Remissvar av betänkandet: En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6)

Transkript

1 Utbildningsdepartementet STOCKHOLM Stckhlm Remissvar av betänkandet: En långsiktig, samrdnad ch dialgbaserad styrning av högsklan (SOU 2019:6) Dnr: U2019/00304/UH AstraZeneca har tagit del av betänkandet SOU 2019:6 En långsiktig, samrdnad ch dialgbaserad styrning av högsklan ch vi vill med detta framföra våra synpunkter avseende delar av betänkandet. Då betänkandet är mycket mfattande fkuserar vi i det följande på det sm är av störst betydelse utifrån vårt perspektiv, dvs. ett glbalt läkemedelsföretag med mfattande frskning ch tillverkning i Sverige. AstraZeneca har anställda i Sverige varav i frskningen i Götebrg ch övriga i Södertälje, där vi har blagets största prduktinsenhet sm står för 35% av vår försäljning. AstraZeneca exprterade läkemedel från Sverige för 39 miljarder krnr Detta mtsvarar ungefär 3% av den ttala svenska varuexprten ch gör AstraZeneca till ett av Sveriges största exprtblag. AstraZeneca investerar mer än 51 mdr krnr i frskning ch utveckling glbalt ch en tredjedel av dessa medel investeras från Sverige (år mdr krnr). Detta mtsvarar mer än en fjärdedel av vår msättning. AstraZeneca har mfattande samarbeten med svensk akademi ch häls- ch sjukvård. Grundläggande perspektiv från AstraZeneca Ett gtt samarbetsklimat mellan företag med frskning, utveckling ch tillverkning i Sverige ch svensk akademi främjar företagens frskningsinvesteringar ch banar väg för framtidens exprtintäkter här krävs tydliga incitamentsstrukturer ch örnmärkta anslag för explrativ frskningssamverkan Vikten av internatinellt knkurrenskraftig kvalitet i frskning ch utbildning är en självklarhet ch även den nyfikenhetsdrivna frskningen bör styras mt hög kvalitet Sverige måste värna investeringar i frskningens infrastruktur för akademins förutsättningar att befinna sig i frskningens framkant ch tillgängliggörandet av dessa infrastrukturer till företag med frskning ch utveckling i Sverige behöver öka Incitamentsstrukturer vid fördelning av medel ch meritvärdet för enskilda frskare bör inkludera aspekterna kvalitet, samverkan ch nyttiggörande Sm beslutsunderlag för regering, myndigheter ch lärsäten bör den nödvändiga prestatinsbaserade uppföljningen samt utvärderingar av akademins verksamhet ha fkus på kvalitet ch samverkan. Analyserna bör inkludera en glbal kntext ch internatinella jämförelser samt belysa verksamhetens bidrag till innvatin ch nyttiggörande. Dessa uppföljningar ch utvärderingar bör påverka framtida uppdrag ch medelstilldelning. Utbildningssystemet behöver sträva efter att möta arbetsmarknadens behv avseende vlym, innehåll ch kvalitet. Analyser för att prgnsticera behven ska inkludera en nära dialg med aktörer på arbetsmarknaden ch utgöra en viktig grund för styrningen. Incitamentsstrukturer i frm av meritvärde ch örnmärkta anslag behövs för att öka samverkan ch mbilitet mellan sektrer, vilket i sin tur ökar kunskapsutbyte ch främjar samarbetsklimatet.

2 I Sverige bör vi ta möjligheten att stärka vår knkurrenskraft genm frtsatta mfattande investeringar i frsknings- ch utbildningssystemet. Övergripande synpunkter på utredningen Av de grundläggande perspektiven van framgår att AstraZeneca avstyrker ett flertal av betänkandets förslag. Bristen på knsekvensanalyser gör det svårt att bedöma de genmgripande förslagen. Detta gäller särskilt när man försöker förstå de sammantagna knsekvenserna av de separat beskrivna förslagen. Aspekter såsm samverkan, nyttiggörande, innvatin ch internatinalisering vägs inte in i betänkandets analys eller knsekvensanalys ch förslag för att stimulera detta saknas i det närmaste helt delar av detta hänvisas till utredningar. Samtidigt föreslås att de örnmärkta medlen från externa finansiärer för detta ska urhlkas. Detta ser vi sm mycket rande. Intentinen att närmare kppla frskning ch utbildning till varandra är lvvärd liksm förslag m ökat samarbete mellan lärsäten för att åstadkmma arbetsdelning kring utbildningsutbudet samt ökat fkus på livslångt lärande däremt är förslagen för att åstadkmma detta i flera fall missriktade eller tydliga. Även ökade incitament för prfilering mellan högsklr, dvs. Fkus på samarbete ch arbetsfördelning snarare än knkurrens är psitivt. Synpunkter på förslag i utredningen Nedan redvisas våra viktigaste synpunkter på vissa av förslagen i betänkandet med en förklarande text samt vår slutsats i kursiv stil En samlad prpsitin för högre utbildning ch frskning lämnas en gång per mandatperid. Dessa prpsitiner har sedan 2008 kallats frsknings- ch innvatinsprpsitiner. Detta har understrukit ch stärkt bejakandet av lärsätenas betydelse för innvatin liksm vikten av ett gtt samarbetsklimat mellan samhällssektrer. Vi ser det sm självklart att kmmande prpsitiner inkluderar innvatinsperspektivet. Intentinen att knyta högre utbildning närmare frskning är psitiv, men betänkandet presenterar inte några drivkrafter eller mekanismer för hur en samlad prpsitin ch ett samlat anslag skulle leda till denna tätare kppling. Eftersm lärsätena enligt betänkandet i högre grad än i dag själva ska bestämma hur finansiering ska fördelas på lika verksamheter, finns inget sm garanterar att sambandet mellan utbildning ch frskning stärks, det skulle bli upp till respektive lärsäte. Knsekvenserna av att lägga in även utbildning i en sammanhållen prpsitin ch ett sammanslaget anslag går inte att bedöma utifrån betänkandet, då det inte framgår hur en sådan prpsitin skulle förhålla sig till det svenska utbildnings- ch frskningssystemet sm helhet. I betänkandet saknas analys av vilka knsekvenser det skulle kunna få relativt nuvarande styrning. Senare i betänkandet föreslås även att ta brt prestatinsbaserade mål i utbildningen, det talas m istället m ramar, tak ch antal helårsstudenter. Det är svårt att få en överblick över vilka knsekvenser de sammantagna förändringarna kmmer att få. Förslagen inm utbildningsmrådet är många ch fta genmgripande ch beskrivs i lika delar av texten med tydligt helhetsperspektiv. Det finns fördelar med ett samlat anslag, då det blir lättare för lärsätena att hantera sina resurser ch ökar handlingsfriheten. Men det behöver finnas styrinstrument med höga krav på uppföljning av mål, resultat ch kvalitet. Frågan m uppföljning samt knsekvenser av

3 eventuell brist på måluppfyllelse, resultat ch kvalitet har inte hanterats i utredningens betänkande. Det är därför angeläget att frågan m ett samlat anslag utreds vidare. Vi ser risker med att samtidigt föra in högre utbildning i en samlad prpsitin sm det föreslagna genmgripande nya dialgbaserade lärsätesspecifika styrsystemet. Det handlar m två stra mställningar sm kan leda till mfattande knsekvenser sm i betänkandet är tillräckligt analyserade. Vi avstyrker förslaget med en samlad prpsitin för utbildning ch frskning En mer långsiktig, fkuserad ch dialgbaserad styrning En mer dialgbaserad styrning skulle innebära en genmgripande förändring. Samtidigt föreslås en större andel av resurserna än idag gå direkt till lärsätena. Återigen två samtidiga stra förändringar i frskningssystemet sm skulle behöva en betydligt mer djupldad knsekvensanalys innan genmförande. Själva dialgförfarandet är tillräckligt preciserat i betänkandet. Det är tydligt hur rllerna i förhandlingen mellan regering ch lärsäten ska fördelas, vilka sm ska sitta runt brdet, avgränsningen av vad sm ska beslutas vid dialgen, hur beslut ska fattas, kriterierna sm ska vägleda dialgen ch utifrån vilka underlag dialgen ska föras. Det föreslagna systemet kräver en mställning av arbetssätt i regeringskansliet då man måste hantera många betydligt mer mfattande dialger med enskilda lärsäten än i nuvarande mdell. Förfarandet riskerar bli än mer administrativt betungande ch kstsamt. Samtidigt behöver man tillföra dessa separerade prcesser ett natinellt helhetsperspektiv i en kntext där lärsätena, så sm betänkandet påpekar, har ett infrmatinsövertag. Detta accentueras ytterligare av att det gemensamma regleringsbrevet föreslås tas brt. Dialgerna ska leda till identifiering av mål ch uppföljningskriterier, men det framgår inte hur knsekvenserna avseende exempelvis brist på måluppfyllelse ska se ut. Återrapprtering föreslås primärt ske i samband med ställningstagande inför kmmande perid. Det innebär att man med 4 års mellanrum ska ta fram infrmatin m hur det går. Dessutm ska även de årliga lärsätesspecifika regleringsbreven utfrmas genm en fördjupad dialg med lärsätet med utgångspunkt i prpsitinen vart fjärde år. Vi ser en risk att systemet blir mer fragmenterat med lärsätesspecifika dialger sm kan minska den natinella styrningen ur ett helhetsperspektiv. Systemet riskerar bli mer byråkratiskt ch mindre transparent. Det finns ckså en ökad risk för gdtyckliga principer m det finns begränsningar i underlag ch/eller transparens. Vi ser större risker än nyttr med betänkandets förslag. Vi avstyrker därför förslaget En analysfunktin inm högre utbildning ch frskning Förslaget m en analysfunktin är psitivt ch ligger i linje med slutsatserna i betänkandet Analyser ch utvärderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79) sm menar att regeringen behöver en analysfunktin m sektrn kännetecknas av stra kstnader, dminerande myndighet eller stark prfessin samt kmplexitet. Utfrmningen av funktinen, liksm funktinens uppdrag behöver utredas ytterligare innan funktinen inrättas. Uppdraget behöver även sättas in i kntexten av redan existerande ffentliga analysfunktiner, exempelvis de sm finns inm frskningsfinansiärernas verksamheter, UKÄ ch Tillväxtanalys. En effektiv användning av resurser, långsiktighet, tydlighet i uppdrag ch styrning samt transparens talar för att analysfunktinen bör ha en fast rganisatrisk frm sm en del av en redan existerande myndighet ch inte vara en kmmitté. Möjligen kan tydliga uppdrag med medföljande förstärkta anslag till existerande analysfunktiner täcka behvet. Samtidigt talar mycket för vikten av berende relativt sektrn.

4 Funktinens analyser bör inkludera prestatinsbaserad uppföljning ch utvärdering av lärsätenas frskning ch utbildning, med fkus på kvalitet ch samverkan. Glbal kntext ch internatinella jämförelser liksm verksamhetens bidrag till att möta samhällsbehv samt bidrag till innvatin ch nyttiggörande bör ingå i analyserna sm med fördel kmbinerar kvantitativa ch kvalitativa metdiker. Dessa analyser, uppföljningar ch utvärderingar bör påverka framtida uppdrag ch medelstilldelning. 6.2 Utbildning på grundnivå ch avancerad nivå I betänkandet står att utbildningsutbudet ska utfrmas med hänsyn till kunskapsutvecklingen ch svara mt studenternas efterfrågan samt arbetslivets ch samhällets behv. Samtidigt står det att Etableringen på arbetsmarknaden är enligt vår mening viktig att följa, men bör inte ligga till grund för någn autmatisk styrning t.ex. via resurstilldelningen, inte minst givet den snabbt föränderliga ch svårprgnsticerade arbetsmarknaden.. Det sistnämnda mtverkar styrning av resurser utifrån prgnser m arbetsmarknadens behv. Vi menar att utfrmningen av utbildningar ch utbildningsvlymer måste anpassas utifrån frsknings- ch samhällsutvecklingen i strt samt analyser av arbetsmarknadens behv, inkluderande en dialg med aktörer på arbetsmarknaden. Ett förslag är att mål ska finnas för antal examina inm vissa utbildningar sm leder till legitimatinsyrken, men att uppdraget för alla andra utbildningar endast ska innehålla mål m antal helårsstudenter. Detta skapar incitament att ta in många helårsstudenter utan att bry sig m genmströmning eller kvalitet. Eknmiska incitament ch drivkrafter sm i dag finns för att universiteten ska se till att studenterna blir färdiga med sina utbildningar kmmer därmed saknas i framtiden. Prestatinsbaserade mål behövs sm drivkrafter för kvalitet i innehåll, kvalitet i genmförande samt genmströmning. Lägg dessutm till vikten av frtsatta ch vidareutvecklade uppföljningar ch analyser av var studenterna från respektive utbildning ch lärsäte tar vägen efter avslutad utbildning ch ser på nyttan av sin utbildning i sin yrkesutövning, för analys av relevans ch anställningsbarhet. Vi bejakar förslagen att samarbeten mellan lärsäten för att åstadkmma arbetsdelning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare samt att både natinella ch reginala behv av kmpetens- ch kunskapsförsörjning bör ingå i lärsätenas planering av utbildningsutbudets utfrmning. Även det arbete sm har inletts med att skapa natinella ch reginala samverkansarenr bör utvecklas vidare. Nära samverkan med det lkala näringslivet ch andra större arbetsgivare bör vara en del av lärsätenas utbildningsuppdrag, dvs. tydliga incitament sm främjar att universitet ch högsklr invlveras i det reginala kmpetensförsörjningsarbetet. Ett sådant exempel är samarbetet mellan KTH ch Scania ch AstraZeneca i Södertälje. I uppbyggnaden av sådana initiativ krävs en långsiktighet ch mfattande riktade infrmatinsinsatser till sina målgrupper. Vi håller med m bedömningarna i Vad är högsklans rll i det livslånga lärandet?, men anser att dessa bedömningar inte följs upp med förslag på relevanta förändringar i incitamentsstrukturer. Betänkandet anger endast att ansvar för frtbildning ska tydliggöras i författningen. Betänkandet menar sedan att förslaget att ta brt det prestatinsbaserade resurstilldelningssystemet skulle leda till en flexibilitet i utbildningsutbudet. Detta förslag skulle så sm tidigare nämnts riskera andra negativa knsekvenser ch innebär i sig inget incitament för större flexibilitet avseende kursutbud. Istället skulle betänkandet ha kunnat föreslå andra åtgärder för att stärka högsklans incitament att bidra till det livslånga lärandet via exempelvis medel för enstaka kurser, distanskurser eller för att öppna upp utbildningsprgrammens kursutbud för redan anställda på attraktiva sätt. Detta är ett viktigt

5 samhällsbehv sm behöver stärkta insatser, t.ex. för att möta ch ta tillvara digitaliseringens utmaningar/möjligheter Dimensinering av utbildning på frskarnivå Även dimensineringen av utbildning på frskarnivå bör ta hänsyn till prgnser av arbetsmarknadens behv Balansen mellan direkta anslag ch externa medel Utredningen föreslår att regeringen ska ha sm mål att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de ttala intäkterna till frskning. För exempelvis KI mtsvarar de externa anslagen enligt UKÄ 66% av de ttala intäkterna (3,97 av 6,02 mdr kr), från exempelvis svenska frskningsfinansiärer, EU, NIH ch företag. Enbart att kmpensera KI skulle innebära att regeringen i statsbudgeten skulle behöva föra över ca en tredjedel av Vinnvas anslag eller 15% av Vetenskapsrådets anslag till KIs direkta anslag. Ett alternativt sätt att nå betänkandets mål är ett tak på hur mycket externa anslag lärsätet får attrahera Lärsätena önskar större direkta anslag, men detta ska inte ställas emt externfinansiering av frskning. Extern finansiering av frskning bidrar till att öka de ttala tillgängliga medlen för frskning i Sverige, verkar kvalitetsdrivande ch förbättrar samarbetsklimatet mellan akademi ch det mgivande samhället liksm internatinellt samarbete inm EU. Förslaget angivet sm andel av ttala intäkterna till frskning är genmtänkt. Det finns inga skäl att jämföra ttala intäkter med direkta anslag. Betänkandet föreslår att medel ska föras över från externa statliga frskningsfinansiärer till direkta anslag. Att minska möjligheterna att söka lärsätesberende extern finansiering i knkurrens innebär att den enskilde frskarens berende av finansiering från det egna lärsätet ökar, vilket kan minska frskarens frihet. Ur ett internatinellt perspektiv befinner sig de svenska lärsätenas andel basfinansiering någnstans i mitten. Dessutm visar undersökningar att lärsäten av hög kvalitet, med en öppenhet mt företag ch frskningssamverkan är en kritisk faktr för att vända utvecklingen av minskande FUinvesteringar från näringslivet 1. Den internatinella trenden har under en längre tid gått mt ökad knkurrensutsättning av universitetens frskningsfinansiering, någt sm stöds av OECD. Tesen att ökade basanslag leder till bättre frskningskvalitet saknar stöd 2. I Sverige har de statligt finansierade frskningsfinansiärerna verkat kvalitetsdrivande i frskningssystemet. De har utfrmat effektiva sätt att granska ch fördela frskningsanslag till högkvalitativ frskning i natinell knkurrens ch med relevant transparens. Vinnva har framgångsrikt förbättrat samarbetsklimatet mellan sektrer ch drivit på nyttiggörande ch innvatin. De örnmärkta externa statliga medlen för explrativ samverkansfrskning mellan akademi ch industri behöver öka då de förbättrar Sveriges knkurrenskraft för näringslivets frskningsinvesteringar ch banar väg för framtidens svenska exprtintäkter. Låt inte eventuella ökningar av de direkta anslagen ske på bekstnad av de externa statliga finansiärernas anslag, det gäller för Life Science särskilt Vinnva ch Vetenskapsrådet. AstraZeneca avstyrker förslaget! Förmågan att attrahera externa anslag bör istället premieras, både på individnivå ch lärsätesnivå. Såsm betänkandet föreslår kan det vara relevant att göra en översyn av det externa frskningsfinansieringssystemet. En sådan översyn bör ske utifrån tydliga direktiv, vilket saknas i betänkandet. 1 Görnerup, Hur starkt står Sverige?, Svenssn R, Eknmisk debatt, 2019

6 6.6.2 Fördelningen av direkta anslag Förutm att föreslå att de kvalitetsdrivande externa medlens andel ska minska, så ska inte heller prestatinsbaserade indikatrer användas vid fördelning av de direkta anslagen. Endast de medel sm föreslås föras över från de externa frskningsfinansiärerna kan möjligen påverkas av kvalitetsindikatrer (biblimetri) samt histrisk tilldelning. I utredningen anger man att andra styrfrmer än en prestatinsbaserad resurstilldelning fta kan vara mer ändamålsenliga. Styrningen ska enligt STRUT vara tillitsbaserad, i mtsats till ett granskningssamhälle. Detta ska istället ersättas med ett kvalitetssäkringssystem ch en utvecklad dialgbaserad styrning. Akademin ska bli den sektr där fördelningsnycklar avseende kvalitet vid medelstilldelning samt prestatinskrav/granskning sm leder till knsekvenser vid brist på måluppfyllelse, saknas. Kvalitetssäkringen avser i betänkandet analysera m verksamheten använder kvalitetsdrivande arbetssätt, inte avseende resultat/utfall. Lärsätena ska främst utvärdera sig själva då de är unika ch så måste tillåtas vara. Behåll ch vidareutveckla prestatinsbaserade kvantitativa ch kvalitativa analyser, uppföljningar ch utvärderingar avseende kvalitet, samverkan ch nyttiggörande ch låt resultaten påverka framtida uppdrag ch medelstilldelning i kmmande prpsitiner/budgetar. Lejnparten av de direkta anslagen behöver sannlikt fördelas enligt ungefärlig histrisk tilldelning, men överväg att använda fördelningsnycklar för delar av de direkta anslagen. Ta fasta på betänkandets förslag att kvalitetssäkra lärsätenas arbetssätt ch stöd lärsätenas lärandeprcesser. Vidareutveckla incitamentsstrukturer sm främjar kvalitet, samverkan, nyttiggörande, internatinalisering, jämställdhet ch mbilitet (gegrafiskt ch mellan sektrer). Exempelvis vid rekrytering, sm meritvärde, eller sm fördelningsnycklar för en del av de direkta anslagen. Att lärsäten är unika eller att det är svårt att analysera kvalitet, samverkan ch nyttiggörande är inte skäl att låta bli att natinellt följa upp ch utvärdera resultat/utfall ch dra lärdm ch fatta beslut utifrån analysernas resultat. 7.8 Innvatinssystemet En särskild utredning av Högsklans rll i det natinella innvatinssystemet föreslås. Svårt att kmma med synpunkter då det är tydligt vad den skulle belysa/granska. 9.3 Utbildningsramen Utbildningspengen föreslås bestå av en fast bas ch en årligt rörlig del., Den rörliga delen föreslås styras av antalet helårsstudenter. Anpassa ersättningsnivåerna till kstnaden för respektive utbildning annars riskerar dyra utbildningar att inte pririteras. AstraZeneca står gärna till förfgande i de frtsatta diskussinerna m förslagen i detta betänkande ch m hur det framtida styr- ch resurstilldelningssystemet till universitet ch högsklr skulle kunna utfrmas. Med vänliga hälsningar Katarina Agebrg VD, AstraZeneca AB