildning eller teretiska studier. Kmmunens rll blir då att svara för behvsprövningen ch den kan även fungera sm rådgivare till individen. Den rganisatris ka förändringen kmpletteras med införandet av en språkpeng, sm knyts till varje individ ch sm innebär att individen tillerkänns ett fritt val av utbildare. Genm det fria valet har individen att välja den utbildningsanrdnare sm tillhandahåller den undervisning sm bäst förmår att möta hans eller hennes bakgrund ch utifrån denna skapa lösningar sm tar hänsyn till individens behv. En sådan lösning skulle påtagligt öka individernas möjligheter att nå kunskaper i svenska språket sm gör att de med krtare tidsutdräkt kan stå till arbetsmarknadens förfgande. Den individuella språkpengen skulle vara så tilltagen att den även skulle kunna nyttjas till erfrderlig vidareutbildning i svenska språket sedan anställning erhållits. Ytterligare ett skäl till att individen bör få en individuell möjlighet att välja anrdnare av undervisningen i svenska är att det skulle öppna upp för utbildare sm på ett bättre sätt än hittills förstår vikten av, ch kan erbjuda, praktik i företag i anslutning till språkutbildningen. Förekmsten av en individuell språkpeng skulle sannlikt driva fram att det utvecklades fler lösningar för frtsättningsutbildning i svenska för invandrare.