Producentansvaret i. Ð en komparativ studie av svensk och tysk rštt. Juridiska institutionen vid. Handelshšgskolan vid Gšteborgs universitet

Transkript

1 Juridiska institutionen Handelshšgskolan vid Gšteborgs universitet Producentansvaret i miljšrštten Ð en komparativ studie av svensk och tysk rštt Juris kandidatprogrammet TillŠmpade studier, 20 pošng HT 1999 Maria LindŽn Anna Rudensjš Handledare: Rolf Dotevall Juridiska institutionen vid Gšteborgs universitet

2 InnehŒllsfšrteckning 1 Inledning ProblemomrŒde Syfte och frœgestšllningar AvgrŠnsningar FramvŠxten av den moderna avfallshanteringen och avfallslagstiftningen 8 3 Den nya miljšbalken Avfallsbegreppet och andra definitioner Avfallsdefinitionen HushŒllsavfall vriga definitioner Styrmedel inom avfallsomrœdet Ekonomiska styrmedel Administrativa styrmedel Fšrdelar och nackdelar med ekonomiska respektive administrativa styrmedel Information Producentansvaret som styrmedel MiljšrŠtten inom EU Inledning Utvecklingen av EG:s miljšpolitik Fem handlingsprogram Miljšarbetet har intensifierats ndrade miljšprinciper EG:s miljšregler Kompetensreglernas utveckling RŠttsakternas form RŠttsakternas grund och innehœll Minimiregler Medlemsstaters stršngare skyddsœtgšrder Harmoniseringsregler Miljšgarantin Valet av ršttsgrund Direktiv angœende producentansvar Fšrpackningsdirektivet Fšrslag till direktiv om uttjšnta fordon Utšvande av nationell behšrighet nšr gemenskapslagstiftning saknas Miljšskydd och varors fria ršrlighet Fšrbud mot kvantitativa importrestriktioner Undantagen i artikel Cassis de Dijon-principen AnmŠlningsplikt till kommissionen... 30

3 7 Producentansvaret i Sverige Producentansvarets framvšxt AllmŠnt om producentansvaret Vad Šr producentansvar? Ekonomiskt och fysiskt ansvar Uppdelning av ekonomiskt och fysiskt ansvar Konsumentens skyldigheter Fšrordningar betršffande producentansvar Fšrpackningar DŠck Returpapper Bilar Fšrslag till producentansvar fšr elektriska och elektroniska produkter Vem Œligger producentansvaret? Materialbolagen Vem Œligger producentansvaret i praktiken? Hur fullgšrs producentansvaret? Producentansvar fšr fšrpackningar Producentansvar fšr dšck Producentansvar fšr returpapper Producentansvar fšr bilar Ansvarsuppdelning mellan kommun och producent Producentavgift Producentansvaret i Tyskland Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Producentansvar, 22 KrW-/AbfG Fšrbud, begršnsningar och mšrkning, 23 KrW-/AbfG tertagande- och ŒterlŠmnandeskyldigheter, 24 KrW-/AbfG Frivilligt Œtertagande, 25 KrW-/AbfG Innehavarskyldigheter efter Œtertagande, 26 KrW-/AbfG Fšrordningar betršffande producentansvar Die Verpackungsverordnung Konsumentfšrpackningar Kringfšrpackningar Transportfšrpackningar Konsumentens skyldigheter Die Altautoverordnung Die Batterieverordnung Den kommunala renhœllningsskyldigheten Det tyska bemyndigandet fšr utfšrdande av fšrordningar om producentansvar jšmfšrt med svensk rštt AllmŠnna karaktšrsdrag Definitioner AllmŠnna principer GrŠnserna fšr producentansvaret Frivilligt Œtertagande Avfallsinnehavarens skyldigheter... 57

4 9.4.7 Skillnaderna mest lagtekniska Avslutande reflektioner Polluter Pays Principle Frivilligt eller lagstadgat producentansvar? Prioritering av frivilliga Œtaganden Fšrdelar med ett lagstadgat producentansvar Utvecklingen i Tyskland Lagstiftning ett rimligt ingrepp Vikten av information Producentens ansvar fšr varor och fšrpackningar i hushœllsavfall Uttag av producentavgift Producentavgift som pœtryckningsmedel Juridiskt ansvar fšr materialbolagen? Producentansvar och EG:s fria inre marknaden Avslutning Bilaga 73 KŠllfšrteckning... 79

5 Fšrkortningar AltautoVO Altautoverordnung BattVO Batterieverordnung Ds Departementsserien EG Europeiska Gemenskapen. I samband med artikelnummer EG-fšrdraget efter Amsterdamfšrdraget. EU Europeiska Unionen. I samband med artikelnummer Fšrdraget om Europeiska unionen efter Amsterdamfšrdraget. JT Juridisk Tidskrift KrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz OECD Organization for Economic Cooperation and Development PPP Polluter Pays Principle Prop. Proposition RVF RenhŒllningsverksfšreningen SFS Svensk fšrfattningssamling SNV Statens NaturvŒrdsverk SOU Statens offentliga utredning VerpVO Verpackungsverordnung

6 1 Inledning 1.1 ProblemomrŒde FN:s kommission fšr miljš och utveckling, den s k Brundtlandkommissionen, infšrde 1987 begreppet sustainable development, hœllbar utveckling, som ett švergripande miljšmœl. Principen om hœllbar utveckling vidareutvecklades vid FN:s miljškonferens (UNCED 1 ) i Rio de Janeiro 1992 i dokumenten Agenda 21 och Riodeklarationen. 2 Vid konferensen stšllde sig alla FN:s medlemslšnderna bakom principen. Enligt den svenska regeringen kršver en lœngsiktigt hœllbar tillvšxt och samhšllsutveckling ett mer resurshushœllande samhšlle och en miljšanpassad varuproduktion. Detta innebšr bl a att ŒteranvŠndning, Œtervinning eller Œterfšring till naturens kretslopp mœste underlšttas och avfallet minimeras. 3 Som ett led i utvecklingen mot ett kretsloppssamhšlle infšrdes den 1 januari 1994 producentansvar fšr vissa typer av avfall. Avsikten med producentansvaret Šr att spara pœ samhšllets resurser, minska mšngderna avfall och stimulera till ŒteranvŠndning och Œtervinnig. Producentansvaret ska dessutom gšra att producenterna av varor och fšrpackningar redan vid tillverkningen tar ansvar fšr de effekter som kan uppstœ till fšljd av en vara eller fšrpackning, Šven i form av avfall. Ansvaret ligger i linje med principen om att fšrorenaren betalar, Polluter Pays Principle, som antagits bœde inom EU och OECD. Dessa bœda sammanslutningar har Šven pœbšrjat ett arbete med producentansvar. Principen om att producenten ska pœfšras ett ansvar fšr sina varor i avfallsledet antogs redan 1975, men blev lagstadgad fšrst genom infšrandet av producentansvaret nšra tjugo Œr senare. Lagstiftningen om producentansvar lœg i linje med att avfallsproblematiken uppmšrksammats allt mer. Medvetenheten om att det inte bara Šr utslšpp frœn industrianlšggningar som orsakar miljšproblem har under senare Œr škat. Varor innehœller ett stort antal Šmnen av vilka vissa kan orsaka skador pœ miljšn nšr varorna blir avfall. Miljšproblemen kan ocksœ orsakas av vœr hantering av avfallet. Stora mšngder avfall gœr idag till deponering, vilket i lšngden inte Šr hœllbart. Producentansvaret kan, mot bakgrund av detta, ses som ett bidrag till en lšsning pœ avfallsproblemen. tervinnigen kan visserligen aldrig bli fullstšdig och eliminera behovet av andra miljšœtgšrder, men det Šr ett steg i rštt riktning. Producentansvaret avser emellertid Šven att pœverka varornas utformning genom att fšrmœ producenterna att beakta deras miljšpœverkan redan vid bšrjan av produktionskedjan. Erfarenheter visar att ett sœdant tillvšgagœngssštt effektivt kan stimulera till škad Œtervinnig och slutna kretslopp och dšrmed fšrebygga uppkomsten av avfall. 1 United Nations Conference on Environmental and Development. 2 Christensen, Kretsloppspropositionen Ð En ršttslig Potemkinkuliss, MiljšrŠttslig Tidskrift 1994:1 s Prop. 1992/93:180 s 52. 6

7 1.2 Syfte och frœgestšllningar Vi har i denna uppsats valt att behandla producentansvaret. Vi behandlar fršmst utvecklingen och omfattningen enligt svensk rštt. DŒ fšrpackningsfšrordningen tycks ha stšrst praktisk betydelse ligger tyngdpunkten i vœr uppsats dšrfšr pœ fšrpackningsomrœdet. Eftersom Tyskland varit en fšrebild vid utformandet av det svenska producentansvaret har vi funnit det intressant att Šven undersška dess tyska motsvarighet. Med anledning av EU:s framtršdande roll i den europeiska miljšpolitiken redogšr vi dessutom fšr EG-rŠttens pœverkan och eventuella konflikter. Fšr att utreda gšllande rštt pœ omrœdet har vi anvšnts oss av traditionell juridisk metod. Det Šr inte helt klart vad det lagstadgade producentansvaret i Sverige innebšr. Ofta uppstœr oklarheter betršffande ansvarets omfattning. Detta har givit upphov till ett antal frœgor, som vi i denna uppsats ska belysa och fšrsška besvara. MŒnga frœgar sig sškert till en bšrjan vad producentansvar egentligen Šr. Ofta fšrvšxlas producentansvaret med det till namnet lika begreppet produktansvar. VŒrt huvudsyfte Šr dšrfšr att klargšra producentansvarets innebšrd, vilket i sig leder till en rad fšljdfrœgor. Exempelvis uppstœr frœgan vem som faktiskt Šr att anse som producent och fšljaktligen har att fullgšra ansvaret. Detta eftersom producentdefinitionen Šr mycket vid i bestšmmelserna. Hur ska denna producent fullgšra sitt ansvar? Ska ansvaret fullgšras enskilt eller som producentkollektiv? Andra frœgor Šr nšr kommunen ska ansvara fšr avfallet och nšr avfallet faller under producenternas ansvar. ven om lagen ger klara riktlinjer fšr ansvarsfšrdelningen mellan producent och kommun uppstœr i praktiken omfattande gršnsdragningsproblem. Vidare har konsumenterna en betydande roll fšr att framgœngsrikt producentansvar. Hur lœngt stršcker sig konsumenternas skyldigheter? Med tanke pœ den internationella pœverkan som producentansvaret utsatts fšr har vi valt att belysa frœgorna i jšmfšrelse med det tyska producentansvaret. Dessutom har vi funnit det viktigt att framhœlla EG-rŠttens betydelse fšr producentansvaret. Avslutningsvis i uppsatsen utreder vi mer ingœende vissa frœgor, som under arbetets gœng uppstœtt. 1.3 AvgrŠnsningar Fšr att arbetet inte ska bli fšr omfattande har vi valt att inte utreda producenternas eventuella ensamrštt till avfall. Vi gœr inte heller nšrmre in pœ tillsynen av producentansvarets efterlevnad. Det skulle dessutom fšra fšr lœngt att redogšra fšr sanktionsmšjligheterna. Att avgšra om producentansvaret Šr en effektiv lšsning pœ avfallsproblemen faller utanfšr vœr kompetens och syftet med uppsatsen. Vi begršnsar oss istšllet till att behandla ršttsreglerna och de praktiska problem som uppstœr till fšljd av dessa. 7

8 2 FramvŠxten av den moderna avfallshanteringen och avfallslagstiftningen Samtidigt med att mšnniskor blev bofasta uppkom ett behov av avfallshantering i nœgon mening. I takt med att mšnniskorna bšrjade bilda stšrre samhšllen blev problemen med avfallshanteringen undan fšr undan stšrre och mer svœrlšsta. Detta motiverade att regelverk fšr hanteringen togs fram. LŠnge var dock efterlevnaden av dessa bestšmmelser mycket dœlig. 1 I 1800-talets snabbt všxande stšder utgjorde mšnniskans eget avfall det stšrsta problemet. Det dœliga omhšndertagandet av latrinen och djurens gšdsel bidrog till undermœliga hygieniska villkor med sjukdomsspridning som fšljd. Detta gjorde att man pœ mœnga hœll intog renhœllningsbestšmmelser i de lokala ordningsstadgarna. Genom dessa lokala initiativ bšrjade ett samhšlleligt renhœllningsansvar att ta form. r 1869 infšrdes i Sverige gemensamma renhœllningsbestšmmelser fšr hela landet, dœ en ordningsstadga fšr rikets stšder antogs. NŒgra Œr senare antogs Šven en hšlsovœrdsstadga och vid sekelskiftet bedrevs en organiserad avfallshantering i alla stšrre stšder. 2 nnu vid 1900-talets bšrjan ingick avfallet i det naturliga kretsloppen. Industrialiseringens genombrott och den dšrigenom hšjda levnadsstandarden ledde dock till en škad varukonsumtion och všxande fšrpackningsanvšndning. Avfallet blev dšrmed alltmer komplext och flšdena alltmer enkelriktade. SophŠmtning infšrdes successivt Šven pœ landsbygden och avfallet dumpades pœ bristfšlligt anlagda tippar dšr šppen fšrbršnnig var vanligt fšrekommande. tervinnig av stšrre omfattning bedrevs endast under krigsœren, och dœ av beredskapsskšl. 3 Under 1900-talets senare hšlft škade avfallsflšdet alltjšmt vilket mšttes med fšrstšrkta insatser fšr insamling, transport och behandling. Genom fšrbršnning begršnsades det všxande deponeringsbehovet. Efter hand kombinerades fšrbršnningen, till fšljd av hšjda energipriser, Šven med energiutvinning. Kunskaperna om miljšproblemen škade och dšrigenom kom Šven avfallsproblemen att betraktas som nœgot mer Šn ett lokalt hšlsoproblem. 4 Under 1960-talet pœbšrjades arbetet med att skapa en samlad lagstiftning till skydd fšr den yttre miljšn. Antalet lagar och andra fšrfattningar pœ miljšomrœdet škade dšrefter avsevšrt. Avfallet bšrjade att betraktas som ett allt stšrre problem. I spœren av 70-talets oljekriser fšrdes nu diskussioner kring tillvšxtens gršnser och den dœvarande avfallshanteringens ofšrmœga att trygga en lœngsiktig tillgœng pœ miljš och naturresuromrœdet. Framfšr allt sœgs den omfattande deponeringen av hushœllsavfall som mycket proble- 1 Bergman och Carlsson, Avfallshantering och producentansvar i miljšbalken, s 13Ð16. 2 SOU 1994:114 s A st. 4 SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s 21. 8

9 matisk. 5 Den 1 juli 1972 tršdde den kommunala renhœllningslagen (KRL) i kraft. Lagen var ett led i stršvandena att tillgodose medborgarnas krav pœ service och god miljš och att fšrebygga den dœ tilltagande nedskršpningen. En ny renhœllningslag (RL) tršdde i kraft 1 januari Anledningen till att den arbetades fram sœ snart efter KRL:s tillkomst var att det riktats stark kritik mot KRL och dess tillšmpning. En av grundtankarna bakom den nya lagen var att ansvaret fšr renhœllningen skulle ligga pœ kommunerna, eftersom de ansœgs bšst kunna bedšma det lokala behovet av renhœllning. Genom RL:s tillkomst samlades dessutom bestšmmelser frœn KRL och andra lagar i en enda lag, som fick karaktšren av en ramlagstiftning. 6 Sedan 1980-talet har insikten om att miljšproblemen mœste betraktas som ett globalt problem škat. Varors och produkters livscykel diskuteras liksom varornas miljšpœverkan frœn produktionen till dess att de hamnar som avfall. ven om deponeringen av avfall fortfarande Šr alltfšr omfattande har nya behandlingsmetoder fšr omhšndertagande av avfallet fœtt genomslag. Ett gemensamt drag fšr de ŒtgŠrder som tidigare vidtagits i avfallshanteringen Šr att de alla tagit sikte pœ att effektivisera hanteringen och behandlingen av avfallet utan att egentligen ifrœgasštta dess uppkomst och sammansšttning. Under senare tid har dock intresset fšr att fšrebygga uppkomsten av avfall vid kšllan och Œter kretsloppsanpassa de varor som tillverkas škat. 7 I bšrjan av 1990-talet genomfšrdes i linje hšrmed en del betydande fšršndringar i RL. Dessa syftade fršmst till att stimulera škade Œtervinningsinsatser och pœskynda utvecklingen mot ett mer resurshushœllande samhšlle. 8 Arbetet med att skapa ett kretsloppsanpassat samhšlle har hšdanefter fortsatt. Intresset fšr att anvšnda ekonomiska styrmedel har škat eftersom orsaken till miljšproblemen har sitt ursprung i vœrt produktions- och konsumtionsmšnster. Genom ekonomiska styrmedel kan marknaden involveras, vilket Šr všsentligt fšr att komma till rštta med problemen. I och med infšrandet av ett lagstagat producentansvar har inslag av ekonomiska styrmedel kommit till uttryck i lagstiftningen. Producentansvaret infšrs nu pœ allt fler materialslag fšr att skapa en bšttre Œtervinningsmarknad och pœverka produktutformningen. 9 5 SOU 1994:114 s 49 f och SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s Bergman och Carlsson s 17 f. 7 SOU 1994:114 s Bergman och Carlsson s SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s 21. 9

10 3 Den nya miljšbalken Sommaren 1998 antog riksdagen miljšbalken. I propositionen 1 konstateras att miljšlagstiftningen under de senaste decennierna blivit allt mer svœršverskœdlig, nœgon gœng till och med motstridig, varfšr en samordning ansœgs angelšgen. Genom den nya miljšbalken 2 har den centrala miljšlagstiftningen samlats i ett gemensamt lagverk. I och med miljšbalkens ikrafttršdande den 1 januari 1999 upphšvdes 15 tidigare lagar pœ miljšomrœdet. Reglerna om kommunens renhœllningsskyldighet och om producentansvar, som tidigare fanns i renhœllningslagen, har dšrmed integrerats i miljšbalken och bildar dšr ett eget kapitel Ð kapitel 15 med rubriken ÓAvfall och producentansvaró. Miljšbalken skall emellertid inte enbart ses som en sammansmšltning av en rad miljšlagar och en omfattande teknisk lagstiftningsreform. I propositionen anges att miljšbalken skall ses bœde som en samordnad liksom en skšrpt och breddad miljšlagstiftning. Den behšvdes fšr att anpassa lagstiftningen till den utveckling som skett pœ miljšomrœdet under de senaste decennierna och fšr att skapa bšttre verktyg fšr att kunna genomfšra miljš- och resurspolitiken i framtiden. Miljšbalkens tillšmpningsomrœde Šr inte summan av de lagar som upphšvts i och med balkens ikrafttršdande, utan innebšr en breddning av deras tillšmpningsomrœde. 3 I propositionen anges att det švergripande mœlet med miljšbalken Šr Ð vilket ocksœ stadgas i den inledande paragrafen Ð att fršmja en hœllbar utveckling sœ att nuvarande och kommande generationer tillfšrsškras en hšlsosam och god livsmiljš. 4 En sœdan utveckling bygger pœ insikten att naturen har ett skyddsvšrde och att mšnniskans rštt att fšršndra och bruka naturen Šr fšrenad med ett ansvar att fšrvalta naturen všl, 1 kap. 1 1 st miljšbalken. Detta innebšr att den som bedriver nœgon form av verksamhet eller vidtar ŒtgŠrder av olika slag alltid ska se till att mšnniskors hšlsa och miljšn skyddas mot skador och olšgenheter. Fšr att skapa ett hœllbart industrisamhšlle kršvdes det, enligt propositionen, dšrfšr en skšrpt och breddad lagstiftning som gšr det mšjligt att fšrena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd fšr miljšn. 5 Balken utgšr dšrmed en nšdvšndig utveckling av det grundlšggande och centrala verktyget i miljšarbetet i en tid nšr miljšpolitiken snabbt fšršndras och hela tiden stšlls infšr nya utmaningar. 6 Sammanfattningsvis kan sšgas att regeringens ambition med den reform som miljšbalken innebšr fšr miljšrštten Šr att ge den legala ram inom vilken det framtida miljšarbetet ska bedrivas. 7 1 Prop. 1997/98:45. 2 SFS 1998: Bergman och Carlsson s 29 och s Prop. 1997/98:45, del I, s 162 samt 1 kap.1 miljšbalken. 5 A prop s 1. 6 A prop s Bergman och Carlsson s

11 De mœl och tillšmpningsregler som finns i miljšbalken speglar idžn om att genom lagstiftning driva pœ utvecklingen fšr att skapa ett samhšlle som med en miljšpolitisk term kallas fšr ekologiskt hœllbart. Begreppet Šr inte entydigt, men det innefattar ett fšrvaltaransvar fšr varje generation och en stršvan att tillfšrsškra kommande generationer en god miljš. Detta grundlšggande ršttspolitiska syfte gœr igenom hela balken och kommer sšrskilt till uttryck i de allmšnna hšnsynsreglerna som anges i balkens andra kapitel. 8 Dessa Šr generellt tillšmpliga och gšller dšrmed ocksœ fšr hela avfallsomrœdet. 9 Reglernas innebšrd Šr att den som utšvar verksamhet eller vidtar en ŒtgŠrd, som inte Šr av fšrsumbar betydelse med hšnsyn till miljšbalkens mœl, ska ta hšnsyn till vissa krav som uppstšlls i 2Ð6, t ex inhšmta den kunskap som behšvs, hushœlla med rœvaror och energi, utnyttja mšjligheterna till ŒteranvŠndning och Œtervinning och tillšmpa bšsta mšjliga teknik vad gšller yrkesmšssig verksamhet. NŠr hšnsynsreglerna tillšmpas skall en skšlighetsbedšmning gšras med hšnsyn till nyttan av fšrsiktighetsmœtten och kostnaderna fšr att vidta dessa. 10 Miljšbalkens regelverk Šr i stora delar utformade som en ramlagstiftning dšr utformningen av det konkreta innehœllet genom bemyndigande delegerats till regeringen eller den myndighet som regeringen bestšmmer. Anledningen till detta Šr bl a att det omrœde som regleras blivit allt mer komplext. Fšr att kunna utfšrda detaljbestšmmelser kršvs ingœende kunskaper, som det till stor del blir de statliga verkens uppgifter att besitta. De fšreskrifter som utfšrdas till fšljd av regeringens bemyndigande tar sig uttryck i form av fšrordningar. PŒ avfallsomrœdet Šr det fršmst NaturvŒrdsverket som statlig myndighet som utfšrdar nšrmare fšreskrifter. Denna lagtekniska utformning av balken gšr att det i praktiken inte Šr tillršckligt att lšsa enbart vad som stœr i miljšbalken, utan att det samtidigt mœste kontrolleras vilka ytterligare fšreskrifter som utfšrdats, nšr en konkret frœgestšllning ska hanteras. 11 Reglerna om producentansvar har, som tidigare nšmnts, infšrts i miljšbalkens 15:e kapitel under rubriken ÓAvfall och producentansvaró. Kapitlet inleds med ett antal definitioner i 1Ð5, bl a avfallsdefinitionen. I 6Ð7 regleras producentansvaret och i de tre fšljande paragraferna ( 8Ð10) den kommunala renhœllningsskyldigheten. Kapitlets švriga paragrafer ( 11Ð33) behandlar bl a den kommunala renhœllningsordningen, hantering av avfall, nedskršpning och dumping. Arbetet med att skapa en miljšbalk har givetvis pœverkats av den internationella miljšrštten. FN:s konferens om miljš och utveckling Œr 1992 i Rio de Janeiro har enligt regeringen varit av stšrsta betydelse fšr den miljšpolitiska utvecklingen under senare tid. Som en fšljd av konferensen har medvetenheten om behovet av en hœllbar 8 Rubenson, Miljšbalken s RVF rapport 99:3, Ny industriavfallshantering fšr kommunerna efter Œr 2000 s kap. 7 miljšbalken. 11 Bergman och Carlsson s

12 utveckling fšrdjupats. 12 Vid konferensen antogs bl a den s k Rio-deklarationen om miljš och utveckling och Agenda 21, ett handlingsprogram med riktlinjer i syfte att Œstadkomma en hœllbar utveckling. BŒda dessa dokument spelar stor roll i det internationella miljšršttsarbetet och innehœller viktiga principiella stšllningstaganden fšr all nationell miljšlagstiftning. 13 Fšr att kunna fšrverkliga en ekologiskt hœllbar utveckling kršvs, vilket ocksœ framhšvs i miljšbalkspropositionen 14, arbete pœ global nivœ och pœ europanivœ lika všl som nationellt. 12 Prop. 1997/98:45, del I, s Rubenson s Prop. 1997/98:45, del I, s

13 4 Avfallsbegreppet och andra definitioner 4.1 Avfallsdefinitionen Det Šr viktigt att definiera vad som Šr avfall, eftersom de produkter som faller under begreppet kommer att omfattas av andra regler Šn de som faller utanfšr. Avfallsbegreppet Šr dšrmed av avgšrande betydelse fšr hur avfallslagstiftningen, bœde pœ nationell, europeisk och internationell nivœ, ska tillšmpas. 1 Fšre miljšbalkens ikrafttršdande den 1 januari 1999 fanns det ingen lagstadgad avfallsdefinition. RenhŒllningslagen definierade endast hushœllsavfall. Den vidare avfallsdefinitionen hade lagstiftaren šverlœtit Œt praxis att utforma. Numer finns avfallsbegreppet infšrt i miljšbalkens 15 kap. 1. Avfall definieras dšr som varje fšremœl, Šmne eller substans som ingœr i en avfallskategori och som innehavaren gšr sig av med eller avser eller Šr skyldig att gšra sig av med. De olika avfallskategorierna definieras i en bilaga till renhœllningsfšrordningen. Den nyinfšrda avfallsdefinitionen šverensstšmmer med den som gšller inom EU. EG:s avfallsdefinition finns i rœdets direktiv 75/442/EEG om avfall, Šndrat genom direktiv 91/156/EEG. I och med EES-avtalet Œtog sig Sverige att tillšmpa EG:s avfallsdefinition. Definitionen har frœn 1995 stegvis infšrts i svensk rštt och blev alltsœ i och med miljšbalkens infšrande fullstšndigt implementerad i svensk lagstiftning. 2 Det nu sagda innebšr att EG-rŠtten, i enlighet med principen om dess fšretršde, Šr bestšmmande fšr vilken egendom som skall anses utgšra avfall. DŠrmed Šr inte lšngre den svenska praxis som utvecklats pœ omrœdet všgledande, utan det Šr EG-domstolens praxis som gšller. 3 De svenska domstolarna Šr, liksom EG-domstolen, bundna att tolka avfallsbegreppet i enlighet med direktivens syfte. 4 EG-domstolen har i flera mœl under senare tid haft att ta stšllning till om viss egendom skall anses utgšra avfall eller ej. En frœga som ofta kommit upp Šr om restprodukter som har ett ekonomiskt všrde skall klassas som avfall. Domstolen har dœ kommit fram till att det faktum att en substans eller ett objekt kan Œtervinnas och att man dšrigenom kan tillgodogšra sig ett ekonomiskt všrde, inte hindrar att substansen eller objektet Šr att anse som avfall. 5 I det s k Zanetti-mŒlet 6 fann EG-domstolen att en nationell lagstiftning som utesluter sœdana substanser och objekt som kan Œterutnyttjas ekonomiskt ur definitionen av avfall inte Šr fšrenlig med direktivet. 1 SNV Rapport 4950, EG:s avfallsdefinition Ð ett hinder fšr kretsloppsanpassningen? s 9. 2 A a s Rapport frœn riksdagens revisorer s 10 samt Rubenson s Rubenson s SNV Rapport 4950, EG:s avfallsdefinition Ð ett hinder fšr kretsloppsanpassningen? s C-206,207/88 Vessoso and Zanetti [1990] ECR

14 EG-domstolen har givit avfallsbegreppet en mycket vid tolkning och ger inte utrymme fšr att utesluta avfallsgrupper oavsett hur de omhšndertas. Anledningen till den vida definitionen Šr skyddet av miljšn, men kritik har framfšrts frœn mœnga hœll šver att det vida tillšmpningsomrœdet fšrsvœrar den praktiska bedšmningen av vad som Šr avfall och icke avfall. 7 I miljšbalkspropositionen uttryckte regeringen att den uppfattade att implementeringen av EG:s avfallsdefinition skulle fšra den svenska lagstiftningen nšrmre EG-rŠtten och att avfallsbegreppet i framtiden skulle komma att omfatta Šven sœdant som tidigare inte fšll under definitionen. 8 nnu stœr det dock ej klart vilken betydelse som den svenska ršttspraxis om avfall kommer att fœ i framtiden. TŠnkbart Šr att tidigare svenska praxis pœ omrœdet till viss del kommer att sammanfalla med EGdomstolens praxis. Den praxis som bildats i svensk rštt i frœga om vad som utgšr avfall kan emellertid inte lšngre anses vara všgledande HushŒllsavfall I miljšbalken 15 kap. 2 ges en definition av det, i jšmfšrelse med avfallsdefinitionen i 15 kap.1, snšvare begreppet hushœllsavfall. En definition av hushœllsavfall Šr nšdvšndig fšr att kunna avgšra om kommunen, sœsom ansvarig hanterare av hushœllsavfallet, ansvarar fšr avfallet eller om ansvaret fšr avfallet faller pœ producenten. Med hushœllsavfall avses dels sœdant avfall som kommer frœn hushœll, men Šven dšrmed jšmfšrligt avfall som uppstœr i andra verksamheter. Definitionen har Šndrats nœgot i jšmfšrelse med renhœllningslagen, men i princip Šr innebšrden densamma. Som exempel pœ avfall som kommer frœn hushœll, anges i fšrarbetena 10 sopor, kšksavfall, latrin och slam frœn slambrunnar och slamtankar. ven skrymmande avfall som t ex utrangerade mšbler, cyklar och liknande fšremœl ršknas som hushœllsavfall. Ytterligare avfallsslag som ingœr i begreppet hushœllsavfall Šr šverblivna lškemedel, miljšfarliga batterier, oljerester, fšrgrester, rester av bekšmpningsmedel och annat farligt avfall som ingœr som bestœndsdel i avfall som kommer frœn hushœll. Av fšrarbetena framgœr vidare att begreppet hushœllsavfall, i enlighet med gšllande rštt, bšr ges en sœdan omfattning att det motsvarar det behov av borttransport av avfall som regelmšssigt uppkommer vid utnyttjande av mark och byggnad fšr bostadsšndamœl. Med avfall frœn annan verksamhet som Šr jšmfšrligt med hushœllsavfall skall fšrstœs sœdant avfall frœn industrier, affšrsršrelser och annan likartad verksamhet, som i renhœllningssammanhang Šr jšmfšrligt med avfall som kommer frœn hushœll. SŒdant avfall uppkommer som en direkt fšljd av att mšnniskor oavsett ŠndamŒl eller 7 SNV Rapport 4950, EG:s avfallsdefinition Ð ett hinder fšr kretsloppshanteringen? s 18 f. 8 Prop. 1997/98:45, del 1, s 422 f. 9 Rubensson s Prop. 1997/98:45 del 2 s 184 f. 14

15 verksamhet uppehœller sig inom en lokal eller i en anlšggning. Som exempel kan nšmnas avfall frœn personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall. 4.3 vriga definitioner teranvšndning betyder att en vara anvšnds igen fšr sitt ursprungliga syfte, t ex returglas som rengšrs och fylls pœ igen. 11 tervinning innebšr nyttiggšrande av avfallets material eller energiinnehœll. Exempel pœ Œtervinnig Šr att material anvšnds fšr nytillverkning, t ex konservburkar som smšlts ner och blir till nya burkar eller anvšnds i tillverkningen av helt nya varor. Materialutnyttjande Šr ett fšrfarande som innebšr att avfallets materialinnehœll Œtervinns fšr anvšndning till nya produkter och varor eller pœ annat sštt utnyttjas. 12 Energiutvinning innebšr att man anvšnder bršnnbart avfall fšr att generera energi genom direkt fšrbršnning med utnyttjande všrmen. 13 Med deponering av avfall avses ett bortskaffningsfšrfarande som innebšr att avfall lšggs pœ en deponi. Deponi Šr en upplagsplats fšr avfall. 14 (Se avsnitt 7.5 fšr en definition av begreppet producent.) 11 Fšrpackningsinsamlingen, Vi mšts igen s SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall, Ordfšrklaringar s 2 f. 13 Fšrordning (1997:185) om producentansvar fšr fšrpackningar 3 p RenhŒllningsfšrordningen (1998:902) 3. 15

16 5 Styrmedel inom avfallsomrœdet Idag rœder stor enighet om att en varaktig utveckling mœste baseras pœ en fšrebyggande strategi. Fšr att pœverka det allmšnna miljšmedvetandet och bidra till att fšrebygga uppkomsten av avfall har styrmedel infšrts pœ miljšomrœdet. Ett flertal olika styrmedel har infšrts. Syftet har varit bœde att minska avfallsmšngderna och att styra mot škad Œtervinning och ŒteranvŠndning. 1 Alla styrmedel kan anses ha en gemensam utgœngspunkt i behovet av att komplettera marknadsmekanismerna sœ att externa miljšeffekter i hšgre grad beaktas i fšretags- och privatekonomiska švervšganden. 2 Det finns olika sštt att klassificera styrmedlen. Vanligen skiljer man mellan tre grupper; ekonomiska-, administrativa- och informativa styrmedel. 3 Begreppen Šr dock inte helt entydiga. Framfšr allt kan det vara svœrt att skilja pœ ekonomiska och administrativa styrmedel. 4 Fšr att fšrmœ producenter och konsumenter att delta i arbetet med att minska avfallets inverkan pœ miljšn kan det dessutom behšvas flera styrmedel som samverkar Ekonomiska styrmedel Ett problem fšr miljšn har varit att miljšeffekter sšllan finns med i priset pœ en vara och dšrfšr inte fœngas upp av marknadsmekanismerna. Fšr att fœ producenter att ta stšrre miljšhšnsyn behšvs dšrfšr starkare ekonomiska drivkrafter. Ekonomiska styrmedel innebšr att man pœverkar prissignalerna, dvs gšr det billigare att agera miljšvšnligt och dyrare att fšrorena. 6 UtgŒngspunkten vid utformandet av ekonomiska styrmedel Šr principen om att fšrorenaren ska betala, Polluter Pays Principle. Producenten ska fšrmœs att beakta de externa miljškostnader som uppstœr under en produkts hela livscykel redan i tillverkningsstadiet. Fšr att stimulera en minskning av mšngderna avfall och škad Œtervinnig med hjšlp av ekonomiska styrmedel kan skatt lšggas antingen pœ de rœvaror som utnyttjas vid produktionen eller pœ avfall. BŒda alternativen skapar incitament att effektivisera resursanvšndningen. 7 Dessutom korrigeras de konkurrensnackdelar som kan drabba producenter med en mer miljšvšnlig verksamhet, dœ en sœdan ofta innebšr škade kostnader. 8 Skatter kan Šven kombineras med subventioner frœn staten fšr miljšmšssigt bra lšsningar. 1 Rapport frœn riksdagens revisorer s Lindhqvist, Mot ett fšrlšngt producentansvar Ð analys av erfarenheter samt fšrslag, Ds 1992:82 s Se bl a Rapport frœn riksdagens revisorer s 20Ð22 samt SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s 33Ð38. 4 Pihl, Miljšekonomi s Skr 1994/95:120 s Pihl s SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s Skr 1994/95:120 s 47 f. 16

17 Utšver subventioner och skatter Šr differentierade renhœllningstaxor, behandlingsavgifter, panter och retursystem andra exempel pœ ekonomiska styrmedel. Olika typer av differentierade taxor fšr avfallshanteringen, som incitament till att fœ konsumenterna att kšllsortera och dšrmed ška Œtervinnigen och ŒteranvŠndningen, har infšrts i en majoritet av kommunerna Administrativa styrmedel Exempel pœ administrativa styrmedel Šr fšrbud och regleringar. En šverordnad myndighet bestšmmer exempelvis den kvantitet avfall frœn en verksamhet som kan accepteras. Administrativa styrmedel har lšnge dominerat miljšpolitiken, men utvecklingen i Sverige och andra industrilšnder har pœ senare tid gœtt mot en škad anvšndning av avgifter och andra ekonomiska styrmedel Fšrdelar och nackdelar med ekonomiska respektive administrativa styrmedel En fšrdel med ekonomiska styrmedel framfšr administrativa Šr att de visar att den som smutsar ner ocksœ fœr betala fšr det. Meningen Šr att producenten, till fšljd av att den fœr bšra kostnaderna fšr sin nedsmutsning, skall tvingas till en renare produktion eller sœ smœningom slœs ut frœn markanden. Detta eftersom kostnaderna fšr utslšppen riskerar att bli sœ hšga, att det inte gœr att driva en lšnsam produktion. En icke šnskvšrd effekt av ekonomiska styrmedel med avgifter och skatter Šr dock risken att fšretagen tillœts smutsa ner bara de betalar fšr sig, dvs de kšper sig fria frœn ansvar. Fšljden blir att de mest kapitalstarka fšretagen kan fortsštta att fšrorena. Administrativa styrmedel reglerar dšremot direkt aktšrernas valmšjligheter genom fšrbud och begršnsningar och det finns inte nœgon mšjlighet att kšpa sig fri frœn ansvar. 11 De administrativa styrmedlen ger dock inga ekonomiska incitament fšr fšretagen att Šndra sin produktion. 5.4 Information En fšrutsšttning fšr att de ekonomiska- och administrativa styrmedlen skall fylla sin funktion Šr att de aktšrer som blir involverade i processen, t ex producenter och konsumenter, gšrs medvetna om styrmedlen och deras syften. Information blir dšrfšr ett mycket viktigt instrument fšr att fœ regelverket att fungera i praktiken sœ som det var tšnkt. Genom information kan konsumenternas beteende styras mot att všlja mer 9 SNV Rapport 4601, Aktionsplan Avfall s Prop. 1992/93:180 s hring, Ingenting fšrsvinner s 8 f. 17

18 miljšvšnliga produkter, t ex genom varumšrkning. 12 Eftersom producenterna Šr beroende av sin marknad kan konsumenterna genom medvetna varuval utšva stort inflytande Producentansvaret som styrmedel Infšrandet av ett lagstadgat producentansvar innebar att ett nytt styrmedel infšrdes. Producentansvaret har inslag av bœde ekonomiska-, administrativa- och informativa styrmedel. 14 Meningen Šr att det ska komplettera marknadsmekanismerna genom att externa miljšeffekter tas med i berškningen av varans pris. Dessutom fšreskrivs i fšrordningarna att vissa mœl ska uppfyllas inom vissa tidsramar. Miljšbalkens 15:e kapitel innehœller ocksœ regler om att en producent kan tvingas lšmna information om en varas material, Œtervinningsgrad osv, vilket gšr det lšttare fšr konsumenten att handla miljšvšnligt. 12 Rapport frœn riksdagens revisorer s Prop. 1992/93:180 s Jfr Lindhqvist s 241, dšr han ser de olika styrmedlen som instrument fšr att implementera producentansvaret. 18

19 6 MiljšrŠtten inom EU 6.1 Inledning Det svenska medlemskapet i EU har i hšg grad Šndrat fšrutsšttningarna fšr den svenska lagstiftaren. Som medlem i EU Šr Sverige bundet av de beslut som fattas inom EG:s olika institutioner. MiljšomrŒdet Šr ett av de omrœden dšr Sverige šverlšmnat en del av beslutanderštten till EG. PŒ nšstan samtliga omrœden som ingœr i den nya miljšbalken finns det EG-direktiv eller andra ršttsakter som mœste beaktas nšr de nationella bestšmmelserna beslutas. Mot bakgrund av detta ska vi hšr kortfattat redogšra fšr EG:s miljš- och avfallspolitik, miljšregler samt eventuella konflikter som kan uppstœ mellan nationella miljšskyddsregler och EG:s fria inre marknad. Producentansvaret Šr ett styrmedel som blivit erkšnt Šven inom EU och i EU:s avfallspolitiska resolution 1 fastslœs producentansvaret som princip. Detta Œterspeglas bl a i att direktiv utfšrdats om producentansvar fšr fšrpackningar samt att ett direktiv om uttjšnta fordon fšreslagits. Eftersom EG:s ršttsakter intar en framtršdande roll inom miljšrštten, fšreslog regeringen att miljšbalken skulle innehœlla en upplysning om EG-rŠttens existens. 2 HŠnvisningen till EG-rŠtten finns infšrd i 1 kap. 6 miljšbalken. 6.2 Utvecklingen av EG:s miljšpolitik NŠr EG-fšrdraget antogs 1957 innehšll det inga regler om en gemensam miljšpolitik. Skyddet fšr miljšn lœg istšllet pœ de enskilda medlemsstaterna. Snart škade dock medvetenheten om miljšproblematiken och det insœgs att en gemensam marknad inte fick skapas pœ bekostnad av miljšn. Miljšpolitiska ŒtgŠrder blev dšrmed snart en všsentlig del av gemenskapens politik Fem handlingsprogram De fšrsta ršttsakterna med miljšanknytning tillkom pœ slutet av 1960-talet och avsœg gemensam klassificering och mšrkning av kemikalier. En miljšpolitik bšrjade dšrefter att utvecklas genom att sšrskilda ŒtgŠrdsprogram fšr miljšn antogs. Totalt har fem handlingsprogram antagits hittills, varav det fšrsta Œr Programmen, som oftast lšper pœ fem Œr, drar upp riktlinjer fšr kommissionens arbete med att ta fram nya fšrslag till miljšregler. 4 De Šr inte ršttsligt bindande, men innehœller politiska programfšrklaringar och riktlinjer fšr vissa mœlsšttningar i frœgor av betydande intresse fšr de 1 Council Resolution of 24 February 1997 on a Community strategy for waste management 97/C 76/01. 2 Prop. 1997/98:45, del I, s Arndt, Umweltrecht: Skriptum s 8. 4 Prop. 1997/98:45, del I, s

20 stater som antagit dem. Trots avsaknad av ršttsliga effekter har det noterats att programmen haft betydande inverkan pœ utvecklingen av miljšlagstiftningen bœde inom gemenskapen och i medlemsstaterna. 5 Det fšrsta handlingsprogrammet, vilket avsœg perioden 1973Ð1976, Šr av stor betydelse, eftersom det fastslœr grundlšggande miljšprinciper fšr EG-samarbetet. Bland dessa kan nšmnas principen om att fšroreningar ska fšrebyggas vid kšllan, principen om rationellt utnyttjande av naturresurser och principen om att kostnaderna att fšrebygga och ŒtgŠrda miljšskador ska inršknas i konsumentpriset. 6 Det femte och nu gšllande handlingsprogrammet, som tšcker perioden 1993Ð2000, har huvudtiteln ÓTowards SustainabilityÓ och betonar nšdvšndigheten av att skapa en balans mellan ekonomisk tillvšxt och skyddet av miljšn. Den konkreta innebšrden av att nœ hœllbarhet anges vara en optimal ŒteranvŠndning och Œtervinning fšr att undvika slšseri och fšrhindra att naturtillgœngarna uttšms, en rationalisering av produktionen och energifšrbrukningen samt att fšršndra samhšllets konsumtions- och beteendemšnster Miljšarbetet har intensifierats ven om miljšarbetet inom EG inledningsvis inte var sšrskilt aktivt har miljšn idag vuxit till ett av de viktigaste lagstiftningsomrœdena inom gemenskapen. FrŒn det att medlemsstaternas stats- och regeringschefer vid ett toppmšte i Paris Œr 1972 beslutade att skyddet av miljšn skulle tas upp som en ny punkt inom gemenskapen fick miljšfrœgorna allt hšgre prioritet. Vid mštet konstaterades att mœnga miljšproblem var gršnsšverskridande och kršvde ett samarbete mellan lšnderna. Under och talen škade lagstiftningsarbetet i gemenskapen markant och idag finns det šver 200 ršttsakter som ršr miljšn ndrade miljšprinciper Genom Amsterdamfšrdraget frœn 1997 har flera Šndringar pœ miljšomrœdet gjorts. NŒgra av Šndringarna ršr grundlšggande miljšprinciper. En sœdan princip Šr den om hœllbar utveckling, som uttryckligen inkorporerats i EG:s grundlagar genom flera Šndringar 9. Principen om integrering av miljšfrœgorna i den švriga gemenskapspolitiken, har genom Amsterdamfšrdraget blivit en sjšlvstšndig allmšn princip genom artikel 6 (tidigare artikel 3c) EG. Miljšskyddets infšrlivande med alla sektorer har 5 Mahmoudi, EU:s miljšrštt s A a s A a s Prop. 1997/98:45, del I, s ndringar har bl a skett i Œttonde stycket i ingressen till Fšrdraget om Europeiska unionen (EU) och i artikel 2 (tidigare artikel B) EU. 20

21 dšrmed blivit en av huvudprinciperna med generell tillšmplighet pœ alla gemenskapens beslut EG:s miljšregler Kompetensreglernas utveckling Enligt artikel 5 (tidigare artikel 3b) EG kršvs det att gemenskapen utšvar sin verksamhet inom ramen fšr den behšrighet som den har tilldelats och de mœl som uppstšllts fšr den inom fšrdraget. Fšr att gemenskapen ska kunna skapa ršttsakter betršffande miljšn kršvs sœledes stšd i fšrdraget. Eftersom EG-fšrdraget ursprungligen inte innehšll nœgon sšrskild grund fšr att anta miljšregler, stšddes miljšœtgšrderna pœ reglerna fšr fšrverkligandet av den gemensamma marknaden. De fšrsta miljšreglerna antogs med stšd av artikel 100 EG-fšrdraget, som avser den gemensamma marknaden, och artikel 235 EG-fšrdraget, som ger gemenskapen en utfyllande kompetens att besluta om ŒtgŠrder fšr att uppnœ gemenskapens mœl i de fall fšrdraget inte ger de nšdvšndiga befogenheterna. EG:s rštt att formellt fšra en gemensam miljšpolitik skrevs in i EGfšrdraget genom den Europeiska Enhetsakten frœn Med Enhetsakten fšršndrades bl a beslutsprocessen fšr de miljšregler som var kopplade till den inre marknaden och miljšn blev ett eget politikomrœde genom att artiklarna 130rÐ130t (nu artiklarna 174Ð176 EG i Šndrad lydelse) antogs. I dessa artiklar anges vissa mœlsšttningar fšr gemenskapen sœsom att vidtagna ŒtgŠrder generellt ska bevara, skydda och fšrbšttra miljšn samt att naturresurserna ska utnyttjas rationellt. Dessutom fastslœs principerna om fšrebyggande ŒtgŠrder, att fšrorenaren ska betala och hindrande av miljšfšrstšring vid kšllan. I Maastrichtfšrdraget frœn 1992 utvecklades miljšbestšmmelserna ytterligare bl a genom att fler miljšregler kom att omfattas av majoritetsbeslut i ministerrœdet. InnehŒllsmŠssigt innebar dock inte Maastrichtfšrdraget nœgra grundlšggande fšršndringar fšr miljšskyddet. I juni 1997 slšts slutligen Amsterdamfšrdraget, som fšrstšrker miljšpolitiken i EG-samarbetet. Artikelnumren i Fšrdraget om Europeiska unionen och i EG-fšrdraget har dšrmed Šndrats. De fšršndringar som skett i EGfšrdraget sedan dess tillkomst innebšr att det nu innehœller en uttrycklig kompetens att anta gemensamma miljšregler RŠttsakternas form Bindande ršttsakter inom den sekundšra EG-rŠtten kan ha formen av fšrordningar, direktiv eller beslut, artikel 249 (tidigare artikel 189) EG. Fšrordningar, som Šr bindande och direkt tillšmpliga i alla medlemslšnder, anvšnds betršffande miljšn fršmst i syfte att šverfšra eller Œterge internationella miljššverenskommelser till vilka gemen- 10 Mahmoudi, Supplement till EU:s miljšrštt s 7 f. 11 Arndt, Umweltrecht: Skriptum s 8. 21

22 skapen anslutit sig. Direktiv Šr den lagstiftningsform som anvšnds mest pœ miljšomrœdet. Mer Šn 90 procent av gemenskapens miljšlagstiftning bestœr av direktiv. De riktar sig till medlemsstaterna och Šr bindande med avseende pœ det resultat som direktivet Œsyftar och som medlemsstaterna ska uppnœ. Den nšrmare formen fšr genomfšrandet av direktiven bestšmmer dock medlemsstaten. 12 Beslut avser mer begršnsade frœgor Šn direktiv och kan rikta sig mot enskilda ršttssubjekt. De Šr ovanliga pœ miljšomrœdet. 13 Nationell rštt som strider mot direkt tillšmpbara EG-rŠttsliga fšreskrifter Šr enligt principen om EG-rŠttens fšretršde inte gšllande RŠttsakternas grund och innehœll De EG-rŠttsliga regler som antas pœ miljšomrœdet kan indelas i tvœ slag; harmoniseringsregler och minimiregler. Vilken artikel i EG-fšrdraget som Šr den ršttsliga grunden fšr en ršttsakt avgšr till vilken kategori ršttsakten hšr. Artikel 95 (tidigare artikel 100a) EG Šr plattformen fšr harmoniseringsreglerna och artikel 175 (tidigare artikel 130s) EG utgšr grunden fšr minimireglerna Minimiregler Minimiregler, som antas pœ grundval av artikel 175, anvšnds fšr icke marknadsrelaterade miljšœtgšrder. De flesta av dessa ŒtgŠrder grundar sig pœ artikel Punkten har Šndrats genom Amsterdamfšrdraget och hšnvisar numera till beslutsfšrfarandet i artikel 251 (tidigare artikel 189b) EG. Artikel 251 innebšr ett gemensamt beslutsfattande av rœdet och parlamentet, vilket ger det senare en vetorštt. Fšrfarandet brukar kallas fšr medbeslutandefšrfarande och ger parlamentet en starkare roll i beslutsprocessen. Fšre Šndringen genom Amsterdamfšrdraget var parlamentets inflytande i beslutsprocessen begršnsat till ett s k samarbetsfšrfarande enligt artikel 189c EGfšrdraget (nu artikel 252 EG i Šndrad lydelse), utan mšjlighet till veto. Fšr de miljšœtgšrder som anges i artikel 251.2, bl a miljšskatter, markanvšndning och val av energikšllor som Šr omrœden av kšnsligt nationellt intresse, har dock rœdet fortfarande det slutliga avgšrandet Medlemsstaters stršngare skyddsœtgšrder Enskilda lšnder fœr enligt artikel 176 EG bibehœlla eller infšra stršngare krav Šn vad minimireglerna fšreskriver. Detta fšrutsštter emellertid att reglerna Šr fšrenliga med 12 Mahmoudi, EU:s miljšrštt s 37Ð Prop. 1997/98:45, del I, s Arndt, Europarecht s 71 f samt EG-domstolen mœl C-6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 1141,

23 EG-fšrdraget och gemenskapens sekundšrrštt, dvs inte innebšr en godtycklig diskriminering eller Šr en fšrtšckt begršnsning av handeln mellan medlemslšnderna. Fšr att artikeln ska kunna Œberopas av en medlemsstat mœste gemenskapens miljšskyddsœtgšrd vara beslutad med stšd av artikel 175. Inget land fœr dock infšra regler som ligger under eller avviker frœn kraven i minimireglerna. Kortfattat kan sšgas att minimireglerna pœ miljšomrœdet fastslœr en lšgsta nivœ fšr miljšskyddet inom EG Harmoniseringsregler Harmoniseringsreglerna, grundade pœ artikel 95 EG, syftar till att skapa en gemensam marknad med enhetliga regler i alla medlemslšnder. Olika regler kan stšra handeln pœ den gemensamma marknaden. Reglerna antas, liksom minimireglerna, genom s k medbeslutandefšrfarande av ministerrœdet och parlamentet enligt artikel 251. FrŒn bšrjan kršvdes samstšmmighet frœn medlemsstaternas sida fšr att direktiv ršrande tillnšrmning av lagstiftning skulle kunna utfšrdas. Proceduren visade sig emellertid inte vara lšmpad fšr fšrverkligandet av den inre marknaden och sedan Enhetsakten antagits Šndrades kravet pœ enhšllighet till kvalificerad majoritet. Genom Maastrichtfšrdraget Šndrades dock beslutsproceduren till den nuvarande. 16 ven om huvudsyftet med harmoniseringsreglerna Šr just harmonisering av nationella lagar, innehœller artikel 95.3 ett krav pœ att de direktiv som antas med artikeln som grund ska utgœ frœn en hšg skyddsnivœ vad gšller bl a miljšn. BestŠmmelsen infšrdes med Enhetsakten fšr att fšrsškra miljšmšssigt hšgtstršvande medlemsstater om att kravet pœ kvalificerade majoritetsbeslut inte skulle leda till sšmre miljšfšrslag frœn kommissionen. Genom Maastrichtfšrdraget infšrdes kravet pœ en hšg skyddsnivœ i 130r.2 EG-fšrdraget (nu artikel EG i Šndrad lydelse) fšr att gšlla all miljšpolitik. Kravet har sedermera upphšjts till en grundlšggande princip genom Amsterdamfšrdraget och Œterfinns bland de inledande principerna i artikel 2 EG. 17 Att reglerna Šr harmoniserande innebšr att medlemsstaterna i princip inte fœr avvika frœn dem och infšra stršngare krav av t ex miljšskšl. Artikel 95.4, den s k miljšgarantin, ger dock medlemsstaterna en viss mšjlighet att tillšmpa stršngare krav Šven pœ det harmoniserade omrœdet Mahmoudi, EU:s miljšrštt s A a s 184 f. 17 Mahmoudi, EU:s miljšrštt efter Amsterdamfšrdraget, JT 1997/98:2 s Prop. 1997/98:45, del I, s

24 Miljšgarantin Syftet med artikel 100a EG-fšrdraget (nu artikel 95 EG i Šndrad lydelse) vid dess infšrande 1987 var att harmonisera de nationella lagarna. En harmonisering ansœgs nšdvšndig fšr att idžn om en inre marknad skulle kunna fullbordas. Tanken var fšljaktligen inte att medlemslšnderna skulle kunna ha avvikande miljšregler dœ harmoniseringsœtgšrder vidtagits. En del av medlemsstaterna oroade sig fšr att kravet pœ kvalificerad majoritet skulle leda till att miljšœtgšrder med minimistandards skulle antas, utan mšjlighet fšr mer miljšmšssigt ambitišsa medlemsstater att besluta om stršngare ŒtgŠrder pœ nationell nivœ. Fšljden blev att ett undantag till artikeln infšrdes, med mšjlighet fšr enskilda medlemsstater att under vissa fšrutsšttningar tillšmpa egna miljšregler. 19 I den skandinaviska litteraturen har undantaget kommit att kallas miljšgarantin. 20 En medlemsstat kan Œberopa miljšgarantin vid beslut som fattats av rœdet eller kommissionen. Mšjligheten kvarstœr Šven om medlemsstaten vid omršstningen ršstat fšr ŒtgŠrden i frœga. I och med Amsterdamfšrdraget klargjordes att en medlemsstat inte bara kan behœlla nationella bestšmmelser, utan Šven kan infšra stršngare nationella krav pœ omrœden som redan harmoniserats genom EG-regler. Fšr att fœ infšra nya nationella bestšmmelser mœste emellertid ett antal villkor vara uppfyllda. Miljšproblemet ska bl a vara nytt, specifikt fšr medlemsstaten och inte kšnt nšr beslutet om harmoniserings- ŒtgŠrden fattades. Dessutom ska tillšmpningen av nationella bestšmmelser stšdja sig pœ vetenskapliga bevis, vilka vanligtvis Šr mycket svœra att finna fšr miljšproblem. De stršnga kraven tyder pœ att det endast i undantagsfall ska vara mšjligt att infšra nya nationella bestšmmelser, vilket Šven stšmmer šverens med artikelns harmoniseringssyfte. 21 TillŠmpning av stršngare nationella miljšregler kan dock innebšra stšrningar fšr den inre marknaden. BestŠmmelser som ršr varor frœn andra medlemsstater kan t ex vara ett medel fšr godtycklig diskriminering eller utgšra ett fšrtšckt handelshinder. Fšr att stršngare nationella bestšmmelserna ska kunna ršttfšrdigas mœste de marknadsnackdelar som uppstœr stœ i proportion till det ŠndamŒl som efterstršvas. tgšrden mœste fšljaktligen vara ŠndamŒlsenlig och det minst marknadsstšrande alternativet ska všljas. tgšrden fœr dock inte innebšra ett orimligt ingrepp. 22 Efter att ha konstaterat huruvida de nationella bestšmmelserna utgšr ett medel fšr godtrycklig diskriminering eller ett fšrtšckt handelshinder mellan medlemsstaterna, ska kommissionen godkšnna eller fšrkasta dessa. En všlbehšvlig tidsgršns pœ sex mœnader fšr kommissionens beslutsfattande har infšrts, vilken kan fšrlšngas till hšgst ett Œr. Om kommissionen inom denna 19 Se t ex MiljšgarantimŒlet, C-41/93 France v. Commission [1994] ECR I Mahmoudi, EU:s miljšrštt efter Amsterdamfšrdraget, JT 1997/98:2 s A a s Arndt, Umweltrecht: Skriptum s 10 och Westerlund, Nytt ršttslšge pœ grund av EU, MiljšrŠttslig Tidsskrift 1994:3 s 470 f. 24