Organisationerna i det svenska samhället

Transkript

1 STIG STRÖMHOLM: Organisationerna i det svenska samhäet Vid högtidiga tifäen draperade ti fokröreser agerar i vårt samhäe stora, i betydande omfattning sutna, i rättsigt hänseende nära nog immuna och i andra hänseenden okontroerade maktapparater, vikas edare uppträder med preatensiska ater och anspråk. Såsammanfattar professor Stig Strömhom sjäv det negativa i sin artike om de stora organisationerna. Han ger också en positiv bid, även om han kräver reformer. Med den stäning de har i samhäet, är det orimigt att de åberopar den heiga kon föreningsfrihet gentemot varje form av offentig regering, skriver han band annat. Vi man i tispetsad form ange de poer mean vika debatten om organisationernas ro i det moderna svenska samhäet rör sig, kan man å ena sidan citera en rubrik ur grundagberedningens sutbetänkande, där det heter att "organisationerna fördjupar demokratin", och å andra sidan peka på en pregnant formuering ur pressdebatten, där det sägs att "organisationerna ger sina medemmar dubbe rösträtt". Så kraftigt varierande omdömen om en och samma företeese i samhäsdebatten är något ovanigt, som ger anedning ti eftertanke. Det kan vara anedning att först granska motiven för det officiea Sveriges höga betygsättning av väsendet, som kommer ti uttryck grundagberedningens omdöme. Man kan då först fastså, att organisationerna i tryckets vidaste mening utgör ett igt mer finförgrenat nät över samhäet än de poitiska organen. Detta innebär, att organisationerna bör ha väsentigt bättre möjighet att fånga upp, och eventuet också i opinionsyttring eer handing kanaisera, breda och svårartikuerade och ejest svåråtkomiga uppfattningar i samhäet. De kan dessutom aktivera ett stort anta människor i viktiga besutsprocesser. Det kan vidare fastsås, att organisationerna åtminstone som rege har en inriktning för sin verksamhet, som visserigen är snävare och mer direkt eer öppet intressedominerad än exempevis de poitiska partiernas, men att organisationerna samtidigt och just därför har möj-

2 225 het att ge uttryck åt opinioner, som är er nyanserade eer som går i andra rikt. gar, s a s på tvären av de poitiska eningsbrytningarna. Under en rad för Isättningar, som här endast kan antydas, ebär detta rimigtvis ett berikande av n offentiga konserten före ett poitiskt besut. Ti sut är organisationerna i stora pper av ärenden sjävkart bärare av en typ av sakkunskap, som ejest skue ha svårt att få gehör för sina ståndpunkter. Den dubba rösträtten Overgår vi ti påståendet, att organisatimerna skue ge sina medemmar en dubbe rösträtt, tror jag att kritiken i denna form är uppenbart feaktig, försåvitt man med rösträtt menar möjigheten för de enskida medemmarna att med en individue meningsyttring påverka ett visst offentigt föropp. Om det verkigen 'Ore så att varje medem av LO eer TCO eer SACO och kanske också de motstående organisationerna disponerade över en individue förstärkning av sitt infytande, skue man ju kunna taa om en iten fitpremie ti de friska och aktiva, en beskedigare variant av den gama svenska kommunarättens fyrtiogradiga skaa. Men så förhåer det sig inte. Situationen är betydigt mer kompicerad än så. Jag ska försöka beysa den med några exempe. Låt oss först se vad som händer när det drar ihop sig ti proposition i en viktig agstiftningsfråga. Vi kan antaga, att sjäva utredningsarbetet skötts av ett par departementstjänstemän under några månader och att remissinstanserna fått de av en stencierad promemoria, inte en prydig SOV-voym. Ejest är det som bekant vanigt, att organisationerna får tifäe att göra sig hörda redan på ett tidigare stadium genom att företrädare för dem får pats som edamöter i eer - betydigt oftare - experter hos offentiga utredningar. De stora organisationerna, vikas medemsintressen i vårt exempe antages vara direkt berörda av agförsaget, gör på remisstadiet en betydande kraftinsats för att granska det, föreså ändringar i eget intresse och sätta makt bakom orden. Det är en imponerande apparat som kan sättas i gång när det behövs. Man argumenterar sakigt eer med sakighetens ord i remissyttrandet. Organisationens dignitärer gör hoppfua, negativa eer hotfua uttaanden i kongressta och pressintervjuer. Den finförgrenade organisationspressen gör vad den kan för att piska upp opinion, soidaritet och aktivitet band medemmarna. Låt oss nu i stäet granska ett fa, där den förebådade agstiftningen inte rör organisationsmedemmarna i särskit hög grad men där organisationens verkstäande edning ändå besutar att avge ett yttrande. Det finns här ingen anedning att organisera arbetsgrupper eer aktivera styreseedamöter. Ärendet hamnar hos en yngre kansifunktionär. De berörda frågorna är honom obekanta. Men organisationen brukar håa något sags vag "amän inje", och den unge sekreteraren

3 226 har sina ideer. De är tämigen privata, men det är i aa fa ideer. Och så skriver han. Astret föredras i högt tempo för hans chef, som inte är särskit underrättad i ärendet men tycker att det åter passabet. Eventuet går skriften vidare ti en ännu högre chef eer ett par styreseedamöter, högviktiga män med viktigare saker att tänka på. De tycker också det åter passabet. Så går den unge sekreterarens ideer, med organisationens imposanta brevhuvud, s k tunga namn, kontrasignering och annan respektingivande rekvisita, in ti Kansihuset, där kanske en nära vän ti den unge sekreteraren med gädje tar emot dem. Föjande dag förkunnar massmedierna för en vördnadsfu amänhet, att nu dundrar det i berget. En Mycket Tung Remissinstans har agt sin vädiga tyngd i vågskåarna. Ledarskribenterna tokar och kommenterar. I detta fa är den unge sekreterarens rösträtt inte fördubbad utan mijondubbad. Maktpyramiderna Låt oss föja remissärendet på andra vägar. Några dagar efter det att organisationen har yttrat sig, föredras frågan i styresen för ett centrat verk, som åtnjuter inte bott förmånen av s k ekmannastyrese utan även s k företagsdemokrati. I styresen sitter en framstående företrädare för den stora centraa organisationen som ekmannarepresentant och en okat verksam företrädare för samma organisation som personarepresentant. Båda preparerar sig före verksstyresens sammanträde genom en teefonkontakt med organisationen, får sig en kopia av dess yttrande och går såunda styrkta ti verksstyresens möte. Här inträder under överäggningarna en ytterigare förstärkning av orga nisationens röst. Mutipicera verksstyresen med tio iknande remissinstanser, aa fungerande på samma sätt, och risken framstår som överhängande inte bott för en orimig förstärkning av organisationens infytande utan också för något som man vågar kaa en snedvridning av re missverksamheten, i varje fa om denna förutsättes ha ti funktion att ge de agstiftande organen de av myndigheternas erfarenheter och sakiga synpunkter. I den offentiga debatten taas gärna och kritiskt om de maktpyramider, som kan byggas upp i näringsivet, där en ma joritetsposition i ett kanske ganska obetydigt företag via aktieinnehav i en ked ja av at större boag kan medföra kon troierande infytande över betydande koncerner med ett mycket bygsamt ägarintresse som bas. Det igger nära ti hands att tänka på den paraeen, när man vi karakterisen de ekoverkningar som en enda organisationsfunktionär eer en iten grupp av sådana kan utösa exempevis i ett remissärende. I mycket stor utsträckning är de de hetidsanstäda funktionärerna och ej begränsad grupp av centraa förtroendemän som hamnar i maktpyramidens topp. Var och en som har någon erfarenhet at arbete internationea organisatioiic vet, att om man bortser från storpoitisb

4 227!!. ( frågor, där de oika detagande staterna driver sina intressen hårt, spear organisationens tjänstemän och det man sammanfattningsvis kan kaa sekretariatsintressena en väsentigt viktigare ro än som motsvaras av deras sakiga tyngd. I dessa intressen finns ett moment som atid yser i ögonen: strävan att bi större, att få större resurser, mer fok och större infytande. Dessa iakttageser är gitiga också för organisationerna inom ett and. Det är het naturigt. Sekretariaten har gentemot deegater och förtroendevada det koossaa övertaget att atid vara på pats, att ha fu tid för ärendena, att håa i den administrativa apparaten. J ag tror man skue kunna beskriva förhåandet enigt ungefär föjande forme: ju ängre bort man kommer från de centraa medemsintressen som organisationen anses böra tivarata, desto ägre är medemsaktiviteten och medemsbevakningen och desto större är sekretariatets sjävständiga infytande. Annorunda uttryckt: desto svagare är organisationens demokratiska egitimering. Man vågar emeertid tiägga två föjdsatser. Ju större organisationen är, desto fer perifera ärenden tar den för sig och desto brantare stiger den centraa edargruppens makt. Vidare: ju mer amänt okunniga och snävt intresserade medemmarna är, desto mäktigare bir riksedning och sekretariat i den meningen, att de kan förhåandevis fritt förfoga över den "tyngd" som medemsantaet ger organisationen i förhåande ti samhäet i övrigt. Det finns en uppenbar risk för att organisationens permanenta kärna bir ett sjävständigt maktcentrum. Ju större organisationen är, desto mer gobaa ambitioner, prestigeöverväganden och opåkaade ingrepp i för medemmarna främmande eer ikgitiga frågor börjar man ägna sig åt. Den biden måste nu i rättvisans namn nyanseras. Det finns i samhäet åtskiiga viktiga intressen som het enket in te har några "n a turiga företrädare". Värnaodet av sådana intressen kan i viss omfattning anses bi "påtvingade" de största organisationerna, vare sig de vi eer inte. Ett gott exempe är konsumentintressena. Det är svårt att se vika andra organ än de stora öntagarorganisationerna som effektivt skue kunna bevaka dem. Det finns naturigtvis också frågor, inte aktuea för de enskida medemmarna, men som organisationens expertis finner vara av ångsiktig betydese för dem. Den fördjupade demokratin När grundagberedningen uttaar, att organisationerna fördjupar - detta svåranayserade ord - demokratin, bygger man på en premiss vars riktighet förtjänar att synas närmare, nämigen att det hos organisationerna finns ett åtminstone principiet oberoende gentemot de poitiska grupperna. Att det änge funnits ett starkt personet samband mean t ex sociademokratin, LO, kooperationen och vissa andra s k fokröreser, iksom mean fokpartiet och frikyrkiga ~ : ' ' : 1 ~ >, '.,, i ~

5 228 och nykterhetsfrämjande röreser, är ju vä bekant. Men frågan om personsambandet bir mer brännande ju mer organisationerna breder ut sig över områden, där de direkta medemsintressena och den direkta medemsbevakningen träder i bakgrunden och där atså den centraa edningen i motsvarande mån får ett starkt eget infytande. Utan att omfatta några som hest konspirationsteorier vågar man påstå, att det med den stäning organisationerna idag intar finns en uppenbar risk för att de inte fördjupar u t an hindrar demokratin. Om ett poitiskt parti är särskit starkt företrätt inom den centraa organisationsvärden, innebär det en makt som reducerar effekterna av de poitiska besutsprocesserna, främst de amänna vaen. Inför sådana ytterigt anmärkningsvärda fenomen som ABF :s monopo på svenskundervisning åt invandrare iksom det nyigen framagda försaget av den s k SVUX-kommitten, enigt viket studiestödet åt vuxna ska fördeas av kommunaa organ på försag av "studiestödsråd" med två tredjedear LO-företrädare och en tredjede TCO-representanter, måste man fråga sig om inte denna risk för ett från den paramentariska demokratins synpunkt farigt samspe redan är en verkighet. Det finns andra iknande företeeser, som här måste förbigås. Särskit avarig är naturigtvis risken i den mån en poitiskt starkt infitrerad organisation yckas tiskansa sig - t ex genom att "koektivisera" avta av oika sag - en monopostäning i väsentiga förhandingsfrågor eer som rem1ssm stans. Därigenom tvingar den i praktiken människor att åtminstone passivt hjäpa vad som i reaiteten är en poitisk stödorganisation. En annan variant finner '~ där en organisation skaffat sig ett betydande infytande över fördeningen av offentiga förmåner eer stipendier ti en viss grupp. För en betraktare, som är van vid att fästa avseende vid rättsiga synpunkter, finns det en rad oroväckande egendomigheter både hos organisationerna och hos deras ökade medverkan i offentiga angeägenheter. Jag tror inte det är för mycket sagt, att organisationerna just i rättsigt hänseende ofta ter sig fönrånande aningsösa. Men amänheten vet föga om framfarten mot minoriteter, utbrytar- eer konkurrentorganisationer. Särskit betänkigt är det när organisationsrepresentanter - icke atid utbidade att inse eer vija eftereva sin ro och sitt ansvar - inträder som fumyndiga detagare i offentiga organs besutsprocesser. Har man någon erfarenhet från organ, där sådana personer medverkar, frågar man sig iband om de verkigen förmår skija mean att vara intresserepresentanter och att vara opartiska utövare av offentig makt med ämbetsansvar i exempevis besvärsärenden. Organisationernas makt De exempe jag har givit pekar des på ett betydande infytande för organisationerna i ett anta vä dokumenterade besutsprocesser, des på en ofta betydande

6 229 besutsmakt för enskida organisationsrepresentanter i myndigheters handäggning av oika må. Vad innebär det härutöver när man taar om organisationernas "makt"? Jag skue återigen vija peka på ett konkret exempe. I samband med pressdiskussionen om U 68 :s huvudbetänkande "Högskoan" hade fokpartiets partisekreterare Tham gjort vissa starkt kritiska uttaanden. Tham angreps i en tidning av en som aktiv sociademokrat känd organisationsfunktionär med befattningen utbidningschef vid TCO. Denne tog Tham kraftigt vid örat, förkarade med åtskiig pompa: "att de stora öntagarorganisationerna inte kan dea hans (Thams) sätt att se på probemen och än mindre hans försag ti ösningar är givet. Anedningen härti", fortsatte han, är "att de önskar en utbidningspoitik, som är ägnad att stärka arbetstagarnas stäning på arbetsmarknaden". Dessa uttaanden är emeertid mindre intressanta än sutkämmen: "Den intressanta frågan är nu, om fokpartiet ska inta samma håning som sin partisekreterare?" Detta är såvitt jag förstår ett knappt ens förtäckt hot. Åtskiiga fokpartister torde finnas inom TCO, t o m inom dess edning. För ett poitiskt parti är det uppenbarigen en mycket pressande situation om de funktionärer i en stor organisations sekretariat, som har avgörande makt över dess propagandaresurser, på detta sätt aviserar intresse för partiets besut. Detta är otviveaktigt en form av maktutövning. I den poitiska demokratin är det brukigt att inför a maktutövning stäa frågan om dess egitimitet, om arten av de anspråk på vika den grundas, och att jämföra svaret med vad man kan uteta om de faktiska mekanismer som är i spe. Vad är det som ger en enskid funktionär i edande stäning möjighet att så kraftigt öva tryck på ett parti i en fråga som denna? Är det hans insikter? Knappast. Är det organisationens speciea kunnande och speciea "väförstådda" intressen? Inte gärna. Är det medemmarnas anta? Nej, ty medemmarna har inte haft möjighet att ta stäning. Det är knappast något annat än den edande organisationskickens förmåga att göra ivet surt för partiet genom sina propagandamedel Någon ratione egitimation för maktutövningen kan man inte gärna finna. Medemmarnas stäning Partier och andra besutfattande organ har åtminstone en teoretisk möjighet att motstå trycket. Om man vänder bicken ti organisationsmaktens "inre" sida, makten över medemmarna, föreigger en motsvarande möjighet knappast ens teoretiskt. De rent faktiska och ekonomiska vikoren i en kraftmätning mean organisationen och dess enskida medemmar är inte svåra att gissa sig ti. Förhåandet och risken för missförhåanden förstärks emeertid avsevärt av fera faktorer, som är speciea för organisationsväsendet. Organisationerna har med stor

7 232 på det okaa panet i svår konkurrens om sjäarna med exempevis skattefinansierade kommunaa aktiviteter. Det är inte förvånande, att gama organisationspampar, som gått den ånga och tröttsamma vägen från detta sit ti centrum och höjderna, med indignation vägrar att känna igen den kritiska bid av centraiserade maktapparater som då och då måas i debatten. Det är inte förvånande - men med a respekt för dessa autentiska fokedare måste riskerna ikvä anayseras och diskuteras. Här har frambesvurits "faror" och "risker". En rimig motfråga är: risker för vad? Viken utvecking är det som hotar och vika aternativa ösningar vore att föredra? På ett principiet pan skue man kanske kunna formuera svaret på den första defrågan så: ideaet för samhäsarbetet är att det offentiga handandet bygger på en autentisk medborgarvija, som s a s inte på vägen fram ti de centraa och väsentiga besuten förvanskats av några ovidkommande intressen. Men ett sådant principiet svar för inte särskit ångt. Det finns samhäsfrågor, där det vore naivt att räkna med en någorunda insiktsfu spontan medborgaropinion, och det finns andra, där medborgarna het enket måste sätta sin tiit ti en expertis, som de poitiska röreserna inte förmår tihandahåa och som massmedierna har svårt att erbjuda. Det är inte ätt att i sådana frågor finna ösningar, som ter sig kart överägsna det nuvarande organisationssystemet. Åtskiiga av de probem, som organisationerna tycks stäa, är inte annorunda beskaffade än de svårigheter som den poitiska demokratin står inför och behöver inte tokas så att organisationerna skue vara odemokratiskt konstruerade. Dit hör de många medemmarnas passivitet och den centraa edningens och funktionärsgruppens makt. För dessa probem existe rar knappast några botemede, så änge människorna är oika och föredrar att sätta in sin energi på oika må och syssesättningar. Om vi ett ögonbick gjorde experimentet att tänka oss det svenska samhäet utan organisationer, är det uppenbart att vi skue få ett betydande negativt sado. I vissa hänseenden skue stora grupper sti utan adekvat skydd mot övermäktiga intressen. I många frågor skue opiniobidning och intressegruppering skt panöst och nyckfut. Fätet skue vara ännu mer fritt för ovederhäftig och ensidig massmediepåverkan. Viktiga samordnings- och förvatningsuppgifter skue stå herreösa. Bir sutet då en ovsång trots at ti det svenska organisationsväsendet? Finu det inga förändringar att föreså för att undanröja kritiken? Jag skue vija for muera utgångspunkten för sådana försja& på föjande sätt: just emedan de svensb fokröreserna yckats så vä, just därfrt att de bivit en omistig de av samhä. systemet, måste de finna sig i kritik odi inbandning från utomstående. Jag begriper mycket vä, att detta intresse för dent förehavanden nu - när de yckats - frh personer som struntade i dem under de

8 233 ånga kampåren, kan förefaa dem upprörande. Men det hjäper inte. De har bivit atför viktiga för att inte angå aa. Organisationernas stäning I debatten har framskymtat åsikten, att de s k fokröreserna skue åtaga sig offentiga förvatningsuppgifter i större skaa än som faktiskt sker. Det vore enigt min uppfattning en oycka både för medborgarna, förvatningen och inte minst organisationerna. Det är ett uttryck för betydande aningsöshet att förorda, att dessa röreser skue kunna och böra åtaga sig uppgifter som i rimighetens namn måste utsätta dem för radikat skärpta och devis het nya anspråk i rättsigt hänseende. Det igger i fokröresens begrepp att den ska bygga på friviighet och att medemmarna ska verka aktivt för en gemensam sak. I friviigheten igger dess respektabiitet och anspråk på gehör. I de senaste årens utredningsprosa har det bivit vanigt att kaa organisationernas representanter "företrädare för amänintressena". Detta är sappt språkbruk. Det finns ingen anedning tviva på deras amänanda. Men de representerar speciaintressen - åt vara breda och egitima. Jag tror det är viktigt att håa det i minnet. I det ögonbick en organisation skue tideas offentig makt, måste den underkastas de krav på offentighet, på besutsförfarandenas utformning och på de besutandes kvaifikationer och ojävighet som gäer för offentiga myndigheter. Sådana anspråk torde knappast några organisationer vara rustade för. De åtgärder som skue krävas skue säkert starkt negativt påverka deras förmåga att ösa sina ursprungiga uppgifter. Redan i rådande äge är det uppenbart, att organisationerna intar en stäning, som gör det orimigt att de åberopar den heiga kon föreningsfrihet gentemot varje form av offentig regering. Det är sannoikt också dåraktigt från deras egen synpunkt. Det finns tecken som tyder på att de stora organisationerna har svårigheter med sammanhåning och medemskontakt. Det bir säkert inte bättre om de avskärmar sig mot kritik och insyn. Särskit på tre punkter är det befogat att redan nu dra konsekvenserna av organisationernas reea maktstäning. För det första bör miniroireger uppstäas för medemmarnas rättssäkerhet och för ett korrekt förfarande i tvister och meanhavanden mean organisationen och den enskide. För det andra bör organisationernas ekonomiska förvatning - med sådana inskränkningar som garanterar deras intresse av hemighet i samband med fackiga kraftmätningar - underkastas minimivikor i fråga om de "vaniga" medemmarnas, offentighetens och det amännas insyn i medesförvatning och redovisning. Det finns vissa tekniska svårigheter att ösa, men någon sakig anedning att stäa anspråken ägre än i fråga om börsnoterade aktieboag torde inte kunna anföras. För det tredje sutigen bör man åt-

9 234 minstone utreda möjigheten att åägga organisationernas förtroendemän och edande funktionärer vissa "varudekarationsförpikteser" i poitiskt hänseende. Det är mycket möjigt att man inte kommer någon vart. B a kan integritetsskä åberopas mot atför ångtgående reger av denna typ. Det förefaer emeertid kart, att det är ett maktmissbruk, ti stöd för viket föreningsfriheten inte tihandahåer några argument, när edande personer i organisationsvärden utnyttjar sin position för att kasta organisationens vikt i poitiska vågskåar, åt vika medemmarna borde sippa att ofriviigt och opåkaat ge ökad tyngd.