information förs in i prissystemets informationsmekanismer.

Transkript

1 mokratins underskott budgetunderskott är en föjd av sätt att fungera, hävdar M Buchanan och Richard E i sin bok Democracy in Deficit. Rof Engund diskuterar sutsatser och betydese för förhåanden. Hur kommer det sig att de festa västiga demokratier utmärks av en snabbt växande offentig sektor och ett snabbt växande underskott i de offentiga finanserna? Beror det bara på den ångvariga ågkonjunkturen, beror det på att vi har vat fe personer ti regering och riksdag eer finns det systematiska mekanismer i den demokratiska processen som gör att underskotten växer sig at större? Det här är frågor som tränger sig på. Ett intressant försök ti svar får man i boken "Democracy in Deficit, The Poitica Legacy of Lord Keynes" av James M Buchanan och Richard E Wagner. Som framgår av titen ägger de ett stort ansvar för den uppkomna situationen på det sätt på viket poitiker och andra opinionsbidare i de västiga änderna har tokat Keynes budskap. Under och 60-taen bev det en amän uppfattning att vi nu kunde göra oss fria från den gamja och trånga uppfattningen att man skue baansera budgeten, över kortare eer ängre perioder, och att det var dags att i stäet baansera hea ekonomin. Det var en stor avvikese från den tidigare amänna uppfattningen då man i stort sett jämstäde statens och famijens finanser. Tidigare vara såvä normer som det faktiska handandet i de festa änder sådant att underskott uppträdde främst under krigsperioder. Under fredstid visade budgetarna normat överskott och dessa överskott användes ti att betaa tibaka den statsskud som hade uppstått under kriget. Tidigare ansågs det snarast omoraiskt att åta budgeten visa underskott. Det ansågs då att medborgarna berikade sig på bekostnad av de människor som skue eva senare och återbetaa statssku-

2 244 den. Det här moraiska argumentet fick sig ett grundskott av den keynsianska teori som sade, att de medborgare som ever under den period när den offentiga utgiften görs atid och nödvändigtvis bär kostnaden för den, oberoende av om de offentiga utgifterna finansierades genom beskattning eer genom skudsättning. Staten kan finansiera sina utgifter på tre sätt, genom beskattning, genom uppåning eer med hjäp av sedepressarna. Lockesen att använda sig av oansvarig uppåning förefaer större för regeringar än för famijer och företag. A v den anedningen behövs det, menar författarna, mer noggranna reger för att begränsa den offentiga än den privata uppåningen. Den förkeynsianska kassiska " ekonomiska grundagen" var inte skriven men var icke desto mindre accepterad över nästan hea värden. Den gick ut på att budgeten borde vara baanserad i normaa tider. Eftersom utgifterna skue finansieras genom skatter bev det inte så stor frestese för de dominerande poitiska grupperna att använda den poitiska processen för att införa inkomstomfördeningar mean grupper. När sambandet mean utgifter och skatter bröts ökade sannoikheten och ockesen för sådana transfereringar. Den nya grundinstäningen bev efter Keynes att underskottet i budgeten inte speade någon ro. Det var den totaa ekonomin som skue baanseras. Budgetunderskott skue skapas när den totaa efterfrågan hotade att bi ägre än den nivå som behövdes för att uppnå fu syssesättning. På motsvarande sätt skue budgetöverskott skapas när den totaa efterfrågan hotade att överskrida den produktionskapacitet som uppnåddes vid fu syssesättning, något nars hade hotat prisstabiiteten. statsskuden betraktades som sant, åtminstone så änge som finansierad inom andet. budgetunderskottens positiva för att uppnå fu syssesättning karna om att statsskudens ointressant gjorde tisammans att itiker som propagerade för inte ängre med någon större kunde utmåas som oansvariga. Budgetunderskott kan...,~rnmtingen som en medveten åtgärd att ja utgifter utöver inkomsterna nom att redan etaberade nivåer teinkomster och utgifter reagerar vid förändringar i ekonomins utnyttjande. Det förtjänar att om att president Roosevet i jui ett radiota sade att "åt oss ha suta åna för att finansiera derskott... Inkomsterna måste gifterna på ett eer annat sätt. En ring kan iksom en famij för ett större utgifter än inkomster. Men du och jag vet att fortsättning vanan eder ti fattighuset". Höjdpunkten för b anhängarna kom nog i USA I Kennedy genomförde sin ning. Den genomfördes inte i ningen att ägre skatter atid är väg ti västånd. Motiveringen var!et att skatterna skue sänkas nationainkomsten åg under den som var möjig att uppnå med resurser. Poitiker ur oika partier gärna banda samman dessa en skattesänkning. Om man ten, ti exempe marginaskatten, det ti att det bir mer önande att

3 245 fok rimigtvis arbeta mer, varför stiger. Det är den rena ut ""'v v""" Man måste i karhetens intresse skija den positiva effrån den effekt som uppstår i enmed Keynes tankar vid en icke skattesänkning. I det senare eder en ökad tota efterfrågan ti kapacitetsutnyttjande inom ekoav huvudpunkterna i boken är tannär en gång de demokratiskt poitikerna, och deras väjare, var övertygade om att budgetbaanhade någon betydese, vad fanns av motståndet mot de ständiga på nya utgifter? ett underskott på mer än t 00 mijarder doar. Det är cirka 3 procent av BNP. Det svenska underskottet i statsbudgeten för budgetåret 1982/83 beräknas nu bi cirka 77 mijarder kronor, viket är cirka 12,5 procent av BNP. Keynes var emot infation. Han skrev: "There is no subter, no surer means of overturning the existing basis of Society than to debauch the currency. The process engages a the hidden forces of economic a w on the side of destruction, and it does it in a manner which not one man in a miion is ab e to diagnose''. Infationen gör det mer önsamt att spekuera än att producera. Infationen stör marknadens funktion. De reativa priserna ändras, viket påverkar resursanvändningen. Osäkerhet och feaktig information förs in i prissystemets informationsmekanismer. Långsiktig panering försvåras och redovisningssystemen ämnar missedande och förvrängda signaer. De festa boksut ser bättre ut än vad som motsvaras av den faktiska verkigheten. Enigt Buchanan och Wagner kommer infationen att eda ti att medborgarna ägger skuden för uppkomna probem på fe stäen. Som det förefaer för medborgarna sjunker deras reaöner inte därför att staten höjer skatten utan därför att privata företag tar högre priser för sina produkter. Kraven på priskontro, ett annat ord för statig prisregering, växer. Medborgarna har inte förmågan att se att de högre priserna i affären i verkigheten är ett resutat av att staten via infationen beskattar medborgarna för de tjänster medborgarna åtnjuter av staten. Man kan håa med Buchanan och

4 246 Penningmängdsökning (hedragen) och infation (s treckad) i Sverige [ mängdskurvanförskj uten 7 kvarta ,,, 6 4 2,,, 1969 Wagner om att medborgarna inte inser att infationen är en skatt som uppstår genom att staten sedepressfinansierar en de av sina utgifter. Men nog tycks väjare, inte bara i Sverige, ägga skuden för infationen på den sittande regeringen. Diagrammet (hämtat ur Bo Axes artike i Ekonomisk Debatt nr 4/81 och kompetterat av artikeförfattaren) visar på sambandet i Sverige mean penningmängdens ökningstakt och prisstegringarna. I diagrammet är penningmängdskurvan förskjuten 7 kvarta. Erfarenheten visar nämigen att infationstakten ökar respektive minskar 7 kvarta efter det att penningmängden har gjort detsamma. Det finns ekonomer som, kanske med rätta, hävdar att samvariationen rent vetenskapigt inte bevisar ett manhang. Det finns dock många mer, inte bara nobepristagaren Friedman, som hävdar att manhanget finns. Den den monetaristiska, förefaer på frammarsch iband ekonomer värden över. Det bör kanske inskjutas, att tro på sambandet mean den och infationen utan att dea taristeroas Man kan faktiskt anse att för infationsbekämpningen, just nu, är större än fördeama fast penningvärde. Faran med underskott De festa ekonomer och

5 247 vara oroiga för budgetunderstorek och tiväxt. Det är dock få debattörer som kart ut säger det skue vara oroande med ett budgetunderskott. Skäet ti att ska vara bekymrad över underär emeertid att det eder ti in Att det eder ti infation sammed underskottets inverkan Regeringen att få in 8-10 mijarder från a. Det är med a säkerhet för räknat, men åt gå. Det är såedes högt räknat 26 mijarder av undersom finansieras på ett sätt som ökar penningmängden. Resterande finansieras "med sedepresmed eer utan hjäp av banksyden senaste statistiken från steg penningmängden under med 14,4 procent. Penningmängden sedar och bankinåning) vid årsskiftet 1981/82 ti 358. Under år 1982 räknar man att bytesbaansunderskottet komatt bi cirka 14 mijarder. Så mycket rinner det såedes ur andet. Penstiger också genom att utåning ti amänheten. Låt oss anta att ökningen under bir 10 mijarder, viket är avsevärt än vad som varit vanigt under tidiår. Då kommer ökningen av pen.. pua ~;u ;;u under 1982 att bi 54 (sta "orena" uppåning) + 10 (banker- oas utåning) - 14 (bytesbaansunderskottet) + 8 (bankernas bostadsutåning) - 10 (diverse banktransaktioner) = 48 mijarder. Det bir såedes en ökning av penningmängden under 1982 på 13,4 procent. Om erfarenheten från tidigare år håer streck bir det också den infation vi kommer att få om cirka 2 år. Det är intressant att notera, inte minst mot bakgrund av den skatteöverenskommese som säger att infationsskyddet i indexregeringen av skatteskaorna dessa år ska omfatta en infation på högst 5,5 procent. Om staten har ett underskott och om staten verkigen ånar upp pengarna och såedes inte trycker nya pengar, trängs andra projekt undan från kapitamarknaden. Den effekten brukar kaas '' crowding out". Det eder som rege ti att statiga utgifter för konsumtionsändamå tränger undan investeringsprojekt, viket eder tiägre ekonomisk tiväxt. Buchanan och Wagner hävdar att ånefinansiering och sedepressfinansiering gör att den offentiga sektorn växer snabbare och bir större än vad den skue ha bivit om regering och riksdag hade varit tvungen att skattefinansiera aa utgifter. De hävdar också att vad som gick fe med Keynes strategi var hans optimism om poitik, poitiker, arbetsgivare och fackföreningar. De citerar - som det verkar med väbehag- Graham Hutton, som i sin bok "What kied Prosperity in Every State from Ancient Rome to the Present" skrev att Keynes skue ha varit den förste att ta avstånd från sådant beteende som ett hot mot demokratin. Enigt Buchanan och Wagner skue

6 248 det inte vara så farigt om man kunde hävda att utveckingen mot högre underskott, mer infation och en större offentig sektor kunde förkaras med att vi hade vat fe poitiker eer att poitikerna hade varit okoka. Buchanan och Wagner karaktäriserar Keynes som en eitist med en ideaiserad uppfattning om en värd där besuten fattas av en iten och uppyst grupp visa personer. I verkigheten, menar de, ever vi i en värd där vada poitiker gärna ansår pengar ti projekt som ger någon märkbar nytta för deras väjare. Däremot höjer de ogärna skatten för samma väjare. Den före Keynes rådande uppfattningen att budgeten skue baanseras tjänade som en broms mot en poitik som inte såg ti att statens inkomster bev ika stora som utgifterna. Keynes äror tog bort den bromsen. Någon annan norm antogs inte. Som man hade kunnat förutsäga, men som knappast någon förutsåg, har poitikerna reagerat på det genom att öka utgifterna mer än inkomsterna och de har därigenom skapat budgetunderskott som numera är rege snarare än undantag. Poitikerna evde inte upp ti Keynes recept att underskott vissa år skue motsvaras av överskott andra år. Skapandet av ett budgetöverskott kräver en skattehöjning, en sänkning av utgifterna, eer en kombination av dessa saker. Det eder ti omedebara försämringar för medborgarna. Det kan vissedigen finnas en amän acceptans av förestäningen att förhindrande av infation är något eftersträvansvärt. Men detta är en indirekt och senare kommande effekt för medborgarna. Den direkta föjden av en budgetförstärkning är en sänkning av den omedebara konsumtionen. Fördeen av förbättrade statsfinanser och med ägre infation måste däremot n en diskontera ur framtiden och a sig. Det är inte bara att väja meuanaj få 000 kronor i högre skatt i år och 200 kronor mer i fördear om två Personen måste skaffa sig en ""'~f~nioi JI hur han personigen kommer att kas av en budgetförstärkning. en sådan operation är svår att göra det nära ti hands för personen att från de framtida fördearna. Det är starka institutionea nmnp.r'.. en budgetförstärkning. En person vara emot en sådan av något, eer kombination av, föjande skä: Han kan vara band dem vars kommer att höjas eer band dem förmåner kommer att beskäras. 2 Han kan vara band dem som hans egen ekonomiska stäning anstäd, som investerare eer ägare av tigångar) kan vara för en sänkning av den totaa gan. 3 Han kan vara band dem som med att göra ekonomisk vinning fationen. Det är uppenbart att det i ett tiskt samhäe i en ekonomisk iknande den på 1930-taet, med en räcktig tota efterfrågan, finns stöd underskottspoitik. I en sådan skue aa vinna på att en sådan fördes. Probemet är, menar och Wagner, att en får stöd även om ekonomin inte är sådant tistånd. En sådan poitik

7 249 EOikt av personer som tihör någon två grupper: i'ersoner som är band dem som ska f sina skatter sänkta eer räknar med att få ökade förmåner från staten, kanske ti och med i form av direkta kontanta utbetaningar. Personer som räknar med att deras egen ekonomiska position (som anstäda, investerare, ägare av reaa iaångar eer som byråkrater) kommer att förbättras genom en ökning i den totaa efterfrågan. Denna bias ti förmån för underskott IIIIer också ti en bias ti förmån för ade offentiga utgifter. Det beror på att 111jama uppfattar de statiga förmånerna ed transfereringarna som biigare än Y1111 de i verkigheten är när förmånerna iansieras med underskott än när de fi sieras med skatter. Eftersom de ofåtiga förmånerna förefaer biigare bmmer väjarna därför att efterfråga..-av dem än vad de annars hade gjort. Buchanan och Wagner efteryser en If nonn för vad som ska vara en riktig '-getpoitik, som ska ersätta den tidi IR normen, den som Keynes äror bossade, om att budgeten varje år ska ft'ai baans. Det är sjävfaet inget odeaokratiskt i att en grundag sätter upp pinser för poitikernas agerande. Det är prcis detta syfte en grundag har. Principen om en baanserad budget har den stora fördeen att vara enke, hävdar de. Den har kunnat, kan, och kommer att Dna förstås av var och en. En sådan oskriven norm fanns före Keynes. Den dyddes som rege trots att den inte var ag. Det går inte, hävdar Buchanan och Wagner, att återupprätta styrkan i en sådan oskriven ag. Den nya budgetnormen måste därför få agens och grundagens form. Det behöver kanske göras fuständigt kart att det rör sig om en agfästning om budgetunderskottet - inte om budgetens ande av t ex BNP eer om skattetryckets höjd. En sådan diskussion förs också, men det är en annan sak. Grundagsfäst rege Hur skue då en sådan grundagsfäst rege om budgetunderskott se ut? Lagen skue åägga regering och riksdag att framägga respektive anta en budget där inkomsterna svarar mot utgifterna. Buchanan och Wagner föresår vidare att om budgeten ändå, i verkigheten, skue uppvisa underskott, så ska de offentiga utgifterna - eventuet med vissa undantag, skäras ner så att budgetbaans nås inom tre månader. Uppkommer överskott ska de användas för avbetaning på statsskuden. I inedningsskedet ska budgetbaans uppnås på fem år genom att underskotten varje år minskas med 20 procent. Avvikeser från den nedskärningen ska behandas som underskott enigt huvudregen. Undantag från regen om budgetbaans ska endast kunna ske genom besut om ''nationa emergency" med stöd av två tredjedear av paramentet. Uppskovet ska automatiskt förfaa efter ett år. Tankarna i Buchanans och Wagners bok kan sammanfattas på föjande sätt: Infation är av ondo. Infation uppkommer genom att penningmängden ökar snabbare än BNP. Penningmängden

8 ökar för snabbt ti föjd av att staten har underskott i sina finanser. U oderskott i statens finanser uppstår genom att det demokratiska systemet, genom väjamas och poitikernas sätt att reagera, tenderar att eda ti underskott. Det beror på att den tidigare amänna uppfattningen - att statsfinanserna iksom famijefinanserna borde baanseras - som en föjd av Keynes äror och det sätt på vika dessa praktiseras - har brutits ned och ersatts av uppfattningen att budgetunderskottet inte spear någon ro. Därför behövs en ny - grundagsfäst - norm som tvingar poitikerna att baansera budgeten. Det är förmodigen så att många idag gärna skue ha sett att vi hade infört en sådan norm i Sverige för O eer 20 år sedan. Då hade vi inte idag suttit med ett underskott i de statiga finanserna på närmare 80 mijarder. Poitikerna hade ändå kunnat höja de offentiga utgifterna, nota bene, om de hade fått väjarna med sig på skattehöjningar. De hade också kunnat sänka skatterna, nota bene om de hade fått väjarna med sig på motsvarande nedskärningar i de offentiga utgifterna. Nu är utgångspunkten att skatterna behöver höjas/utgifterna sänkas med i det närmaste 80 mijarder kronor för att budgetbaansen ska uppnås. Det är nog många som i och för sig håer med om att statens utgifter och inkomster borde baansera, men som samtidigt beknar något inför uppgiften att snabbt beröva medborgarna 80 mijarder kronor. Övergångsfasen - åtstramningsfasen - kompiceras också av att det inte bara gäer att reducera medborgarnas inkomster och förmåner med 80 mijarder, det gäer också att kornrna ti rätta de effekter detta i sin tur har på tions- och syssesättningsnivån i Man är såedes inne på den nrt,h 'm som är förknippad med varje av en infationsutvecking. Nationaekonomerna hävdar att infationen, i den mån den har positiv effekt på produktionen och sesättningen, har det endast så fationen acceererar. Infationen också ti feaktiga nom att den totaa efterfrågans sättning och fördening på oika scher bir annorunda än vad den bivit i andet utan infation. Det va man har är inte emean kvar infationen och att stoppa nen, med det pris det har i form av betsöshel Vaet är mean att infation nu eer att stoppa en fation senare och då med än större betsöshet som föjd. Det fattas 80 mijarder Om staten i Sverige skue skapa baans genom att höja utgifterna med 80 mijarder är frågan det skue ha för konsekvenser. Låt för exempets sku anta, ehuru att hea underskottet på 80 uu~j""'"'~ nansieras med sedepressarna. ett avskaffande av underskottet att borgarnas inkomster sjunker med jarder reat? Om man tror det, tror att det skapas västånd med sar, något som vore trevigt, ändå åter osannoikt. Frågan bir stor de av budgetförstärkningen der ti att infationen bir ägre stor sänkningen av medborgarnas inkomster bir.

9 251 man ser budgetunderskottet och som en skatt intressant. Den barnfamij N köper byxor för sitt sedepressfinanbarnbidrag tar i anspråk reaa re. Dessa resurser måste tas någonifrån. De tas av de andra medborgenom att infationen minskar reaa disponiba inkomst. Om man det sedepressfinansierade W~u~tr~o,,t och får ner infationen samskue medborgarna i amänhet få 11ä.ttre och barnfamijerna det sämre. säger Keynes anhängare, en av den totaa efterfrågan, som när man sänker budgetunderskotatt den totaa nationainkomsten ägre. Det var just grundtanken i ära. anhängare är därför mycket samtma ti sänkningar av den totaa A~o''" och vi istäet bekämpa in inn n genom önepoitiken och remenderar åga avtasmässiga öne. ar som ett mede mot infationen. ton Friedman vi skära ner budgetkott och penningmängdsökning. han vi göra det över en ängre. Han vi åta medborgarna få tid att anpassa sig. Probemet med en och utdragen anpassningsproär, enigt Hayek, att den bir poisvår att genomföra. Ingen regering... menar han, kara en ängre period tramning och arbetsöshet. Han re '-anenderar därför en snabb sänkning IIIderskott och penningmängd. Om vi skär ner medborgarnas dispoia inkomst för att minska budgetunohet sjunker de svenska medbor- gamas förmåga att efterfråga varor och tjänster. Ett itet and som Sverige med stor utrikeshande har dock möjigheten att ersätta den efterfrågan med utändsk efterfrågan. Det borde därför igga nära ti hands att kombinera en inhemsk åtstramning med en devavering i syfte att öka den utändska efterfrågan på svenska produkter. Man måste skija mean en sänkning av den svenska evnadsstandarden och en sänkning av den svenska syssesättningsnivån. Vi kan, genom att devavera, ta en nödvändig sänkning av vår evnadsstandard utan att det behöver så på den svenska syssesättningsnivån. Vi måste arbeta oss ur krisen. Det räcker inte med svångrem. Det ska vara en svångrem runt den svenska konsumtionen. Men det ska inte vara någon svångrem runt produktion, syssesättning och investeringar. Dessa saker ska tvärtom ökas. Det vore bättre om den svenska kostnadsanpassningen kunde ske genom en sänkning av den nominea önenivån. Detta är dock omöjigt. Des därför att LO och TCO inte kan gå med på det, des därför att man sannoikt skue få önegidning som gör avtaen meningsösa. Det är en myt att devaveringar inte hjäper. På 1930-taet var det devaveringen, inte budgetunderskotten som förde Sverige ur krisen. Efter kriget ade devaveringen grunden för år av västånd. Devaveringarna räddade svensk industri undan konkurs. En ny rejä devavering skue kunna ägga grunden för att vi under 1980-taet åter når ekonomisk baans.