en Rapprt KPMG AB Antal sidr: 12 2011 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm f the KPMG netwrk f independent member firms affiliated with KPMG Internatinal, a Swiss cperative. All rights reserved.
Innehåll 1. Slutsatser ch sammanfattning 1 2. Uppdrag 3 3. Bakgrund 3 4. Syfte ch särskilda frågeställningar 3 5. Metd 4 6. En krt beskrivning av finansverksamheten 4 7. Resultat av granskningen 5 7.1 Är antagna placeringsregler ch placeringsdirektiv ändamålsenliga med avseende på aktualitet, innehåll etc? 5 7.2 Följer befintliga placeringar antagna regler ch direktiv? 7 7.3 Regleras i regler ch direktiv avkastning ch risker i lika tillgångsslag på ett ändamålsenligt sätt? 8 7.4 Är rganisatin ch praktiskt tillämpade rutiner för kapitalförvaltningen ändamålsenliga ch är den interna kntrllen tillräcklig? 9 7.5 Används jämförelseindex ch riskjusterade nyckeltal etc ch är dessa i förekmmande fall ändamålsenliga? 10 7.6 Finns en tillräcklig uppföljning ch rapprtering såväl till landstingets tjänstemannaledning sm till den plitiska ledningen? 10 7.7 Finns på mtsvarande sätt sm för kapitalplaceringar regler, rganisatin, rutiner etc för kapitalanskaffning (t ex lån) 10
1. Slutsatser ch sammanfattning Finansförvaltningen inm är under utveckling. Arbetet med att utveckla finansförvaltningen har pågått sedan den nuvarande finanshandläggaren rekryterades 2008. Det kan förväntas att finansförvaltningen når en nivå under 2011 sm kan bedömas sm fullt färdig att utvärderas ur alla aspekter. Finansförvaltningens målsättningar är ändamålsenliga ch ambitinerna rimligt höga. KPMG har dck funnit ett antal brister i genmförandet under 2010. De väsentligaste iakttagelserna är följande: Iakttagelser rörande avvikelser från gällande regelverk Vissa placeringar är inte tillåtna enligt antagna placeringsriktlinjer (avsnitt 7.2) Det finns en risk för avvikelser mt limiter, eftersm det saknas en fullständig uppföljning (avsnitt 7.2 ch 7.6) Rekmmendatin: Analysera prtföljerna ch tillse att alla innehav följer antagna regler Rekmmendatin: Etablera en heltäckande uppföljning gentemt limiter sm tar hänsyn till både egna innehav ch innehav sm ingår i de fnder landstinget äger Iakttagelser rörande brister gentemt gd praxis i jämförbar verksamhet Gällande finansplicy uppfyller ej gd standard (avsnitt 7.1) Ansvarsfördelningen mellan lika tjänstemän är tydlig (avsnitt 7.4) Rapprtering av finansverksamheten sker regelbundet ch är av låg kvalitet (avsnitt 7.5 ch 7.6) Rekmmendatin: Uppdatera finansplicyn Rekmmendatin: Tillse att ansvar ch befgenheter i plicyer, placeringsdirektiv ch fullmakter är samstämmiga ch tydliga Rekmmendatin: Etablera en peridisk rapprtering sm inkluderar väsentliga avkastningstal, nyckeltal ch jämförelser med index Iakttagelser rörande brister gentemt best practice inm finansverksamhet Det finns ett strt nyckelpersnsberende rörande kunskap ch kmpetens inm det finansiella mrådet (avsnitt 7.4) Rekmmendatin: Tillse att fler persner inm besitter grundläggande kunskap inm finansiell eknmi 1
Det saknas en självständig uppföljning av risktagandet inm finansförvaltningen (avsnitt 7.4) Rekmmendatin: Etablera en gentemt finansförvaltningen självständig riskkntrllfunktin sm rapprterar till eknmidirektören. En placering har diskuterats särskilt i granskningen. Det är en strukturerad prdukt arrangerad av Svenska Garantiprdukter ch emitterad av Xel plc. KPMGs bedömning, baserad på finansförvaltningens pm, är att placeringen bryter mt gällande finansplicy, då det är en strukturerad prdukt sm inte enbart är baserad på aktier ch att dess kapitalgaranti inte är utfrmad enligt gängse praxis 1. Placeringsprdukten är kmplex ch risknivån i prdukten har kraftigt ökat under senare tid. (Se vidare avsnitt 7.2 ch bilaga 1.) Under granskningen har det framkmmit att det pågår ett flertal aktiviteter, varav vissa har sm målsättning att åtgärda van beskrivna brister. I detta sammanhang kan följande vara värt att nämna. har påbörjat ett arbete med en i princip helt ny finansplicy, sm ska ersätta den för närvarande gällande finansplicyn sm har stra brister ch inte är ändamålsenlig. Förvaltningen av pensinsmedel ch dnatinsmedel har överlag betydligt mindre brister i de direktiv sm gäller för var ch av dessa förvaltningar. Vi ser dck ändå förbättringsbehv i vissa avsnitt i direktiven. Slutsatsen av ett flertal iakttagelser är att den interna kntrllen inm finansförvaltningen bör förbättras. En tydligare ansvarsfördelning mellan landstingsråd, eknmidirektör ch finanshandläggare är önskvärd, vilket är en uppfattning sm verksamheten delar. Det finns ett strt nyckelpersnsberende, ch den finansiella kmpetensen bör breddas till fler persner. Ett sätt att mtverka risken med nyckelpersnsberende är att ha gd dkumentatin på verksamhetens prcesser ch rutiner, vilket idag överlag saknas även m vissa initiativ har tagits. Det nyligen anskaffade IT-stödet för finansförvaltningen har funktiner för intern kntrll sm ännu inte utnyttjas fullt. Slutligen finns ingen självständig riskkntrll sm skulle kunna ge en berende rapprtering på s risktagande. Vi har knstaterat att uppföljning ch rapprtering behöver utvecklas, då den under 2010 varken har följt de egna riktlinjerna eller gd standard. Finansförvaltningen uppger att det pågår aktiviteter för att etablera en rapprtering. 1 Finansplicyn ställer dessa krav på strukturerade prdukter. 2
2. Uppdrag KPMG har av s (LD) revisrer fått i uppdrag att granska landstingets finansförvaltning. Granskningen har utförts i enlighet med den prjektplan sm utgick ifrån revisinskllegiets prjektbeskrivning. 3. Bakgrund hanterar årligen stra summr likvida medel. Landstinget har ckså haft en jämförelsevis gd likviditet vilket möjliggjrt mer långsiktig kapitalplacering. LD står inför investeringar i nytt vårdblck ch behöver finansiera detta externt. Sedan tidigare finns långtidsleasing av ett antal lkaler, tidigare ägda av LD. Finansförvaltningen mfattar således både tillgångs- ch skuldsidan. Landstingets kapitalförvaltning är viktig ur flera lika perspektiv ch det är av str betydelse att den centrala plitiska ledningen tagit tydlig ställning till hur ch på vilka villkr placeringar får ske ch i förekmmande fall ckså kapitalanskaffning. Det kan gälla acceptabla risker, vilka typer av instrument sm får användas, vid placering i aktier m undantag ska göras från t ex vissa branscher eller vissa t ex mindre listr. Samtidigt sker utvecklingen på de finansiella marknaderna snabbt vilket ställer stra krav både på uppdateringar av plicydkument ch på de persner sm faktiskt hanterar placeringsverksamheten vare sig detta sker internt i rganisatinen eller görs av externa upphandlade förvaltare. 4. Syfte ch särskilda frågeställningar Syftet med granskningen är att bedöma ändamålsenligheten i s finansförvaltning. Den övergripande granskningen syftar till att ge svar på följande särskilda frågeställningar: Är antagna placeringsregler ch placeringsdirektiv ändamålsenliga med avseende på aktualitet, innehåll etc? Följer befintliga placeringar antagna regler ch direktiv? Regleras i regler ch direktiv avkastning ch risker (ränterisker, likviditetsrisker, kreditrisker ch eventuella valutarisker ch administrativa risker) i lika tillgångsslag på ett ändamålsenligt sätt? Är rganisatin ch praktiskt tillämpade rutiner för kapitalförvaltningen ändamålsenliga ch är den interna kntrllen tillräcklig? 3
Används jämförelseindex ch riskjusterade nyckeltal etc ch är dessa i förekmmande fall ändamålsenliga? Finns en tillräcklig uppföljning ch rapprtering såväl till landstingets tjänstemannaledning sm till den plitiska ledningen? Finns på mtsvarande sätt sm för kapitalplaceringar regler, rganisatin, rutiner etc för kapitalanskaffning (t ex lån)? 5. Metd Denna rapprt är dispnerad utifrån dessa frågeställningar. Granskningen har genmförts genm intervjuer, dkumentstudier ch analyser. Intervjuer har genmförts med eknmidirektören, finanschefen, redvisningseknm för finansförvaltningen ch placeringsrådets rdförande. Prjektet inleddes med en kartläggning av LDs egen dkumentatin i frm av placeringsriktlinjer, presentatin av finansförvaltningen m m. På en övergripande nivå har centrala prcesser kartlagts för att ge underlag till en bedömning av den interna kntrllen. LDs lika tillgångsprtföljer har studerats i syfte att kntrllera att de lika innehaven ch fördelningen följer relevanta placeringsriktlinjer. Slutligen har en analys gjrts av landstingets beredskap för att klara sina pensinsåtaganden, resultat- ch likviditetsmässigt. 6. En krt beskrivning av finansverksamheten Finansförvaltningen lyder under eknmidirektören. Det finns en ansvarig handläggare inm finansförvaltningen. Finansförvaltningen lånar en persn från Redvisningen för finansiella frågr, sm arbetar cirka 75 80 prcent av sin arbetstid för finansförvaltningen. Eknmidirektören har upprättat ett placeringsråd med tre externa ledmöter, sm utgör en rådgivande funktin. Även finanshandläggaren ingår i placeringsrådet. Finansförvaltningen mfattar följande mråden: Landstingets internbank. Denna mfattar all upplåning i landstinget sm ska ske via finansförvaltningen. Vidare ingår att internbanken upphandlar banktjänster ch tillhandahåller en kncernkntstruktur sm förvaltningen ch blag ska utnyttja. Till kncernkntt på banken finns en lånelimit ( checkräkning ) på 200 mkr kpplad. Vid tidpunkten för intervjuer med finansförvaltningen uppgick saldt till cirka mi- 4
nus 100 mkr. Variatinen på kncernkntt är relativt hög berende på när skatt inbetalas ch främst löner utbetalas. Förvaltning av landstingets skulder, för närvarande leasing ch fastighetsrenting (sm en följd av den sale-lease-back transaktin avseende verksamhetslkaler sm landstinget genmförde) på ttalt ca 525 mkr. Förvaltning av landstingets överskttslikviditet, för närvarande cirka 430 mkr. Med överskttslikviditet avses landstingets egna medel sm inte är fnderade för någt särskilt syfte (jämför pensinsfnden) ch sm inte behövs i närtid enligt de likviditetsprgnser sm upprättas. Förvaltning av landstingets pensinsmedel, baserat på ett plitiskt beslut att särskilja i ett första steg 100 mkr ch i ett andra steg 100 mkr från landstingets övriga medel för att i framtiden kunna möta ökande pensinsutbetalningar. För närvarande är cirka 145 mkr placerade i finansiella instrument. Förvaltning av landstingets dnatinsmedel, för närvarande cirka 296 mkr. Ntera att dnatinsstiftelserna inte är en del av landstingets verksamhet, men att landstinget förvaltar dessa medel ch hanterar administratin inklusive stipendier utifrån stiftelseurkunder. 7. Resultat av granskningen 7.1 Är antagna placeringsregler ch placeringsdirektiv ändamålsenliga med avseende på aktualitet, innehåll etc? Den för närvarande gällande finansplicyn ( Regler för kapitalanvändning ch finansiering ) avseende landstingets överskttslikviditet är beslutad av fullmäktige i augusti 2001. Plicyn är relativt allmänt hållen ch ger inte den styrning sm vi bedömer lämplig för ett landsting. På en övergripande nivå bedömer vi att den har stra brister ch inte är ändamålsenlig. LD har dck påbörjat ett arbete med en i princip helt ny finansplicy. Av detta skäl väljer vi att kmmentera det aktuella utkastet på finansplicy, istället för att i detalj diskutera mtiven till varför den gällande plicyn inte är ändamålsenlig. Finansförvaltningen har tagit fram ett förslag på ny finansplicy sm ska ersätta den äldre. Avsikten är att fullmäktige ska kunna besluta m denna i april 2011. Några kmmentarer rörande utkastet på ny finansplicy (på en relativt hög nivå, ytterligare detaljer skulle kunna kmmenteras, men begränsas till denna nivå med anledning av rapprtens syfte ch mfattning): Plicyn bör kpplas till den aktuella finansplanen för LD. 5
Plicyn kmmenterar lika frmer av finansiella risker, dessa är dck ej definierade i utkastets utfrmning. I brist på definitin kan riskerna tlkas på lika sätt inm landstinget. Identifieringen av beslutsinstanser ch ansvarsfördelning stämmer ej med de gällande placeringsdirektiven för pensinsfnd ch dnatinsmedel. Även inm förslaget till plicy är ansvaret för beslut m avtal med extern förvaltare klart visavi ansvaret för att besluta m val av kapitalförvaltare ch upphörande av förvaltningsmandat. Enligt punkterna 4.6 respektive 4.7 ska förvaltning/blag placera eller låna medel av Internbanken till s k marknadsmässiga villkr. LD bör precisera vad sm avses med marknadsmässiga villkr. Avsnitt 5 m upplåning ch skuldförvaltning bör referera till beslutade låneramar av fullmäktige. I avsnitt 6.2.6 rörande alternativa tillgångar är limiter på risknivån i detta tillgångsslag svagt definierade. Visserligen ställs krav på låg krrelatin till respektive lägre risk än aktiemarknader, men lika aktiemarknader har lika risknivåer. Risken i alternativa placeringar bör definieras närmare ch gdtagna risknivåer preciseras kvantitativt. Det ställs inga krav på rating eller mtsvarande kvalitetsbedömning på husbank, d v s den bank sm tillhandahåller kncernknt, vilket särskilt bör beaktas eftersm begränsat med medel får stå på kncernkntt. Plicyn saknar infrmatin m hur rapprtering ch uppföljning ska ske. Plicyn medger placering i s k strukturerade prdukter, men ställer inga krav på kapitalgaranti. Avseende de gällande Placeringsdirektiv för förvaltning av pensinsfnd (beslutade i nvember 2009 av fullmäktige) samt Placeringsplicy för förvaltning av Dnatinsmedel (beslutade i nvember 2009 av fullmäktige) lämnas följande kmmentarer 2. Definitiner av lika frmer av finansiella risker vävs samman med hur dessa ska hanteras. I vissa fall saknas definitin. I vissa fall hänvisas till vedertagna principer eller dylikt, vilket kan försvåra tlkningen av vad sm är beskrivande text ch vad sm är LDs regler. 2 Ntera att de lika riktlinjerna innehållsmässigt liknar varandra, ch att ett antal frmuleringar förekmmer i båda. Dck är det lika risknivåer m m. 6
Den strategiska allkeringen tillåter alternativa tillgångar inm samma limit sm räntebärande tillgångar. Visserligen ställs krav på låg krrelatin till respektive lägre risk än aktiemarknader, men lika aktiemarknader har lika risknivåer. Risken i alternativa placeringar bör definieras närmare ch gdtagna risknivåer preciseras kvantitativt. Den strategiska allkeringen tillåter aktier generellt, utan specificering av land, regin eller annan inriktning. Visserligen är det i allmänhet hög krrelatin mellan aktiemarknader i strt, men risken mätt sm vlatilitet varierar ändå strt, en allmän bedömning är att den kan variera mellan 12 ch 40 prcent mellan lika reginer ch inriktningar. LD bör ange den önskade risknivån inm aktier på ett lämpligt sätt. Det framgår inte hur sammanvägningen av lika index ska ske för att kunna utvärdera förvaltningen. 7.2 Följer befintliga placeringar antagna regler ch direktiv? KPMG har gått igenm prtföljernas innehav ch jämfört dessa med gällande regler ch direktiv. Nedan redvisas de avvikelser sm vi har funnit. Det finns två strukturer i prtföljen för överskttslikviditet sm vi bedömer inte följer gällande plicy. Antingen är avkastningen inte relaterad till aktier, alternativt saknas kapitalgaranti. AIOBL 424 151222 CMS 523 Twister Det finns en räntebärande placering i prtföljen för överskttslikviditet sm vi bedömer inte följer gällande plicy. Blaget är ej börsnterat på Stckhlmbörsen. Frtum FRN Inm prtföljen för dnatinsmedel bedömer vi att förvaltningen sker mycket nära eller strax över limiterna. Vi bedömer att det trligen saknas en genmlysning av hela prtföljen avseende limiterna, dvs en sammanräkning av direktägda innehav ch indirekt ägda innehav sm ingår i de fnder LD äger. Räntefnd SEB Shrt Bnd Fund; svårbedömd rating i fnden. Det finns en risk att ratinglimiter överträds. 7
Rats, en andel inm aktier på 9,8 prcent jämfört med en limit på 10 prcent. Dnatinsmedelsprtföljen innehåller även aktiefnder, m de har innehav i Rats finns risk att limiten överträds. AIOBL 424 151222 har diskuterats särskilt i granskningen. Det är en strukturerad prdukt arrangerad av Svenska Garantiprdukter ch emitterad av Xel plc. Ursprungligt investeringsbelpp var 20 mkr. KPMGs bedömning är att placeringen bryter mt gällande finansplicy, då det är en strukturerad prdukt sm inte enbart är baserad på aktier ch att dess kapitalgaranti inte är utfrmad enligt gängse praxis 3. Placeringsprdukten är kmplex, ch den infrmatin sm gavs av SGP vid köptillfället är svårtlkad. Xel plc är ett SPV 4 rganiserat av Barclay Capital plc. Syftet är, m det följer nrmal praxis, att överta en prtfölj av engagemang av en viss karaktär av Barclay Capital. Xel plc finansierade sedan köpet av dessa genm att emittera bligatiner. Svenska Garantiprdukter förmedlade dessa bligatiner i Sverige. I samband med att Xel plc arrangerades gavs bligatinerna en rating på AAA, dvs i princip bästa möjliga rating. I spåren av finanskrisen under 2008 ch 2009 har emellertid ratingen kraftigt sänkts under senare tid, ch enligt nämnda pm till nivån CCC minus i juli 2009. I samband med LD s köp av AIOBL 424 151222 var således inte den implicita risknivån rväckande hög, men placeringen bröt ändå mt finansplicyn vid den tidpunkten 5. Ytterligare infrmatin m AIOBL 424 151222 återfinns i bilaga 1. Utöver detta nterar vi följande, sm i sig inte innebär att befintliga placeringar inte följer antagna regler, men sm vi ändå bedömer vara en brist. Det finns ett beslut på att 200 mkr ska avsättas till pensinsfnden. I den interna uppföljningen betraktas dck endast medel sm investerats i finansiella instrument sm en del av pensinsfnden. Cirka 55 mkr sm inte har investerats är en del av saldt på kncernkntt. Om dessa medel inte avskiljs ch registreras i pensinsfnden finns det en risk att beslutet inte fullföljs, ch att fördelningen av intäkts- respektive kstnadsräntr (mellan pensinsfnden ch överskttslikviditet) inte följer beslutet. 7.3 Regleras i regler ch direktiv avkastning ch risker i lika tillgångsslag på ett ändamålsenligt sätt? Finansförvaltningen saknar överlag dkumenterade prcesser ch rutiner, vilket ökar de administrativa riskerna. Dck är en handbk för finanssystemet under framtagande. I övrigt, se van under 7.1. 3 Finansplicyn ställer dessa krav på strukturerade prdukter. 4 Special purpse vehicle 5 Samma plicy sm frtfarande gäller, ch sm antgs av fullmäktige i augusti 2001. 8
7.4 Är rganisatin ch praktiskt tillämpade rutiner för kapitalförvaltningen ändamålsenliga ch är den interna kntrllen tillräcklig? Kvaliteten på den interna kntrllen i en rganisatin utgår i hög grad från befintliga styrdkument ch ansvarsfördelning. Därtill bör lika funktiner upprätthållas ch i viss mån kunna agera självständigt. Inm LD regleras ansvaret med stöd av plicies, direktiv samt fullmakter till ansvarig finanshandläggare. Vi har följande kmmentarer. Finansförvaltningen är en liten rganisatin med högt nyckelpersnsberende. Kmpetensbehvet hanteras med stöd av placeringsrådet (vilket dck endast i begränsad mån kmpenserar för nyckelpersnsberendet). Det bör gå att i vissa avseenden förbättra den administrativa persnalens kunskap m finansiella risker ch hur dessa hanteras. Givna fullmakter är generella ch ger, åtminstne frmellt, finanschefen ett strt mandat (med undantag för dnatinsmedel, vars förvaltning inte mfattas av fullmakterna). Ansvarsfördelningarna i lika plicies är delvis mtsägelsefulla (se van). De kan ckså tlkas sm att de inte ger eknmidirektör eller finanshandläggare lika strt mandat sm givna fullmakter. Slutsatsen är att ansvar ch befgenheter bör ses över. Finansförvaltningen har nyligen implementerat ett finanssystem Twin Implementeringen är inte slutförd ch persnalen är ännu inte fullärd i systemfunktiner. Slutlig behörighetsstruktur är inte upplagd, vilket innebär att systemet för närvarande ger begränsat stöd för dualitet i transaktinsprcesser. Twin har en kppling till en värderingstjänst, men alla innehav kan inte värderas på detta sätt. Finansförvaltningen saknar rutiner för uppföljning av värderingen av lika innehav. Bankmedel ch leasing är inte registrerade i Twin, vilket ökar den administrativa risken. Det saknas en funktin för självständig riskkntrll sm skulle kunna ge en berende rapprtering på landstingets risktagande till eknmidirektör ch/eller landstingsråd. 9
7.5 Används jämförelseindex ch riskjusterade nyckeltal etc ch är dessa i förekmmande fall ändamålsenliga? Inm rapprteringen under 2010 förekmmer nyckeltal endast i begränsad mån. I en rapprt till AU för 2010 redvisas avkastning på några index i rapprten sm en jämförelse. Dck är inte någt av dessa index i sig representativa för prtföljerna, utan möjligen en mix av dem. Vidare angående index, se van under 7.1. 7.6 Finns en tillräcklig uppföljning ch rapprtering såväl till landstingets tjänstemannaledning sm till den plitiska ledningen? Uppföljning ch rapprtering har under 2010 varken följt de egna riktlinjerna eller gd standard. Rapprteringen har inte varit peridisk (annat än på ett högt plan, dvs någn frm av rapprt i samband med del- eller helårsbkslut). Rapprteringen har bestått av muntliga presentatiner på en övergripande nivå med stöd av pwer pint-bilder. Ingen utvärdering av finansförvaltningen har skett. Ansvarig finanshandläggare uppger att det pågår ett prjekt för att möjliggöra peridisk rapprtering av väsentliga nyckeltal sm baseras på infrmatin från systemet Twin. Vidare uppger finansförvaltningen att man välkmnar utvärderingar av verksamheten 2011. 7.7 Finns på mtsvarande sätt sm för kapitalplaceringar regler, rganisatin, rutiner etc för kapitalanskaffning (t ex lån) Ovan givna kmmentarer avser både kapitalplaceringar ch kapitalanskaffning, i tillämpliga delar. B Ädel Auktriserad revisr Sven Höglund Senir Manager, Finansiell risk 10