YTTRANDE GÄLLANDE BETÄNKANDET VÄGAR TILL ETT EFFEKTIVARE MILJÖARBETE (SOU 2015:43)

Transkript

1 1 (9) YTTRANDE GÄLLANDE BETÄNKANDET VÄGAR TILL ETT EFFEKTIVARE MILJÖARBETE (SOU 2015:43) Miljömålen i myndighetsstyrningen Länsstyrelsen delar utredarens synpunkter m behvet av att skapa en tydligare rllfördelning ch en bättre styrning av myndigheternas miljömålsarbete. Nuvarande "verka för" skrivning i 5 a länsstyrelseinstruktinen är tydlig ch innebär att mycket av länsstyrelsens tid åtgår för att reginalisera ch bryta ner miljökvalitetsmålen i handlingsplaner samt följa upp ch redvisa uppgifter sm inte ingår i den egna rganisatinens huvudsakliga verksamhet. Förslaget att regeringen ska ge länsstyrelserna ch övriga statliga myndigheter verksamhetsanpassade uppgifter, sm i sin tur bidrar till att nå det av riksdagens beslutade generatinsmålet ch de sextn miljökvalitetsmålen, bedöms tydliggöra rllfördelningen ch ger en ökad tydlighet m vilka uppgifter sm respektive myndighet förväntas åstadkmma, avsett m det är genm direkta eller indirekta åtgärder. Även förslaget m en tydligare skrivning i 3 myndighetsförrdningen, sm innebär att ledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling ch bidra till att nå generatinsmålet ch miljökvalitetsmålen, bedöms skapa en tydlig åtskillnad mellan myndighetens interna arbete (miljöledningssystemet) ch myndighetens externa uppdrag inm miljöplitiken (miljömålsarbetet). Länsstyrelsen tillstyrker de båda förslagen i avsnitt 11.1 i utredningen. Pstadress Gatuadress Telefn Telefax E-pst Webbplats VÄXJÖ Kungsgatan krnberg@lansstyrelsen.se Kntakt i detta ärende Thmas Perssn

2 2 (9) Om uppföljning, utvärdering ch resultatredvisning inm miljömålsmrådet Länsstyrelsen är i hög grad medveten m svårigheterna att redvisa effekterna av genmförda prestatiner i årsredvisningen. Detta eftersm effekterna dels kan uppstå på längre sikt, dels berr av flera lika prestatiner utförda av lika aktörer, inm ch utm landet, dels inte alltid går att härleda till en eller flera specifika prestatiner. Genm att nyttja Frmas för en samhällsövergripande utvärdering av de samlade effekterna av miljöarbetet skapas möjlighet att erhålla en berende resultat-redvisning. Härvid kan vetenskaplig infrmatin ch resultat från miljöövervakning i högre grad kmma att tillgängliggöra så att frskningens kunskaper kmmer samhället till nytta såväl genm effektuppföljning sm förslag på ytterligare åtgärder. Naturvårdsverkets ansvar för uppföljning ch utvärdering av genmförda åtgärder inm miljömålsuppföljningen ch hållbarhetsarbetet i Sverige bör emellertid kvarstå förändrat. Naturvårdsverket har en central rll i miljöarbetet ch har upparbetade rutiner i arbetet med att tillse att miljömålen ch generatinsmålet får genmslag i tillsyn ch prövning enligt miljöbalken. Ansvaret att främja en hållbar utveckling innebär även att Naturvårdsverket ges bättre möjligheter att driva tvärsektriellt miljöarbete såsm hållbar knsumtin, avfallsminimering ch samhällseknmisk analys. Länsstyrelsen avstyrker förslaget att ta brt Naturvårdsverkets ansvar för uppföljning ch utvärdering av genmförda åtgärder inm miljömålsarbetet ch hållbarhetsarbetet i Sverige. Naturvårdsverket bör frtsatt ha ansvar för den årliga miljömålsuppföljningen ch den fördjupade utvärderingen vart fjärde år. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget m att bättre nyttja Frmas för en samhällsövergripande utvärdering av de samlade effekterna av genmförda prestatiner inm miljömålsarbetet enligt avsnitt 11.2 i utredningen. Regeringens myndighetsstyrning - finansiell styrning Utredningen har på ett bra sätt fångat de svårigheter ch hinder sm idag uppstår med ettårig anslagsfinansiering vid genmförande av sådana uppgifter sm länsstyrelserna regelbundet genmför inm ramen för sina uppgifter ch anslagets ändamål, tex förrenade

3 3 (9) mråden, mrådesskydd, skötsel ch förvaltning av skyddade mråden, strategiska energi-ch klimatarbete etc. Länsstyrelserna har i flerårsbudgeten under de senaste åren påtalat behvet av att inmstatliga medel för sådan verksamhet sm länsstyrelserna utövar år efter år, istället för ettåriga anslag sm utbetalas via centrala verk, ska tilldelas länsstyrelserna i frm av direkta anslag/anslagspster eller tillföras länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Länsstyrelsen tillstyrker utredarens första förslag i avsnitt 11.3 i utredningen. Vad gäller förslaget att överföra utbetalningen av belppsbestämda statsbidrag från de centrala myndigheterna till Kammarkllegiet har Länsstyrelsen svårt att se några större effektivitetsvinster av detta förslag. De centrala myndigheterna är väl insatta i bidragen ch den miljöplitiska styrning sm eftersträvas. Det finns även en naturlig kppling till de centrala myndigheterna i frågan m infrmatin ch vägledning kring bidragen. Länsstyrelsen avstyrker utredarens andra förslag i avsnitt 11.3 i utredningen. En ny myndighet för tillståndsprövning, tillsyn ch tillsynsvägledning Utredningen pekar på flera prblem med dagens rganisatin ch uppdelning av prövning mellan 5 Mark- ch miljödmstlar, 12 Miljöprövningsdelegatiner ch ett flertal natinella myndigheter, uppdelning av tillsynen mellan 12 natinella myndigheter ch 21 länsstyrelser samt uppdelning av tillsynsvägledning mellan 15 natinella myndigheter ch 21 länsstyrelser. Utredningen menar att lösningen är att bilda en ny natinell Miljömyndighet med ansvar för såväl prövning sm perativ tillsyn enligt miljöbalken. Länsstyrelsen avstyrker utredarens förslag i avsnitt 11.4 i utredningen. Beskrivningen av den tänkta myndigheten är summarisk ch det är flera frågr sm behöver analyseras ytterligare innan det går att ta ställning till förslaget. Utredningen påtalar att det finns brister i dagens system framför allt när det gäller rättssäkerhet, knkurrensneutralitet ch effektivitet. Dessa brister bör dck kunna lösas genm mindre förändringar i dagens system vilket bör bli mindre kstsamt än att bilda en ny myndighet. Det har inte beskrivits närmare på vilket sätt den nya föreslagna myndigheten har bättre möjligheter att uppfylla kraven på rättssäkerhet, knkurrensneutralitet ch effektivitet.

4 4 (9) Länsstyrelsens uppfattning är att de största prblemen föreligger inm tillsynsmrådet. Här är det huvudsakligen en fråga m kvantitet snarare än kvalitet. Länsstyrelserna saknar enligt, Mats Sjöstrands utredning 2012 Statens reginala förvaltning, 380 miljner för att kunna utföra sitt ålagda grunduppdrag. Detta tvingar länsstyrelserna till hårda pririteringar i vilken verksamhet man kan bedriva med hygglig kvalitet. Att tillståndsprövningar (inklusive dispenser ch anmälningsärende) då ges högst priritet är rätt naturligt. Även i sådan prövning sm saknar fasta tidsgränser, måste länsstyrelsen beakta de mycket höga kstnader sm kan kmma att drabba såväl företagare, markägare, jrdbrukare, explatörer sm samhället i strt m investeringar skjuts på framtiden eller mintetgörs av lång handläggningstid. Att tillsynen då pririteras ner i mtsvarande utsträckning är rätt naturligt eftersm avsaknad av tillsyn inte lika medelbart ch direkt skadar enskilda. Utredaren i den nu remissade utredningen föreslår att en ny myndighet inrättas genm att man överför de medel myndigheterna idag använder för tillsyn, tillsynsvägledning ch prövning till den nya myndigheten. Detta efter att utredaren själv knstaterat att dessa är tillräckliga. Utredaren anser att detta prblem skulle lösas genm skalfördelar när all tillsyn ch prövning samlas i en myndighet. Länsstyrelsen är tveksam till m detta resnemang håller. Att inrätta ytterligare en reginalt indelad statlig myndighet är ingen billig åtgärd. Efter vad länsstyrelsen kan utläsa ur utredningen förefaller den nya myndigheten få en persnalstyrka m ca 325 persner, plus eventuellt några till från Mark- ch Miljödmstlarna. Det sägs att den nya myndigheten ska vara reginalt indelad ch alltså ha reginkntr. Det sägs dck att man bör eftersträva att ha ett relativt litet antal reginer. Även vid en mycket sparsmakad reginindelning, med Sverige indelat i fem reginer, skulle varje reginkntr ch huvudkntret, m all persnal spreds jämnt över rganisatinen, få en bemanning m ca 65 persner. Man skulle även kunna maximera skalfördelarna genm att kncentrera verksamhet till huvudkntr. En då sådan fördelning av persnalen skulle lämpligen vara att de 127 persner sm arbetar med tillsyn, där krta resvägar är viktigt, statineras på reginkntren. Den persnal sm arbetar med övriga frågr skulle då hamna på huvudkntret.

5 5 (9) Man skulle då få ett huvudkntr med 225 anställda ch fyra reginkntr m vardera 25 anställda. Med så glest mellan reginkntren kmmer den tillsynande persnalen att ägna mycket str del av sin arbetstid bara åt att transprtera sig mellan arbetet ch tillsynsbjekten. Även för prövningarna skulle en högst betydande del av arbetstiden läggas på att resa till platsen för syn på plats. En ny myndighet med reginkntr m anställda kmmer att få mycket höga verheadkstnader. Samtliga kntr skulle, på ett eller annat sätt, behöva hantera persnalfrågr, receptin, lkaler, vaktmästeri, företagshälsvård, friskvård, psthantering, diarium Sm en jämförelse kan nämnas att Länsstyrelsen i Krnberg, en av landets minsta, har 170 anställda att fördela verheadkstnader på. Bara miljövårdsenheten i Krnberg är på 48 anställda. Länsstyrelsen har mycket svårt att se hur de avsedda skalfördelarna skulle uppstå. Rent generellt är det svårbegripligt hur staten sett skulle frigöra resurser för att förbättra tillsyn ch prövning genm att inrätta en ny statlig myndighet med 4 nya statliga reginkntr ch ett nytt statligt huvudkntr utöver de sm redan finns. Länsstyrelsen avstyrker utredarens förslag att den nya myndigheten föreslås bli statens företrädare för det allmänna miljöintresset ch att övriga statliga myndigheter ska tillföra tillståndsärenden sakkunskap sm expertmyndighet men inte sm parter ch dessa ska inte ha rätt att överklaga ett beslut. Det framgår inte av utredningen på vilket sätt detta skulle öka rättssäkerheten vid avvägningen mellan allmänna ch enskilda intressen. Länsstyrelsen finner det mycket angeläget att Naturvårdsverket, Havs-ch Vattenmyndigheten, Kammarkllegiet, Myndigheten för samhällsskydd ch beredskap samt länsstyrelserna frtsatt har rätt att överklaga miljömyndighetens beslut, dels utifrån sin expertrll, dels utifrån rätten att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen ch andra allmänna intressen. Länsstyrelsen avstyrker utredaren förslag att ändra betydelsen av lkaliserings-principen i syfte att tillmötesgå näringslivets kritik m reginala skillnader i bedömningarna. Miljöbalkens system bygger på att bedömningar ska göras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall. Eftersm det finns stra reginala skillnader när det gäller

6 6 (9) de lkala förutsättningarna i landet är det undvikligt att bedömningarna blir lika vid individuella prövningar av lika verksamheter. Dessa skillnader kmmer inte att förändras genm att det bildas en ny myndighet. Länsstyrelsen finner det därför angeläget att regeringen tydliggör att lkaliseringsprincipen även framgent är av avgörande betydelse vid "förprövning" av miljöfarlig verksamhet ch vattenverksamhet. Lkaliserings-principen innebär ett hänsynstagande till lkala förutsättningar, riskfaktrer, mrådesskydd ch allmänna intressen vid bedömning av vilka villkr sm behövs för att säkerställa att verksamheten eller åtgärden inte ska ge upphv till skadr på ch lägenheter för människrs hälsa ch miljön. I de fall regeringen trts allt väljer att gå vidare med förslaget m att bilda en ny natinell miljömyndighet anser Länsstyrelsen att förslaget måste utredas närmare med avseende på andra alternativa lösningar, behvet av en väl genmarbetad knsekvensbeskrivning för berörda myndigheter, verksamhetsutövare ch allmänhet inkl. närmare utredning av myndighetens gegrafisk placering ch behvet av reginala kntr i förhållande till de fem vattendistrikten, förutsättningar för verksamhetsövergång mellan myndigheter samt resursfördelning för att upprätthålla en tillräckligt gd kmpetens för kvarvarande arbetsuppgifter. Nedan lämnar Länsstyrelsen några ställningstaganden sm särskilt bör beaktas i det frtsatta utredningsarbetet med strävan att skapa ett effektivare miljöarbete: Länsstyrelsen finner det angeläget att ansvaret för att bedriva tillsyn enligt miljöbalken kvarstår på kmmuner ch länsstyrelser. Detta för att nedbringa den tid sm måste spenderas på resa mellan kntr ch tillsynsbjekt. Tillsynsuppgifter sm idag ligger på natinella myndigheter överförs till länsstyrelserna. Tillsyn sm bättre utövas reginalt återkallas från kmmunerna till länsstyrelserna. Tillsynsmyndigheterna ges frtsatt uppdrag att pröva anmälan m mindre ändring av verksamhet samt dispenser ch undantag utifrån gällande tillstånd. Kmmuner ska inte tillåtas bedriva perativ tillsyn över egna verksamheter (avsett m verksamheten drivs genm blag eller förvaltning). Länsstyrelserna ska ges möjlighet att ta över tillsyn över sådana verksamheter sm inte är tillståndspliktig, i de fall kmmunen missköter den perativa tillsynen över verksamheten. En likvärdig perativ tillsyn framhålls sm mycket viktig i utredningen ch det är även Länsstyrelsens ståndpunkt. En grundförutsättning i sammanhanget är då att stat ch kmmun har likvärdiga eknmiska förutsättningar att bedriva tillsyn. I dagsläget kan kmmunerna ha i princip full kstnads-täckning för sin tillsyn eftersm de kan använda sina avgifter direkt i verksamheten. Det

7 7 (9) finns däremt inte någn direkt kppling mellan länsstyrelsernas tillsyns- ch prövningsavgifter ch tillsynsverksamheten. Den nuvarande rdningen med tlv miljöprövningsdelegatiner har funnits sedan den 1 juni Det är för tidigt redan efter tre år dra slutsatsen att rganisatinen har brister när det gäller effektivitet, rättssäkerhet ch knkurrensneutralitet sm inte kan åtgärdas. I det fall man vill säkerställa att prövningen är helt åtskild från tillsynen trde finnas förutsättningar att inrätta en natinell Miljöprövningsmyndighet med ansvar för att tillståndspröva: - miljöfarliga verksamheter (A ch B-verksamhet) enligt 9 kap. miljöbalken inkl. tillhörande prövningar enligt 7 ch 8 kap. miljöbalken (natura 2000, strandskydd, bitpskydd ch artskydd). - vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken inkl. tillhörande prövningar enligt 7 ch 8 kap. miljöbalken, - andra åtgärder sm kräver tillstånd enligt kap. miljöbalken, - energitrvtäkter enligt lagen m vissa trvfyndigheter, - bearbetningskncessiner enligt minerallagen samt - utsläppshandel enligt lagen m handel med utsläppsrätter. Det innebär att mtsvarande arbetsuppgifter flyttas från Mark- ch miljödmstlarna, Naturvårdsverket, Havs- ch Vattenmyndigheten, Kemikalieinspektinen, Bergsstaten ch länsstyrelserna. Prövning kräver inte lika str närvar på plats sm tillsyn varför centraliseringsmöjligheterna är större ch därmed ptentialen för skalfördelar större. För att tillse en gd tillsynsvägledning bör länsstyrelserna befrias från ansvaret att tillsynsvägleda inm mråden där länsstyrelsen själv inte bedriver perativ tillsyn. Denna bör inm dessa mråden istället skötas av lämplig natinell expertmyndighet. Vattenförvaltning av kvalitén på vatten Utredaren föreslår att de fem Vattenmyndigheterna avvecklas ch att Havs- ch vattenmyndigheten övertar Vattenmyndigheternas samrdnande rll i vattenförvaltningsarbetet. Länsstyrelsernas kmmer frtsatt att ha det övergripande ansvaret för det reginala arbetet inm vatten- ch miljömrådet ch därmed ha en nyckelrll för genmförandet av åtgärder sm syftar till att uppfylla vattendirektivet. Det senare bedöms vara abslut nödvändigt för att länsstyrelsen, med bibehållen kvalitet, ska kunna utföra de uppgifter ch uppdrag sm myndigheten har dels i egenskap av tillsynsmyndighet,

8 8 (9) miljömålsmyndighet ch remissinstans, dels genm rätten att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen ch andra allmänna intressen. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i avsnitt 11.5 i utredningen förutsatt att Länsstyrelsernas även frtsatt kmmer att ha det övergripande ansvaret för det reginala arbetet inm vattench miljömrådet ch därmed ha en nyckelrll för genmförandet av åtgärder sm syftar till att uppfylla vattendirektivet. Miljöfrskningens tillgänglighet Utredarens föreslår att Frmas får nya uppgifter, sm innebär att de ska vetenskapligt utvärdera tillämpad ch ny frskning inm miljömrådet för att öka tillgängligheten till miljöfrskningens resultat. Förslaget ligger väl i linje med utredarens förslag i avsnitt 11.2 ch liknar det upplägg sm Institutet för arbetsmarknads ch utbildningsplitisk utvärdering (IFAU) har under Arbetsmarknadsdepartementet. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i avsnitt 11.6 i utredningen ch ser klara fördelar med att Frmas ges i uppdrag att främja, stödja samt genm frskning genmföra uppföljning ch utvärderingar inm miljöplitikens mråden. Miljöövervakningen är en mycket mfattande ch kmplex del av miljöarbetet. Det är många lika aktörer sm är delaktiga i arbetet. För att ytterligare effektivisera miljöarbetet anser utredningen att det finns anledning att göra en bred ch djup översyn av miljöövervakningen ch att regeringen bör utse en utredare att genmföra en sådan. Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning ch finner det angeläget att en utredning gällande miljöövervakningens rganisatin, ansvarsfördelning ch inriktning genmförs. En förändring av miljöövervakningens inriktning bör vara klar senast till Genmförande Utredaren föreslår att samtliga förslag ska genmföras ch träda i kraft till den 1 januari Länsstyrelsen har svårt att se att de rganisatriska förslagen ska hinna genmföras till dess. En samrdning bör ske med utredningen m översyn av den statliga indelningen, varför den 1 januari 2018 bedöms vara ett lämpligare datum gällande de förslag sm föreslås i avsnitt 11.4 van.

9 9 (9) DE SOM DELTAGIT I BESLUTET Beslutet har fattats av landshövding Kristina Alsér med miljövårdsdirektör Thmas Perssn sm föredragande. Deltar i beslutet gör även naturskyddsdirektören Elisabet Ardö, vattenvårdsdirektören Jan Grsen ch miljöskyddsdirektören Madeleine Karlssn. Kristina Alsér Landshövding Thmas Perssn Miljövårdsdirektör