Handelshšgskolan 20 pošng, VT 2000 vid Gšteborgs universitet

Transkript

1 Juridiska Institutionen TillŠmpade studier Handelshšgskolan 20 pošng, VT 2000 vid Gšteborgs universitet Avd. IV EG-fšrdraget: Visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer samt infšrlivandet av Schengenregelverket inom den Europeiska unionens ramar Ð En splittrad utvidgning av EG-rŠttens kompetensomrœde Sara Norman Handledare: Per CramŽr

2 1. INLEDNING BAKGRUND SYFTE OCH METOD FR N ETT MELLANSTATLIGT SAMARBETE VIA MAASTRICHTS TREDJE PELARE TILL ETT GEMENSKAPSR TTSLIGT SAMARBETE I AMSTERDAMF RDRAGET ETT SAMARBETE V XER FRAM Schengensamarbetet Dublinkonventionen och fšrslaget till Yttre gršnskontrollkonvention MAASTRICHTF RDRAGETS TREDJE PELARE Den tredje pelarens utformning UTARBETANDET AV EN NY R TTSORDNING F R VISERING, ASYL, INVANDRING OCH ANNAN POLITIK SOM R R FRI R RLIGHET F R PERSONER AVDELNING IV I EG-F RDRAGET: VISERING, ASYL, INVANDRING OCH ANNAN POLITIK SOM R R FRI R RLIGHET F R PERSONER AVD. IV:S MATERIELLA OMF NG MELLANSTATLIGA INSTRUMENT SKALL BLI GEMENSKAPSR TTSLIGA KOMPETENSF RDELNING INSTITUTIONERNAS ROLL I AVD. IV EG-F RDRAGET RŒdet Kommissionen och parlamentet EG-domstolen INSTITUTIONERNAS NUVARANDE ROLL UNDER DEN TREDJE PELAREN Ð EN J MF RELSE MED AVD. IV EG-F RDRAGET PROTOKOLLISSERINGEN AV EG-R TTENS NYA KOMPETENSOMR DE - EN FLEXIBEL INTEGRATION FLEXIBEL INTEGRATION BestŠmmelser om ett nšrmare samarbete PROTOKOLLEN OM STORBRITANNIENS, IRLANDS OCH DANMARKS ST LLNING Protokollet om Storbritanniens och Irlands stšllning Protokollet om Danmarks stšllning PROTOKOLLET OM SCHENGENREGELVERKETS INF RLIVANDE INOM DEN EUROPEISKA UNIONENS RAMAR FaststŠllandet av ršttslig grund fšr Schengenregelverket Flexibilitet inom det nšrmare samarbetet AVSLUTANDE DISKUSSION...63 LITTERATURF RTECKNING

3 1. Inledning 1.1 Bakgrund Genom Amsterdamfšrdraget har en ny avdelning fšrts in i EG-fšrdraget; avd. IV som reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer. Detta innebšr att omrœden som asyl, invandring och yttre gršnskontroll, som tidigare reglerades av den mellanstatliga tredje pelaren, numera omfattas av gemenskapens kompetens och Œterfinns under den fšrsta pelaren. Kvar under den tredje pelaren finns samarbetet ršrande polis och straffršttsliga frœgor, Unionsfšrdragets avd. VI. Medlemsstaterna har sedan lšnge samarbetat inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor, men detta samarbete har fšrts pœ mellanstatlig nivœ trots att syftet med det har varit att uppnœ gemenskapens, och sedermera unionens, mœlsšttning om uppršttandet av den inre marknaden som ett omrœde utan inre gršnser dšr bland annat fri ršrlighet fšr personer skall etableras. 1 Att den mellanstatliga samarbetsformen har fšredragit kan sšgas bero pœ medlemsstaternas traditionella instšllning till dessa frœgor. Asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor har av medlemsstaterna fšrknippats med den inre sškerheten och dšrmed med den nationella suveršniteten. 2 Medlemsstaterna har dock haft svœrt att komma šverens inom ramen fšr internationella konventioner och detta har varit en bidragande orsak till att man inom unionen inte kunnat avskaffa de inre gršnserna och dšrmed inte heller kunnat etablera fri ršrlighet fšr personer. Det Šr mot denna bakgrund som fšršndringarna genom Amsterdamfšrdraget kan ses som ett fšrsšk att fœ till stœnd fri ršrlighet fšr personer. MŒlsŠttningen fšr samarbetet inom de hšr relevanta omrœdena har dock vidgats och syftar nu Šven till att utveckla och bevara unionen som ett omrœde med frihet, sškerhet och ršttvisa. 3 Det Šr sœledes mycket kšnsliga frœgor som fšrts šver till gemenskapens kompetensomrœde, nœgot som kan skšnjas i utformningen av avd. IV i EG-fšrdraget. Den kluvenhet som medlemsstaterna tycks ha kšnt infšr att omvandla samarbetet inom asyl-, 1 Art. 14 EG-fšrdraget och art. 2 Unionsfšrdraget. 2 E. Wagner, The Integration of Schengen into the Framework of the European Union, i Legal Issues of European Integration vol. 25 no , s.2. 3 Art. 2 Unionsfšrdraget. 2

4 invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor frœn mellanstatligt till šverstatligt har bland annat resulterat i att unionens institutioner givits mer begršnsade roller Šn vad de har inom den švriga gemenskapsrštten. Drag av samarbetets tidigare mellanstatliga karaktšr kan sšgas ha fšrts in under den fšrsta pelaren som annars i huvudsak pršglas av šverstatlighet. verfšringen av asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor till gemenskapen har Šven splittrat medlemsstaterna. Storbritannien, Irland och Danmark ville inte omfattas av gemenskapens nya kompetensomrœde utan stœr utanfšr detta samarbete genom protokoll som finns bifogade fšrdragen. Trots denna splittring kunde dock omrœdet šverfšras till gemenskapen genom anvšndandet av en sœ kallad flexibel integration, som tillœter skiljaktiga medlemsstater att stœ utanfšr det aktuella samarbetet. Genom Amsterdamfšrdraget har Šven det sœ kallade Schengenregelverket infšrlivats inom den Europeiska unionens ramar. 4 Schengensamarbetet, som inleddes 1985 mellan fem medlemsstater, skulle tillfšrsškra fri ršrlighet fšr personer genom ett gradvis avskaffande av kontrollen vid de inre gršnserna. Trots en mœlsšttning identisk med unionen har detta samarbete lšpt som en parallell struktur till denna. De frœgor som samarbetet kommit att reglera motsvarar bland annat de frœgor som Œterfinns under avd. IV EG-fšrdraget varfšr infšrlivandet av Schengenregelverket kommer att pœverka det gemenskapsršttsliga samarbetet pœ omrœdet. I Schengensamarbetet deltar numera 13 av unionens 15 medlemmar, Storbritannien och Irland stœr utanfšr, vilket inneburit att infšrlivandet av regelverket i gemenskapsrštten utgšr ytterligare ett exempel pœ flexibel integration inom den fšrsta pelaren. ven inom ramen fšr den flexibla integrationen har en reservation infšrlivats. Detta eftersom Schengenlandet Danmark inte kan acceptera den šverstatliga effekt som vissa bestšmmelser i Schengenregelverket kommer att fœ dœ de kommer att omfattas av gemenskapsrštten under avd. IV EG-fšrdraget. Det Šr som synes ett mycket komplext regelsystem som všxt fram fšr att reglera visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer. Ett system som trots šverfšringen av dessa frœgor till gemenskapsrštten bšr tydliga spœr av mellanstatlighet 4 Se Protokoll om Schengenregelverkets infšrlivande inom den Europeiska unionens ramar. HŠdanefter kallat Schengenprotokollet. 3

5 och dšr flexibel integration har fœtt en framtršdande roll. BŒda dessa faktorer, dvs. inslaget av mellanstatlighet och den flexibla integrationen, bidrar inte bara till att regleringen av omrœdet framstœr som svœrtillšmplig utan tycks ocksœ kunna medfšra svœrigheter fšr gemenskapen att utveckla sitt samarbete pœ omrœdet i syfte att skapa ett omrœde av frihet, sškerhet och ršttvisa. 1.2 Syfte och metod Jag skall i denna uppsats granska hur avd. IV EG-fšrdraget, som reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer, Šr utformad och se vilken roll institutionerna tilldelats inom detta fšr EG-rŠtten nya kompetensomrœde. Vidare skall jag utforska den flexibla integration som sker pœ omrœdet genom protokollen om Storbritanniens, Irlands och Danmarks stšllning samt Schengenprotokollet. Med detta som utgœngspunkt skall jag fšrsška utršna vilken inverkan den utformning man valt fšr att fšra in dessa frœgor under den fšrsta pelaren kan ha pœ EG-rŠtten men Šven pœ unionen som organisation. I uppsatsen kommer jag att huvudsakligen anvšnda mig av en deskriptiv metod, dock med analytiska inslag. Eftersom de aktuella frœgorna Šr tšmligen nya inom gemenskapsrštten kommer jag att till stšrst del utgœ frœn den relevanta fšrdragstexten men jag har Šven studerat litteratur pœ omrœdet vilken dock i vissa fall haft som fšresats att generellt granska Amsterdamfšrdraget. Jag Šmnar bšrja uppsatsen med en tillbakablick pœ hur samarbetet inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor všxte fram mellan medlemsstaterna ( kap.2), fšr att dšrefter granska utformningen av avd. IV EG-fšrdraget (kap.3). Vidare kommer den sœ kallade flexibla integrationen som fšreteelse att presenteras som kortast, fšr att mšjliggšra en efterfšljande granskning av den flexibilitet som etableras inom de fšr uppsatsen aktuella frœgorna ( kap. 4). Avslutningsvis vill jag všcka nœgra tankar kring vilken effekt som utformningen av avd. IV samt den flexibla integrationen som etablerats pœ omrœdet kan tšnkas fœ i framtiden (kap.5). 4

6 2. FrŒn ett mellanstatligt samarbete via Maastrichts tredje pelare till ett gemenskapsršttsligt samarbete i Amsterdamfšrdraget 2.1 Ett samarbete všxer fram Regleringar kring frœgor som ršr asyl, invandring och yttre gršnskontroll Œterfinns inte i de ursprungliga fšrdragstexterna till den Europeiska gemenskapen. Diskussionen om ett samarbete kring dessa frœgor kan sšgas ta fart fšrst under bšrjan av 1980-talet, i kšlvattnet av debatten om uppršttandet av den inre marknaden och vilka fšljder detta skulle kunna fœ. UpprŠttandet av den inre marknaden som ett omrœde utan inre gršnser dšr bland annat fri ršrlighet fšr personer skall etableras, befarades av medlemsstaterna medfšra en minskad kontroll av den inre sškerheten. Att samarbeta kring omrœden som asyl-, invandrings- och yttre gršnskontroll framstod dšrfšr som šnskvšrt fšr att kompensera de negativa effekter som avskaffandet av de inre gršnserna skulle kunna innebšra. 5 I kommissionens vitbok om fullbordandet av den inre marknaden, publicerad 1985, fšresprœkade kommissionen att ett samarbete skulle inršttas inom bland annat frœgor ršrande uppehœllstillstœnd, asyl och visering fšr tredjelandsmedborgare. 6 Samarbetet ansœgs fšranlett av den avskaffade gršnskontroll fšr personer som kommissionen trodde skulle kunna vara genomdriven till FrŒn kommissionens sida tycktes det inte rœda nœgot tvivel om att det samarbete som skulle fšras inom dessa frœgor borde vara gemenskapsršttsligt. Denna uppfattning verkade dock inte delas av medlemsstaterna. I samband med antagandet av Enhetsakten 1986, varigenom mœlsšttningen om det gradvisa uppršttandet av den inre marknaden, som ett omrœde utan inre gršnser dšr bland annat fri ršrlighet fšr personer skulle sškerstšllas, 7 infšrdes, avgav de fšrklaringar som antydde att ett samarbete inom de aktuella frœgorna skulle ske pœ mellanstatlig nivœ. Medlemsstaterna fšrklarade att man Šmnade samarbeta inom frœgor som bland annat ršrde tredjelandsmedborgares rštt till inresa, uppehœllstillstœnd och annan fri ršrlighet men att ett sœdant samarbete inte skulle hindra varje enskild 5 K Ð P. Nanz, The Harmonization of Asylum and Immigration Legislation within the Third Pillar Ð A Stocktaking, i J. Monar & R. Morgan (eds.) The Third Pillar of the European Union, s. 123 f. 6 Completing the Internal Market, White Paper from the Commission to the European Council June 1985, p DŒvarande art. 8a, nuvarande art. 14 EG-fšrdraget. 5

7 medlemsstat frœn att vidta t.ex. nšdvšndiga ŒtgŠrder fšr att kontrollera invandringen frœn tredje land. Det samarbete som kom att etableras mellan medlemsstaterna inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor kom sœledes att bli mellanstatligt. 8 I den mellanstatliga samarbetsstruktur som uppstod kom medlemsstaterna att forma arbetsgrupper dšr det huvudsakliga arbetet pœ omrœdet kom att genomfšras. Bland dessa arbetsgrupper kan nšmnas ÓAd Hoc Group on ImmigrationÓ och ÓCo-ordinators Group- Free movement of PersonsÓ som bœda kan anses ha bidragit och lagt grunden till den utveckling som skedde pœ omrœdet under denna inledande period. 9 Kommissionen som hade fšresprœkat att gemenskapen skulle tilldelas kompetens i de frœgor som nu huvudsakligen kom att behandlas i dessa arbetsgrupper verkade inta en tšmligen pragmatisk stšllning till den mellanstatlighet som hšr hade etablerats. En kommissionšr fšrklarade detta med att Ó where the best prospekt for progress lies in going down the road of intergovernmental conventions rather than Community legal instuments, the Commission has opted for making progress rather than fighting time-consuming battles for competenceó. 10 Kanske kan den plats som observatšr som kommissionen ofta fick i dessa arbetsgrupper ses som ett utbyte mot denna mer fšrsonande instšllning till medlemsstaternas mellanstatliga samarbete. Ett utbyte som i varje fall gav kommissionen en inblick i vad som fšrsegick pœ omrœdet. Som framgœtt var medlemsstaterna eniga om att migrationsfrœgor i stort fšll utanfšr gemenskapens kompetensomrœde och att samarbetet dšrfšr skulle ske pœ en mellanstatlig nivœ. En frœga som dock redan frœn bšrjan splittrade medlemsstaterna var huruvida tredjelandsmedborgare skulle anses omfattas av den fria ršrligheten fšr personer som skulle etableras inom den inre marknaden. De flesta medlemsstater ansœg inte att formuleringen om uppršttandet av den inre marknaden som ett omrœde utan inre gršnser 8 J. Niessen, Introduction: The European UnionÕs Migration and Asylum Policies, i E.Guild, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, s Se bl.a. J. Niessen, a.a. s.31 f och W. De Lobkowicz, Intergovernmental Cooperation in the Field of Migration Ð From the Single Europaen Act to Maastricht, i J. Monar & R. Morgan (eds.) The Third Pillar of the European Union, s. 107 f. 10 Kommissioner M. Bangemann cit. i J. Monar, The Evolving Role of the Union Institutions in the Framework of the Third Pillar, i J. Monar & R. Morgan (eds.)the Third Pillar of the European Union, s

8 dšr fri ršrlighet fšr personer skulle etableras fšranledde att man skulle gšra Œtskillnad pœ personer frœn medlemsstater och personer frœn tredjeland. ven tredjelandsmedborgare skulle sœledes anses ingœ i ordet personer och skulle dšrmed kunna Œtnjuta den fria ršrligheten inom den inre marknaden. Storbritannien kunde dock inte acceptera en sœdan tolkning av ordet personer varfšr en stark oenighet mellan Storbritannien och švriga medlemsstater uppstod. Denna oenighet kvarstœr och dess skugga vilar fortfarande šver samarbetet inom dessa frœgor. Storbritanniens instšllning till vilken form av fri ršrlighet fšr personer som skulle infšras innebar fšljaktligen att ett avskaffande av de inre gršnserna blev praktiskt ogenomfšrbart. 11 Oenigheten i denna frœga kan sšgas ha utgjort en faktor som medfšrt att nœgra av medlemsstaterna etablerade ett samarbete dšr inte Storbritannien var delaktigt, Schengensamarbetet Schengensamarbetet Under 1984 inledde Frankrike och Tyskland ett samarbete fšr att gradvis avskaffa kontrollerna vid de gemensamma gršnserna. Detta fransk-tyska initiativ kom att intressera BeneluxlŠnderna, som sinsemellan sedan 1960-talet hade avskaffat kontrollen av personer vid sina gemensamma gršnser. 12 Dessa lšnder anslšt sig till det fransk-tyska samarbetet och de fem lšnderna kom 1985 att utarbeta Schengenavtalet: om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gršnserna. 13 Schengenavtalet Šr ett tšmligen kort dokument som sœledes syftade till att pœ sikt avskaffa kontrollen vid de gemensamma gršnserna fšr att kunna etablera fri ršrlighet fšr personer men Šven fšr varor och tjšnster. De ŒtgŠrder som skulle vidtas fšr att uppnœ denna mœlsšttning delades in i ŒtgŠrder som pœ kort sikt skulle leda till mindre rigoršsa gršnskontroller och ŒtgŠrder som pœ lœng sikt skulle leda till det totala avskaffandet av gršnskontroller vid de 11 H. U. J. DÕOliviera, Chapter 17, i Legal Issues of the Maastricht Treaty, ed. D. OÕKeeffe, s.267. Se Šven SOU 1997:159, s J. Niessen, a.a. s Schengen Agreement between the Gouvernments of the States of the Benelux Economic Union, The Federal Republic of Germany and the Republic of France on the gradual abolition of controls at the common frontiers. 7

9 gemensamma gršnserna. Kontrollerna skulle dœ istšllet genomfšras vid SchengenomrŒdets yttre gršnser. Fšr att underlštta avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gršnserna kom man bland annat šverens om att pœ lœng sikt tillnšrma lšndernas viseringspolitik men Šven vissa omrœden av lagstiftning ršrande tredjelandsmedborgare. 14 Genom detta avtal hade de fem staterna sœledes tagit ett fšrsta steg fšr att avskaffa gršnskontroller vid gemensamma gršnser och man hade tagit fasta pœ den koppling som finns mellan detta avskaffande och frœgor som ršr tredjelandsmedborgare inom visering, asyl och invandringspolitik. Schengenavtalet var, trots samma mœlsšttning som den Europeiska gemenskapen om avskaffandet av de inre gršnserna, uppršttat som ett separat mellanstatligt avtal och befann sig dšrmed utanfšr EG:s struktur. Schengensamarbetet har dšrfšr kommit att utvecklas parallellt med gemenskapen, och dšrefter unionen, och det Šr fšrst i och med Amsterdamfšrdragets ikrafttršdande som samarbetet infšrlivades inom unionen, nœgot jag Œterkommer till lšngre fram. NŠr Schengenavtalet všl slutits pœbšrjades arbetet med att ta fram de praktiska ŒtgŠrder som behšvdes fšr att kunna uppnœ avtalets mœlsšttning. Detta arbete resulterade i en tillšmpningskonvention till Schengenavtalet som undertecknades av de fem staterna i juni Schengenkonventionen Šr tšmligen omfœngsrik och kan sšgas ha ambitionen att tšcka de flesta aspekter av avskaffandet av de inre gršnserna. Konventionen, som Šr šppen fšr tilltršde fšr gemenskapens samtliga medlemsstater 16, bestœr av regleringar inom fšljande omrœden. Avd. II i konventionen behandlar avskaffandet av kontroller vid de inre gršnserna och personers ršrlighet. HŠr Œterfinns bland annat bestšmmelser ršrande passerandet av de inre och yttre gršnserna, viseringar, villkor fšr utlšnningars ršrelsefrihet samt vilket land som skall anses ansvarigt att behandla en asylansškan. 14 Art. 20 Schengenavtalet. Se Šven D. OÕKeeffe, The Schengen Convention: A Suitable Model for European Integration? Yearbook of European Law 11; 1991 eds. A. Barav & D. Y. Wyatt, s Convention implementing the Schengen Agreement of 15 June 1985 between the gouvernments of the states of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Rebublic, on the gradual abolition of checs at their common borders. HŠrefter kallad Schengenkonventionen. 16 Art. 140 Schengenkonventionen. 8

10 Avd. III reglerar polisišra och sškerhetsfrœgor och avd. IV innehœller bestšmmelser kring inršttandet av Schengens informationssystem (SIS). Vidare Œterfinns bestšmmelser kring transport av och ršrlighet fšr varor i avd. VI medan avd. VII reglerar skyddet av personuppgifter. Med den huvudsakliga uppgiften att se till att konventionen tillšmpades pœ ett korrekt sštt inršttades en verkstšllande kommittž bestœende av beršrda ministrar frœn de avtalsslutande parterna. 17 Eftersom Schengensamarbetet uppršttandes som en parallell struktur till gemenskapen, men med samma mœlsšttning som denna, Œterfinns bestšmmelser i konventionen fšr att fšrhindra att samarbetet utvecklades pœ ett med gemenskapsrštten ofšrenligt sštt. 18 Fšr att undvika att Schengensamarbetet skulle hindra eller fšrsvœra framtida samarbeten, exempelvis i form av konventioner med samma mœlsšttning uppršttade mellan gemenskapens medlemsstater, Œterfinns kollisionsbestšmmelser i Schengenkonventionen. 19 Genom dessa kan bestšmmelser i Schengenkonventionen komma att bli ersatta av bestšmmelser i framtida konventioner mellan gemenskapens medlemsstater. Fem Œr efter undertecknandet av Schengenkonventionen bšrjade den fšr fšrsta gœngen tillšmpas full ut. GrŠnskontrollen upphšrde dœ mellan sju 20 av Schengensamarbetets nuvarande 13 medlemmar. Samarbetet som numera bestœr av samtliga unionens medlemsstater, fšrutom Storbritannien och Irland, har lšnge betraktats som ett slags laboratorium dšr experiment med att avskaffa de inre gršnserna pœgœr. 21 Utfallet av dessa mœste ha bedšmts som tillfredstšllande eftersom man nu genom Amsterdamfšrdraget všljer att infšrliva samarbetet inom den Europeiska unionens ramar. Trots denna bedšmning frœn unionens sida kan man nog sšga att Schengensamarbetet Šven utmšrkt sig genom den hœrda kritik som riktats mot samarbetet. Denna kritik har fršmst riktat sig mot samarbetets avsaknad av en oberoende ršttslig och parlamentarisk kontroll. Detta har ansetts som sšrskilt allvarligt eftersom samarbetet i sœ stor utstršckning beršr individen 17 Avd. VII Schengenkonventionen. 18 Art. 134 ibid. 19 Art. 142 ibid. 20 De fem ursprungliga avtalsstaterna samt Spanien och Portugal. 21 K. Hailbronner & C. Thiery, Schengen II and Dublin: Responsibility for Asylum Application in Europe, CML Rev, vol , s

11 och dennes ršttigheter. ven den slutenhet som pršglat samarbetet, en problematik som Œterfinns inom de flesta mellanstatliga samarbeten, har kritiserats starkt. 22 Samtidigt som Schengensamarbetet všxte fram mellan Tyskland, Frankrike och BeneluxlŠnderna pœgick det mellanstatliga samarbetet, sœsom tidigare beskrivits, mellan gemenskapens samtliga medlemsstater. Detta arbete resulterade 1990 i antagandet av Konventionen ršrande bestšmmandet av den ansvariga staten fšr pršvningen av en ansškan om asyl som framstšllts i en av medlemsstaterna i den Europeiska gemenskapen. Konventionen brukar benšmnas Dublinkonventionen efter den stad dšr den antogs. Under 1991 kunde medlemsstaterna Šven enas om ett fšrslag till en yttre gršnskontrollkonvention, en konvention som dock inte kom att antas pœ grund av historisk motsšttningar Dublinkonventionen och fšrslaget till Yttre gršnskontrollkonvention Dublinkonventionen uppstšller kriterier med hjšlp av vilka man skall kunna faststšlla vilken medlemsstat som skall anses ansvarig att pršva en asylansškan. Konventionen kan ses som ett fšrsšk att komma till rštta med en av de ošnskade effekter som medlemsstaterna befarade att avskaffandet av de inre gršnserna skulle medfšra. NŠr de inre gršnserna avskaffats skulle inte bara medborgare frœn medlemsstater utan Šven tredjelandsmedborgare kunna ršra sig fritt šver gršnserna. Vad gšllde asylsškande befarade man att denna gršnslšshet skulle innebšra att den som fœtt avslag pœ sin asylansškan i en medlemsstat utan problem skulle kunna fortsštta till nšsta. Genom att faststšlla att en medlemsstat skall anses ansvarig fšr att pršva en asylansškan fšrsšker konventionen hindra att en asylansškan lšmnas in och pršvas i flera medlemsstater, sœ kallad asylum-shopping. Genom att en medlemsstat skall anses ansvarig fšr pršvning av en asylansškan fšrsšker man Šven komma till rštta med problemet att asylsškande skickas mellan olika medlemsstater utan att nœgon anser sig skyldig att pršva ansškan, det sœ kallade refugee in orbit-problemet D. OÕKeeffe, a.a. s. 212 och Preambeln till Dublinkonventionen. Se Šven E. Guild, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, s.113 f. 10

12 UtgŒngspunkten fšr de kriterier i Dublinkonventionen som faststšller vilken medlemsstat som skall behandla asylansškan Šr, att den stat som kan sšgas ha stšrst ansvar fšr att den asylsškande befinner sig inom unionen skall pršva asylansškan. 24 Bland faststšllelsekriterierna finner man t.ex. att den medlemsstat som redan tilldelat en nšra slškting till den asylansškande flyktingstatus skall vara ansvarig fšr pršvningen av asylansškan. 25 Vidare skall bland annat den medlemsstat som utfšrdat ett giltigt uppehœllstillstœnd eller visum bli ansvarig fšr pršvningen av asylansškan. 26 De faststšllelsekriterier som finns i konventionen skall, enligt art. 3.2, tillšmpas i den ordning de finns upptagna och som sista utvšg skall det land dšr asylansškan lšmnats in vara ansvarig fšr dess pršvning. 27 Dublinkonventionen syftar inte, i likhet med Schengenkonventionens bestšmmelser om asyl, till att harmonisera medlemstaternas asyllagstiftning materiellt sštt utan konventionen Šr ett medel fšr att faststšlla vilken medlemsstat som skall vara ansvarig fšr pršvningen av en asylansškan. En minsta gemensamma nšmnare fšr medlemsstaternas asyllagstiftning kan dock sšgas finnas eftersom samtliga medlemsstater Šr parter till FN:s Flyktingkonvention 28 Šven om de inte har kommit att tolka denna pœ samma sštt. Medlemsstaterna fšrpliktelser enligt denna konvention tas ocksœ fasta pœ i Dublinkonventionen. 29 Dublinkonventionen šverensstšmmer till innehœllet i stort med Schengenkonventionens asylbestšmmelser, vilket principiellt skulle kunna leda till konflikter. Som tidigare framkommit Œterfinns i Schengenkonventionen dock regler som innebšr att bestšmmelser i konventionen skall kunna ersšttas om en annan konvention uppršttas i syfte att fšrverkliga ett omrœde utan inre gršnser. DŒ Šven Dublinkonventionen har detta syfte kom medlemsstaterna šverens om att Schengenkonventionens asylbestšmmelser 30 skulle 24 K. Hailbronner & C. Thiey, a.a. s Art. 4 Dublinkonventionen. 26 Art. 5.1 och 5.2 ibid. 27 Art. 8 ibid Œrs Gen vekonvention om flyktingars ršttsliga stšllning samt de tillšgg som gjorts genom 1967 Œrs New York protokoll. 29 Se preambeln och art. 2 Dublinkonventionen. 30 Art Schengenkonventionen. 11

13 upphšra att gšlla dœ Dublinkonventionen všl trštt i kraft. 31 Dublinkonventionen tršdde ikraft den 1 september Dublinkonventionen reglerar, sœsom framkommit ovan, en specifik aspekt av asylrštten och utgšr pœ sœ sštt en tšmligen begršnsad del av arbetet i avskaffandet av de inre gršnserna. Som ytterligare ett steg pœ všgen mot ett sœdant avskaffande enades samtliga medlemsstater 1991 om ett fšrslag till konvention som skulle reglera kontrollen vid de yttre gršnserna; Yttre gršnskontrollkonventionen. Den fšreslagna konventionen skulle, precis som Schengenkonventionens snarlika bestšmmelser, etablera en effektiv och likformig kontroll vid de yttre gršnserna och hšr Œterfinns Šven bestšmmelser om visering och villkor fšr tredjelandsmedborgares rštt till fri ršrlighet. Konventionen har dock aldrig kommit lšngre Šn till fšrslagsstadiet eftersom en konflikt blossande upp mellan Storbritannien och Spanien i samma veva som konventionen skulle skrivas under. Konflikten gœr att hšrleda till freden i Utrecht 1713 och ršr vilken stšllning Gibraltar skall inta i fšrhœllande till konventionen. ven ett senare i princip identiskt fšrslag till konvention, framlagt av kommissionen enligt avd. VI i Unionsfšrdraget strax efter Maastrichtfšrdragets ikrafttršdande, ršnte inte heller nœgon framgœng varfšr dessa frœgor enbart reglerats inom ramen fšr Schengensamarbetet. 32 Sammanfattningsvis kan sšgas att mœlsšttningen, att inrštta en inre marknad utan inre gršnser med fri ršrlighet fšr personer, infšrd i art. 8a EG-fšrdraget genom Enhetsakten, samt den debatt som fšregick denna fšrdragsšndring fœr betraktas som startskottet fšr medlemsstaternas samarbete inom visering-, asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor. SamarbetssŠttet som medlemsstaterna valde fšr dessa politiskt kšnsliga frœgor var, som nšmnts, det mellanstatliga. Samarbetet kom redan frœn bšrjan att delas upp i tvœ grupper. ena sidan Schengensamarbetet, och Œ andra sidan det samarbete dšr samtliga medlemsstater deltog. Vattendelaren var som bekant hur art. 8a skulle tolkas. Medlemsstaternas oenighet i frœgan ledde delvis till att vissa stater inledde och 31 Framkommer av protokoll undertecknat av samtliga medlemsstater i Bonn april Se K. Hailbronner & C. Theiry, a.a. s Se bl.a. W. Delobkowicz, Intergovernmental Cooperation in the Field of Immigration Ð From the Single European Act to Maastricht, i J. Monar & R. Morgan eds. The Third Pillar of The European Union, s

14 utvecklande Schengensamarbetet men Šven till att samarbetet mellan samtliga medlemsstater redan frœn bšrjan hade motvind. Medlemsstaternas olika uppfattningar i frœgan fœr sšgas ha bidragit till att utvecklingen inom visering, asyl, invandring och yttre gršnskontroll blev lœngsam och detta fšranledde diskussioner huruvida denna typ av samarbete verkligen var všgen fšr att inrštta en inre marknad utan inre gršnser dšr fri ršrlighet fšr personer rœder. 33 Vid regeringskonferensen om den politiska unionen, som šppnades i december 1990 samtidigt med konferensen om den ekonomiska och monetšra unionen, vilka bœda ligger till grund fšr utarbetandet av Maastrichtfšrdraget, všcktes frœgan om omrœden som immigration och yttre gršnskontroll skulle kunna infšras i ett nytt fšrdrag. Som alltid i dessa sammanhang framfšrdes Œtskilliga Œsikter om hur det nya fšrdraget skulle se ut och vad det skulle omfatta. Vad gšller de fšr uppsatsen aktuella omrœdena stršckte sig fšrslagen frœn att dessa frœgor helt och hœllet skulle omfattas av gemenskapsrštten till att samarbetet skulle fortsštta som fšrut. Maastrichtfšrdragets pelarstruktur med ršttsliga och inrikesfrœgor, till vilka asyl, invandring och yttre gršnskontrollfrœgor ršknas, inhysta under den tredje pelaren kan kanske ses som en kompromiss mellan de tvœ ytterligheterna. Asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor, som hšr fšr fšrsta gœngen blir inskrivna i ett fšrdrag, skulle visserligen fšras inom ett fortsatt mellanstatligt samarbete men med den stora skillnaden att detta samarbete skulle fšras inom den Europeiska unionens institutionella ramar. Vissa aspekter av viseringspolitiken valde man till och med att infšra pœ gemenskapsnivœ Maastrichtfšrdragets tredje pelare I Maastrichtfšrdraget som tršdde i kraft den 1 november 1993 Œterfanns under den tredje pelare, avd. VI Unionsfšrdraget, omrœden vilka skulle betraktas som frœgor av gemensamt intresse. Dessa omrœden var asylpolitik, regler fšr personers šverskridande av medlemsstaternas yttre gršnser och fšr kontroll i samband med detta, invandringspolitik 33 J. Niessen, a.a. s. 39f. 34 J. Niessen, a.a. s.42ff. 13

15 och politik gentemot tredjelandsmedborgare vad gšller villkor fšr inresa till och ršrligheten inom medlemsstaternas territorium, villkor fšr bosšttning samt kampen mot olaglig invandring. 35 Vidare skulle Šven kampen mot narkotikamissbruk och bedršgerier i internationell skala samt civilršttsligt, straffršttsligt, tull- och polissamarbete ršknas som frœgor av gemensamt intresse. 36 Syftet med samarbetet kring dessa frœgor var enligt dœvarande art. K.1 Unionsfšrdraget Óatt fšrverkliga unionens mœlsšttning, sšrskilt den fria ršrligheten fšr personeró. MŒlsŠttningen var sœledes densamma som inom det tidigare mellanstatliga samarbetet. Den stora skillnaden i samarbetet lœg i att det, sœsom redan framkommit, hšdanefter skulle fšras inom unionen och dess gemensamma institutionella ram. FšresprŒkarna fšr att ett samarbete inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor skulle fšras pœ gemenskapsnivœ hade sœledes inte blivit bšnhšrda, utan fick nšja sig med att nœgra omrœden av viseringspolitiken hade fšrts in under dœvarande art. 100c EG-fšrdraget. Genom denna bestšmmelse hade gemenskapen kompetens att bland annat faststšlla de tredje lšnder vars medborgare mœste ha visum vid passage av medlemsstaternas yttre gršnser Den tredje pelarens utformning Eftersom fšršndringarna i och med Maastrichtfšrdraget innebar att det mellanstatliga samarbetet inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor skulle fšras inom unionens institutionella ramar kom unionens institutioner att bli delaktiga i samarbetet pœ ett annat sštt Šn tidigare. Samarbetets alltjšmnt mellanstatliga utformning kom dock att avspeglas i de roller som institutionerna kom att fœ under den tredje pelaren. RŒdet, som nu skulle fungera som samlingsplats fšr medlemsstaternas ansvariga ministrar pœ omrœdet, skulle i huvudsak fatta beslut med enhšllighet. 37 Kommissionen som under den fšrsta pelaren bland annat fungerat som exklusiv initiativtagare till fšreslagna ršttsakter skulle under den tredje pelaren dela denna initiativrštt med medlemsstaterna inom omrœden uppršknade i art. K Unionsfšrdraget och helt 35 Art. K Unionsfšrdraget. 36 Art. K ibid. 37 Art. K.4 och K.3.2 ibid. 14

16 sakna initiativrštt inom švriga omrœden. Europaparlamentet, som hade varit en ivrig fšresprœkare av att ršttsliga- och inrikesfrœgor skulle fšras in pœ gemenskapsnivœ, 38 fick inte den starka roll som man mšjligen hade hoppats pœ. Enligt art. K.6 skulle ÓPresidiet och kommissionen regelbundet underrštta Europaparlamentet om de šverlšggningar pœ de omrœden som omfattas av denna avdelningó. Vidare skulle parlamentet hšras om de viktigaste aspekterna pœ omrœdet och man fick Šven rštt att stšlla frœgor och lšmna rekommendationer till rœdet. Parlamentet fick sœledes inte nœgon formell mšjlighet att pœverka beslutsprocessen under den tredje pelaren. EG-domstolen kom inte att ges jurisdiktion šver den tredje pelaren; dock med ett undantag. 39 Enligt art. K.3.2. c fanns det nšmligen mšjlighet att i konventioner antagna under den tredje pelaren fšreskriva att domstolen skulle vara behšrig att tolka konventionsbestšmmelser och avgšra tvister om deras tillšmplighet. Man kan sœledes konstatera att sœvšl parlamentet som EG-domstolen endast hade givits begršnsade roller inom samarbetet under den tredje pelaren. ven švriga institutioners roller kan sšgas ha avspeglat den mellanstatlighet som fortfarande skulle pršgla samarbetet. RŒdet skulle, sœsom framkommit, fungera som beslutsfattande organ under avd. VI Unionsfšrdraget. De ršttsliga instrument som rœdet hšr hade att anta var gemensamma stœndpunkter, gemensamma ŒtgŠrder samt konventioner som rœdet skulle utarbeta och rekommendera medlemsstaterna att anta. 40 Vilken ršttslig kvalitet dessa instrument skulle ha klarlades inte uttryckligen av artikeln vilket ledde till att debatt uppstod huruvida dessa ršttsakter skulle anses ha bindande effekt. 41 Allteftersom samarbetet fortskred under den tredje pelaren, kom dock problematiken kring ršttsakternas ršttsliga effekt till viss del att redas ut. 42 En viss osškerhet kring ršttsakternas ršttsliga status fœr dock alltjšmnt sšgas ha funnits kvar och det var troligtvis denna som fšranledde 38 J. Monar, The Evolving Role of the Union Institutions in the Framework of the Third Pillar, i J. Monar & R. Morgan eds. The Third Pillar of the European Union, s Art. L Unionsfšrdraget. 40 Art. K.3 ibid. 41 Se bl.a. P-C. MŸller-Graff, The Legal Bases of the Third Pillar and its Position in the Framework of the Union Treaty, i J. Monar & R. Morgan eds. a.a., s.34f. 42 Betydelsen av gemensamma ŒtgŠrder kom genom ett yttrande frœn rœdets ršttsliga avdelning att fšrtydligas. SŒdana ŒtgŠrder skulle anses binda medlemsstaternas regeringar men inte de lagstiftande fšrsamlingarna. Se H. G. Nilsson, Tredje pelaren mellan Maastricht och Amsterdam, SvJT 7/8 1999, s

17 medlemsstaterna att forstštta anta bland annat resolutioner, rekommendationer och slutsatser. Dessa ršttsliga instrument, anvšndes ofta under det tidigare mellanstatliga samarbetet, men fanns inte upptagna bland de instrument som skulle anvšndas under den tredje pelaren. 43 Som redan nšmnts hade vissa aspekter av viseringspolitiken fšrts in i gemenskapsrštten, art. 100c EG-fšrdraget. Vad gšllde švriga omrœden inom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor šppnade art. K.9 Unionsfšrdraget upp mšjligheten att fšra šver dessa till gemenskapsrštten. I art. K.9 Œterfanns en mšjlighet fšr rœdet att enhšlligt, pœ fšrslag av kommissionen eller en medlemsstat, besluta om att art. 100c EG-fšrdraget skulle vara tillšmplig pœ ŒtgŠrder inom de omrœden som fanns uppršknade i art. K Om ett sœdant beslut hade fattats i rœdet skulle detta rekommendera medlemsstaterna att anta ett sœdant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestšmmelser. Trots att medlemsstater i samband med Maastricht-fšrdragets antagande, avgav fšrklaringar att man hade fšr avsikt att lœta rœdet behandla frœgan om tillšmpningen av art. K.9 pœ asylpolitik har denna artikel aldrig anvšnts. Asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor har dšrfšr legat kvar under den tredje pelaren fram till fšrdragsšndringarna i och med Amsterdamfšrdraget. 44 Genom Maastrichtfšrdragets tredje pelare kom, som tidigare framkommit, asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor fšr fšrsta gœngen att skrivas in i unionens fšrdrag. Denna fšršndring, som gav dessa frœgor mšjlighet att utvecklas inom unionen, har framhœllits som ett viktigt steg pœ všgen mot fri ršrlighet fšr personer. 45 I švrigt var kritiken mot den tredje pelaren stark och sammanfšll till viss del med den kritik som riktades mot medlemsstaternas tidigare samarbeten inom de aktuella frœgorna. Samarbetets fortsatta mellanstatliga karaktšr hade, som nšmnts, medfšrt att bœde Europaparlamentet och EG-domstolen givits minimalt inflytande. Samarbetet under den tredje pelaren hade sœledes inte inneburit vare sig škad parlamentarisk eller ršttslig 43 J. Niessen, a.a. s J. Niessen, a.a. s R. McMahon, MaastrichtÕs Third Pillar: Load-Bearing or Purely Decorative? Legal Issues of European Integration 1995/1, s

18 kontroll nœgot som ju hade efterfrœgats av kritikerna till de tidigare mellanstatliga samarbetena. Att dessa brister fšljde med samarbetet Šven inom unionen ansœgs som allvarligt. 46 Som den stšndigt fšršnderliga organisation unionen Šr dršjde det inte lšnge efter Maastrichtfšrdragets ikrafttršdande fšrršn diskussionerna tog fart om hur man skulle kunna fšršndra och utveckla det europeiska samarbetet. Art. N.2 Unionsfšrdraget fšreskrev till och med att en regeringskonferens skulle sammankallas under 1996 fšr att Ó i enlighet med mœlen i artiklarna A och B granska de bestšmmelser fšr vilka en šversyn Šr fšreskrivenó. Att en šversyn skulle genomfšras sœ snart efter den genomgripande fšršndring av det europeiska samarbetet som Maastrichtfšrdraget innebar, kan rent generellt sšgas vara en kompromissartad lšsning mellan de medlemsstater som ville fœ till stœnd en fšrdjupad integration genom att fšra in fler omrœden under gemenskapsrštten och de medlemsstater som ville hœlla fast vid en mer mellanstatlig samarbetsstruktur. 47 Regeringskonferensen som šppnades i Turin i mars 1996 och det revideringsarbete som utfšrdes i samband med denna kom sœledes att leda fram till Amsterdamfšrdraget genom vilket, som bekant, asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor kom att šverfšras till gemenskapsrštten. 2.3 Utarbetandet av en ny ršttsordning fšr visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer Redan kort efter Maastrichtfšrdragets ikrafttršdande var debatten igœng om hur man vid revideringen av fšrdragen skulle kunna fšršndra regleringen kring asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor fšr att fœ till stœnd ett bšttre och effektivare samarbete inom dessa omrœden. Vad gšllde den mer genomgripande och formella šversynen av fšrdragen som skulle ske, fattade medlemsstaterna beslut om att unionens institutioner skulle avlšgga rapporter med sina synpunkter pœ hur Maastrichtfšrdraget fungerade. En reflektionsgrupp bestœende av tillmestadels representanter fšr medlemsstaternas utrikesministrar skulle Šven bildas. Gruppen skulle i huvudsak basera sitt arbete pœ 46 J. Niessen, a.a. s.62. Se Šven J. Monar, EU Justice and Home Affairs: A Balanced Sheet and Agenda for Reform i The Politics of European Treaty Reform eds. G. Edwards & A. Pijper, s SOU 1996:24, s.7. 17

19 institutionernas rapporter och gruppen hade till uppgift att delvis utifrœn dessa rapporter komma med fšrslag till fšršndringar. Reflektionsgruppen skulle dock vid sin šversyn prioritera vissa frœgor och bland dessa fanns bland annat frœgan om Óatt bšttre tillgodose dagens krav i frœga om inre sškerhet och mer allmšnt om ršttsliga och inrikes frœgor.ó 48 I sina rapporter till reflektionsgruppen menade bœde kommissionen och rœdet att det resultat som uppnœtts inom samarbetet under den tredje pelaren inte var tillfredstšllande. Kravet pœ enhšllighet i rœdet ansœg kommissionen som en bidragande faktor till den lœngsamma utvecklingen pœ omrœdet. De bœde institutionerna beklagade att man inte i stšrre utstršckning anvšnt de ršttsliga instrument som stod till buds under den tredje pelaren, nœgot som man tillskrev osškerheten kring dessa instruments ršttsliga status. Vidare ansœgs att uppdelningen mellan gemenskapens kompetens och de omrœden som skulle omfattas av den tredje pelaren var allfšr otydlig och att detta fšrsvœrade samarbetet inom dessa omrœden. RŒdet efterlyste Šven en tydligare mœlsšttning och tidsgršns fšr samarbetet inom ršttsliga och inrikes frœgor. 49 Dessa och andra synpunkter framfšrda i institutionernas rapporter kom sœledes att betraktas av reflektionsgruppen. Reflektionsgruppen kom i sin rapport att fšreslœ att man vid regeringskonferensen skulle fokusera pœ fšršndringar inom tre huvudomrœden. De huvudsakliga mœlen var att fšra unionen nšrmare sina medborgare, att effektivisera unionens arbetssštt samt att stšrka unionens fšrmœga att agera i externa frœgor. Det var reflektionsgruppens fšrhoppning att unionen genom att fœ till stœnd fšršndringar inom dessa omrœden skulle stœ rustad fšr framtida utmaningar. Dessa utmaningar skulle fšrenklat kunna sšgas bestœ i att pœ ett lyckat sštt genomfšra utvidgningen av EU och att pœ nytt vinna medborgarnas fšrtroende och fšrstœelse fšr den europeiska integrationen. Enligt reflektionsgruppen var regeringskonferensen ett tillfšlle fšr att fšrsška fœ unionen att kšnnas angelšgen fšr medborgarna. Fšr att lyckas med detta menade gruppen att man mœste inrikta sig pœ vad som kan gšras pœ europeisk nivœ i frœgor som beršr och engagerar unionsmedborgaren. Att skapa stšrre sškerhet fšr medborgarna framhšlls som en viktig frœga och fšljaktligen kom 48 SOU 1996:24, s Se Intergovernmental Conference 1996: Commission Report for the Reflection Group, och Report of the Council on the Functioning of the Treaty on European Union. 18

20 diskussionen hšr att kretsa kring fšršndringar inom ršttsliga och inrikes frœgor. Reflektionsgruppen menade att personers sškerhet inte var tillršckligt skyddad pœ europeisk nivœ och att erfarenheten frœn tillšmpningen av de relevanta bestšmmelserna, som fšrts in genom Maastrichtfšrdraget under den tredje pelaren, hade visat pœ bristande mšjligheter att etablera effektiva ŒtgŠrder inom unionen. tgšrder som enligt reflektionsgruppen mœste finnas inom ett omrœde med fri ršrlighet fšr personer, varor, kapital och tjšnster. Kopplingen mellan frihet och sškerhet framstod hšr som stark. Att skapa fri ršrlighet med bibehœllen inre sškerhet sades dšrfšr vara en frœga som skulle fšra unionen nšrmare sina medborgare. 50 I sin utvšrdering av hur samarbetet hade fungerat under den tredje pelaren tog reflektionsgruppen i mœngt och mycket fasta pœ de synpunkter som hade framfšrts av bland annat kommissionen och rœdet. Bland annat ansœgs samarbetet under den tredje pelaren ha genererat alltfšr magert resultat och man ville se en starkare mœlsšttning och en tidtabell fšr samarbetet inom dessa omrœden. IstŠllet fšr att som i art. K.1 Unionsfšrdraget bara ange en lista pœ ÓfrŒgor av gemensamt intresseó ville reflektionsgruppen se en uttrycklig stršvan efter att skapa ett omrœde av frihet och sškerhet. Fšr att fšrbšttra och effektivisera samarbetet inom ršttsliga och inrikes frœgor var det mœnga i gruppen som ville fšra šver asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor till gemenskapsrštten. NŒgra inom gruppen ansœg att Schengensamarbetet borde infšrlivas inom den Europeisk unionens ramar genom anvšndandet av flexibel integration. 51 De ovan anfšrda fšrslagen vann som bekant gehšr pœ regeringskonferensen och genom Amsterdamfšrdraget kom asyl-, invandrings- och yttre gršnskontrollfrœgor att šverfšras till gemenskapen. ven Schengensamarbetet blev infšrlivat inom unionens ramar. De aktuella sakfrœgornas politiskt kšnsliga natur och de olika uppfattningar som rœtt mellan medlemsstaterna pœ omrœdet har dock pršglat utformningen av nya avdelning IV i EG-fšrdraget och de protokoll som etablerar den nšdvšndiga flexibla integrationen pœ Intergovernmental Conference Reflection Group Report and other references for documentary purposes, s. 19ff. 51 Ibid, s.49ff. 19

21 omrœdet. Kanske Šr det av denna anledning som de bestšmmelser som numera reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer samt infšrlivandet av Schengenregelverket i mœnga delar kan framstœr som komplicerade och svœrfšrstœliga. NŠr jag i de fšljande kapitlen švergœr till att nšrmare granska dessa bestšmmelser kan det vara intressant att ha en underliggande frœgestšllning i Œtanke Ð har fšršndringarna som skett pœ omrœdet genom Amsterdamfšrdraget fšrt unionen nšrmare sina medborgare? 3. Avdelning IV i EG-fšrdraget: Visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer 3.1 Avd. IV:s materiella omfœng Den švergripande mœlsšttningen fšr samarbetet inom ršttsliga och inrikes frœgor, som numera Œterfinns sœvšl inom EG-fšrdragets avd. IV om visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer som inom Unionsfšrdragets avd. VI om det polis- och straffršttsliga samarbetet, Šr att bevara och utveckla unionen som ett omrœde med frihet, sškerhet och ršttvisa. 52 Det Šr sœledes en precisering av syftet med medlemsstaternas samarbete inom dessa frœgor som man infšr genom denna formulering i Amsterdamfšrdraget. Det var just ett sœdant fšrtydligande som kritikerna tidigare sagt sig sakna i samarbetet under den tredje pelaren i Maastrichtfšrdraget. I avd. IV EGfšrdraget Œterfinner man de ŒtgŠrder som man pœ gemenskapsnivœ skall vidta fšr att gradvis upprštta ett omrœde av frihet, sškerhet och ršttvisa. 53 Tidigare hade samarbetet kring asyl, invandring och yttre gršnskontrollfrœgor enbart setts som nšdvšndigt fšr att uppnœ mœlet med den inre marknaden utan inre gršnser dšr fri ršrlighet fšr personer skulle rœda. 54 Dagens samarbete inom dessa frœgor syftar ocksœ till att etablera fri ršrlighet fšr personer i enlighet med art. 14 EG-fšrdraget men man kan kanske sšga att denna mœlsšttning nu satts i ett stšrre perspektiv - omrœdet utan inre gršnser skall ocksœ vara ett omrœde med sškerhet och ršttvisa. 52 Art. 2 Unionsfšrdraget. 53 Art. 61 EG Ð fšrdraget. 54 Art. 14 ibid. 20

22 Avd. IV i EG-fšrdraget Šr i mœngt och mycket utformat fšr att etablera de kompensatoriska ŒtgŠrder, direkt relaterade stšdœtgšrder som de benšmns i fšrdraget, som anses behšvas fšr att sškerstšlla att avskaffandet av de inre gršnserna och etablerandet av den fri ršrligheten fšr personer inte skall fœ ošnskad effekt. Enligt art. 61a EG-fšrdraget skall rœdet Ó inom fem Œr efter Amsterdamfšrdragets ikrafttršdande besluta om ŒtgŠrder som syftar till att sškerstšlla den fria ršrligheten fšr personer i enlighet med art. 14, och i samband dšrmed besluta om direkt relaterade stšdœtgšrder avseende kontroller vid de yttre gršnserna, asyl och invandring i enlighet med bestšmmelserna i art och art och art. 63.1a och art. 63.2a samt om ŒtgŠrder fšr att fšrebygga och bekšmpa brottslighet i enlighet med bestšmmelserna i art. 31 e i Fšrdraget om den Europeiska unionenó. I art Œterfinns bestšmmelser om ÓŒtgŠrder som avser passage av de yttre gršnserna och med vilkas hjšlp det skall faststšllasó bland annat Ónormer och fšrfaranden som medlemsstaterna skall fšlja nšr de utfšr kontroller vid sœdana gršnseró 55, Óregler om visering fšr vistelser som inte Šr avsedda att vara lšngre Šn tre mœnaderó. 56 Art stipulerar att rœdet skall anta ÓŒtgŠrder som anger villkoren fšr att medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av hšgst tre mœnaderó. Vad gšller asylfrœgor sœ stadgar art. 63.1a att kriterier och mekanismer skall infšras Ófšr att avgšra vilken medlemsstat som har ansvaret att pršva en asylansškan som en medborgare i tredje land har gett in i nœgon medlemsstat.ó I art. 63.2a stadgas det att miniminormer skall antas Ófšr att ge tillfšlligt skydd Œt fšrdrivna personer frœn tredje land vilka inte kan ŒtervŠnda till sitt ursprungsland och fšr andra personer som av annat skšl behšver tillfšlligt skyddó. Avdelning IV Šr tšnkt att tillhandahœlla medlen fšr att fullt ut etablera fri ršrlighet fšr personer inom unionen och enligt art skall rœdet inom fem Œr efter Amsterdamfšrdragets ikrafttršdande besluta om ŒtgŠrder i syfte att sškerstšlla att det, i enlighet med art. 14, inte fšrekommer nœgon kontroll av personer vid passerandet av de inre gršnserna. Art anger ocksœ i klartext att sœdan kontroll inte fœr fšrekomma vare 55 Art. 62.2a. 56 Art. 62.2b en precisering av vad sœdana regler skall inbegripa ges i punkterna i-iv. 21

23 sig mot unionsmedborgare eller medborgare i tredje land. Medlemsstaterna har hšr fšr fšrsta gœngen uttryckligen i fšrdraget angivit att avskaffandet av kontrollen vid de inre gršnserna gšller fšr alla personer, sœvšl unionsmedborgare som tredjelandsmedborgare. 57 Fri ršrlighet fšr personer och kompensatoriska ŒtgŠrder fšr att praktiskt mšjliggšra en sœdan Šr som framgœtt ett stort inslag i avd. IV, om dock inte det enda. Gemenskapens nya kompetens stršcker sig Šven šver asyl- och invandringsfrœgor som inte Šr lika tydligt bundna till kontrollaspekter som de beršrda kompensatoriska ŒtgŠrderna. 58 NŠr det gšller sœdana asylfrœgor skall rœdet inom fem Œr frœn Amsterdamfšrdragets ikrafttršdande fatta beslut om miniminormer fšr motagande av asylsškande i medlemsstaterna, miniminormer fšr nšr tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar samt miniminormer fšr medlemsstaternas fšrfaranden fšr att bevilja eller Œterkalla flyktingstatus. 59 Vidare skall rœdet besluta om ŒtgŠrder som skall fršmja en balans mellan medlemsstaterna vad gšller att ta emot flyktingar och fšrdrivna personer. 60 Inom de omrœden av invandringspolitiken dšr gemenskapen numera har kompetens skall rœdet besluta om ŒtgŠrder som ršr villkor fšr inresa och bosšttning, normer fšr hur medlemsstaterna skall fšrfara vid utfšrdandet av visering fšr lšngre tid och uppehœllstillstœnd 61 samt olaglig invandring och olaglig bosšttning. 62 Vidare skall rœdet besluta om ŒtgŠrder som faststšller de ršttigheter och villkor enligt vilka en i en medlemsstat lagligt bosatt tredjelandsmedborgare skall fœ bosštta sig i en annan medlemsstat. 63 Avd. IV omfattar Šven bestšmmelser om civilršttsligt samarbete med gršnsšverskridande fšljder. 64 Detta omrœde kommer dock inte att beršras under den fšljande framstšllningen. 57 Storbritannien och Irland har i Protokollet om tillšmpning av vissa inslag i artikel 14 EG-fšrdraget medgivits undantag frœn en sœdan tillšmpning av art. 14 och tillœts ha kvar sina gršnskontroller. 58 K. Hailbronner, European Immigration and Asylum Law Under the Amsterdam Treaty, CML Rev, vol , s Art. 63.1b-d. Vad gšller samtliga ŒtgŠrder som avser asyl skall dessa beslutas i enlighet med Gen vekonventionen och protokollet om flyktingars ršttsliga stšllning; art Art. 63.2b. HŠr skall noteras att den femœrsperiod som i švrigt Šr vanlig inom avd. IV inte gšller, se art sista st. 61 Art. 63.3a, fšr vilken inte heller femœrsperioden skall gšlla, art 63.4 sista st. 62 Art. 63.3b. 63 Art. 63.4, fšr vilken femœrsperioden inte heller gšller. Se artikelns sista stycke. 64 Art