Ekonomisk utvärdering av projektet Nya tider i Nynäshamns kommun

Ekonomisk utvärdering av projektet Nya tider i Nynäshamns kommun Av Paula Liukkonen Stockholms universitet Företagsekonomiska institutionen 1

Ekonomisk utvärdering av projektet Nya tider i Nynäshamns kommun 1. Inledning och utvärderingsuppdrag 2. Äldreomsorg 2.1 Personal 2.2 Tidsredovisning 2.3 Bemanningsanalys 2.4 Ekonomi 2.5 Verksamhetens omfattning 2.6 Fler tillsvidareanställda på heltid och färre timavlönade 3. Handikappomsorg 3.1 Personal 3.2 Tidsredovisning 3.3 Bemanningsanalys 3.4 Ekonomi 3.5 Om förändringsarbete 3.6 Verksamhetens omfattning 4. Bemanningscentrum 4.1. Personal 4.2 Tidsredovisning 4.3 Bemanningsanalys 4.4 Ekonomi 4.5 Verksamhetens omfattning 5. Slutsatser och frågor som utvärderingen väcker 5.1 Antalet tillsvidareanställda har ökat inom äldreomsorgen 5.2 Antalet timavlönade har minskat inom äldre- och handikappomsorgen 5.3 Effektivare tidsanvändning 5.4 Bemanningsekonomiska effekter av projektet Nya tider 5.5 Sätt rätt pris på tjänsterna! 5.6 Bättre verksamhetsuppföljning Bilaga 1. Äldreomsorgen i siffror Bilaga 2. Handikappomsorgen i siffror Bilaga 3. Övertid och mertid Bilaga 4. Diagram, resultaträkningar och arbetskraftskostnader för äldre- och handikappomsorg 2

Bilaga 5 Äldreomsorgen i bilder Till läsaren I utvärderingsrapporten presenteras grafiska diagram i texten. När de har överförts till en storlek som passar textsidan har bildernas styrka och storlek minskat. De viktigaste diagrambilderna finns därför i större A-4 storlek som bilaga i slutet av rapporten. Organisationen lever hela tiden. Verksamheten omorganiseras, utvecklas och benämns på nytt sätt. Till exempel har handikappomsorgen bytt namn till verksamheten för funktionsnedsatta (FN). I utvärderingsrapporten använder jag ändå för tydlighetens skull det gamla namnet handikappomsorgen. I personalredovisning förekommer måttenheterna personer, anställda och årsanställda. Det är ord som även används i allmänspråket. I personalstatistik är de dock termer med en speciell betydelse, vilket jag har försökt förtydliga i samband med användningen av dessa begrepp. I bilaga 5 i slutet av rapporten finns en redogörelse med bilder för några av de enheter som ingår i äldreomsorgen och som är föremål för denna utvärdering. 3

1. Inledning och utvärderingsuppdrag Om mål och resurser för projektet Nya tider Nya tider i Nynäshamns kommun är ett utvecklingsprojekt med tydliga syften. I målen för Nya tiders fastställs att projektet ska bidra till kommunens arbete med att skapa fler heltidstjänster. Önskad sysselsättningsgrad för 90 procent av alla tillsvidareanställda ska ha uppnåtts den 1 juni 2008. Ett Bemanningscentrum ska inrättas vid socialförvaltningen senast den 1 september 2007. Detta Bemanningscentrum ska hantera bemanningen av alla vikariat understigande en månad, som enheterna inte själva kunnat bemanna med hjälp av tillsvidareanställda. Tryggare anställningsförhållanden och ökad delaktighet förväntas bidra till att sänka sjukfrånvaron, öka arbetstillfredsställelsen samt gynna framtida personalförsörjning. Bättre arbetsförhållanden och bättre resursanvändning eftersträvas när vikarieanskaffningen säkerställs. Projektet Nya tider gavs tydliga mål och resurser för utvecklingsarbete. I uppdraget från socialnämnden fastställdes bl.a. att projektledningen och de fackliga organisationerna skulle fungera som stödresurser för utvecklingsarbetet. Lokalt kollektivavtal och former för lokala samverkansöverenskommelser skulle fastställas för att användas vid utformningen av anställningsvillkor och arbetstidsförläggning i Bemanningscentrum. Bred förankring och hög delaktighet hos berörda chefer och personal skulle eftersträvas, då det är en förutsättning för ett lyckat projekt, framgår det av projektets måldokument. Till projektförutsättningarna räknas satsning på hög budgetmedvetenhet, som åstadkoms med månadsvisa budgetgenomgångar. För budget- och verksamhetsuppföljning behövs moderna personal- och tidsredovisningssystem, som skulle förnyas i början av projektet. Arbetsorganisatoriska förutsättningar skulle ses över och en ny arbetstidsmodell införas, s.k. tvättstugescheman och Time Care. Projektet Nya tider gavs goda förutsättningar att åstadkomma resultat. Ambitionerna var och är fortfarande höga, framgår det av dokument och av muntliga utlåtanden av de berörda. Målgruppen för projektet Målgruppen för projektet Nya tider är personal inom socialförvaltningens äldre- och handikappomsorg. I preciseringen av målgruppen fastställdes att särskilt fokus skulle läggas på följande grupper: Alla tillsvidareanställda i kommunen som riskerar ofrivillig deltidsarbetslöshet inom socialförvaltningens äldre- och handikappomsorg. Tillsvidareanställda med hög kompetens samt vilja och möjlighet att arbeta flexibelt. Vikarier med adekvat utbildning och som har arbetat mer än sex månader under det senaste året eller har LAS-företräde inom äldre- eller handikappomsorg. Timavlönade med adekvat utbildning som arbetat mer än 1 000 timmar under det senaste året eller som har ett LAS-företräde. 4

Projektarbete pågår I projektet Nya tider ingår följande delaktiviteter: ÅR AKTIVITET 2006 hösten Projektstart inklusive start av pilotprojekt i syfte att kartlägga arbetstider och genomföra ett prov på hur önskad sysselsättning går att verkställa i mindre omfattning. 2006 hösten Inventering av önskad sysselsättningsgrad bland tillsvidareanställd personal med deltidsanställning inom hela kommunen. 2006 hösten Utbildning i bemanningsekonomi, fyra heldagar enligt schema. 2007 våren Arbete med arbetstidsmodeller, schemaläggning inom berörda 2008 våren enheter. 2007 hösten Start av Bemanningscentrum. 2008 Projektutvärdering och projektavslut. Samtidigt med projektet Nya tider pågick följande projekt inom äldre- och handikappomsorgen; kompetensinventering och utbildning enligt Kravmärkt yrkesroll inom äldreomsorgen, införande av TES och optimal planering inom hemtjänsten, införande av beställar- och utförarorganisation. Sysselsättningsönskemålen inventeras Arbetet att erbjuda all personal inom äldre- och handikappomsorgen önskad sysselsättningsgrad, inleddes hösten 2006 med kartläggning av arbetskraftsanvändningen och inventering av önskemålen om sysselsättningens omfattning. En anledning till ökad uppmärksamhet på bemanningen var kommunens relativt stora kostnader för timavlönade, 46 mnkr, under år 2004. Timavlönade anlitades i stor utsträckning som vikarier vid sjukfrånvaro och annan betald och obetald frånvaro. Med inventeringen inhämtades uppgifter om önskad sysselsättning hos alla tillsvidareanställda på deltid. Kartläggningen omfattade totalt 519 personer och 457 svar inkom, vilket utgör en hög svarsfrekvens på 88 procent. Nästan hälften, 217 personer, svarade att de inte var intresserade av utökad omfattning på sin tjänstgöring. En fjärdedel, 126 personer, ville utöka sin sysselsättning om det kunde erbjudas på den egna arbetsplatsen. Utökad sysselsättningsgrad, genom en mer flexibel organisation, önskade 114 personer. Resten, 62 personer, besvarade inte enkäten. 5

Bemanningscentrum bildas Under år 2007 bildades ett Bemanningscentrum inom socialförvaltningen med uppdraget att till äldre- och handikappomsorgen erbjuda bemanningstjänster. Syftet med tjänsterna var att hantera all frånvaro som kräver vikariat understigande en månad, och som enheterna inte själva kunde bemanna med hjälp av egna tillsvidareanställda. I praktiken innebar tillkomsten av Bemanningscentrum att enheterna inte hade någon orsak att själva rekrytera korttidsvikarier utan det skulle den nya interna bemanningstjänsten sköta. Bemanningscentrum bemannades med tillsvidareanställd personal med önskad omfattning på sysselsättningen och med timavlönade. Principerna för schemaläggningen sågs över. Det bestämdes att tillsvidareanställda skulle schemaläggas efter bemanningsbehovet. Den arbetstid som inte behövdes för att täcka bemanningsbehovet i schemat utgjorde s.k. flyttid. Flyttiden skulle användas för att täcka korttidsvikariat inom den egna enheten eller annan enhet inom äldreomsorg eller handikappomsorg. I uppdragsbeskrivningen stod det att bemanningsbehovet skulle styras av verksamhetens behov och fastställas timme för timme för hela schemaperioden av respektive enhetschef, som också skulle fördela de ej bokade arbetspassen bland personalen. Utökad sysselsättningsgrad och tillkomsten av Bemanningscentrum beräknades innebära följande ekonomiska åtaganden. PERSONAL BEMANNINGSCENTRUM FINANSIERING Ökning av personal 8 721 000 kr därav löner Minskning av kostnader med 23,6 årsanställda (åa) för 20 usk/motsvarande, för timlöner, över- och inom äldre- och handi- 1 enhetschef, 2 bem.ass. mertid/fyllnadstid. kappomsorg. tot. 7 599 000 kr/år. Utöver dessa kostnader reserverades 600 tkr/år för projektledning i två år. Fullständig kostnadsteckning eftersträvades för Bemanningscentrum i och med dessa omdisponeringar av resurserna. Utbildning i ekonomi genomförs Under hösten 2006 utbildades samtliga enhetschefer och arbetsplatsombud i bemanningens ekonomi av docent Paula Liukkonen från Stockholms universitet, företagsekonomiska institutionen. Utbildningens syfte var att ge underlag för, och utifrån faktisk redovisning visa, vilka möjligheter det finns till en förändrad organisation. En organisation med önskad omfattning på sysselsättningen och med, eventuellt, bemanning med fler tillsvidareanställda. Utbildningen omfattade fyra heldagar och följande ämnesområden behandlades: 6

ekonomi (en snabbkurs i ekonomi med fokus på förståelse och analys av den egna verksamhetens ekonomiska data och resultaträkning) personalredovisning och räkneövningar med verksamhetens egna siffror bemanningsekonomi och analys av den nuvarande bemanningens balans beräkning av arbetskraftskostnader med hjälp av programmet Personalrapport. Kommunledningen och politiker inbjöds till kursavslutningen för att bli informerade om utbildningens resultat. Under utbildningen presenterades ett för bemanningsanalys framtaget dataprogram, Personalrapport, som testades av kursdeltagarna. Syftet var att erbjuda enhetscheferna ett lätthanterligt arbetsverktyg vid sidan om de befintliga rutinerna för budgetuppföljning. Enhetschefernas intresse för att utveckla Personalrapporten vittnar om behovet av att ha lättillgängliga hjälpmedel för verksamhetens styrning. Administrativa stödsystem för framförhållning behövs så att cheferna i tid ska kunna bemöta händelser som påverkar bemanningen. Olika bemannings- och beslutssituationer ska kunna simuleras med hänsyn till dessas ekonomiska konsekvenser. Budgetuppföljning, som är en efterföljande mätning, medger inte någon sådan simulering och framförhållning av verksamhetens största kostnadspost, arbetskraftskostnaderna. Eftersom utbildningen i bemanningsekonomi utvärderas av en annan forskare, berör jag inte detta här utan redogör kort för utvärderingens upplägg. Utvärderingsuppdraget I utvärderingen återkommer de mätmetoder och modeller som enhetscheferna och arbetsplatsombuden utbildades i under projektets genomförande. Både kvantitativa (siffror) och kvalitativa (ord) data kommer att samlas in och användas i utvärderingen. Under utvärderingen har möten ordnats med de av bemanningsekonomi intresserade enhetscheferna, arbetsplatsombuden och projektledningen i syfte att följa användningen av programmet Personalrapport. Den här utvärderingen är en summativ utvärdering med vissa formativa inslag. Den företags- och bemanningsekonomiska effekten av projektet mäts med uppgifter som visar hur bemanning, tidsanvändning och ekonomi har utvecklats under projektperioden. Som basår, mot vilket dessa uppgifter jämförs, har valts år 2004 med tanke på att det är ett år före omfattande förändringar i verksamheten. Redovisningen börjar således från år 2004 och sträcker sig till och med 2008. Mitt motiv till val av en relativt lång utvärderingsperiod är att vissa förändringar i personalens tjänstgöringsgrad, anställningsformer, frånvaro och rörlighet ger effekter först på lång sikt. Ett eller två år är för kort utvärderingstid i personal-, bemannings- och ekonomiuppföljning och visar inte heller om en förändring är bestående. Utvärderingsområdena är: 7

Personbild innehåller uppgifter om anställningsform, tjänstgöringsgrad och personalrörlighet. I tidredovisning samlas statistik om närvaro och frånvaro samt arbetad tid. Bemanningens balans innehåller uppgifter som visar om tillsvidareanställdas frånvaro ersätts av vikarier, timavlönade, över- och mertid eller av köpta tjänster från Bemanningscentrum. Med ekonomi, det ekonomiska utfallet i resultaträkningen, visas verksamhetens intäkter och kostnader. Den långsiktiga ekonomiska utvecklingen synliggörs med resultaträkningar och studier av dess största kostnadspost, arbetskraftskostnaderna. Dessa relateras till arbetad tid för att visa effekten av varje satsad lönekrona. Verksamhetens omfattning; beläggning och genomförda tjänster mäts med de mått som används av enheterna vid verksamhetsuppföljning. Jag använder kommunens EA- och PA-system, befintliga kartläggningar och resultatredovisningar i utvärderingen. Användningen av det under projektet utvecklade och testade datasystemet Personalrapport har följts upp genom att enhetschefer tidigare under utbildning har kunnat uppdatera de framtagna rapporterna. I samband med dessa utvecklingsmöten har handledning och stöd vid datasystemets användning erbjudits av projektledaren och av utbildaren. Den formella utvärderingen, som ovanstående stödinsatser är ett led i, avslutades under våren 2008. Det är därefter möjligt att studera om Personalrapporten kommer att bli ett arbetsverktyg som används för att hålla bemanningen i balans och kostnaderna under kontroll. Det är dock ännu för tidigt att bedöma om programmet kommer att användas på detta sätt. Däremot är det viktigt att konstatera att enhetscheferna har erbjudits ett arbetsverktyg för att följa bemanningens och ekonomins utveckling på verksamhetsområdena. Många har använt denna möjlighet, men eftersom personrörligheten bland enhetschefer är hög, krävs kontinuerlig utbildning för att göra arbetsverktyget känt. Den nyvunna kunskapen, och färdigheten att bättre kunna analysera kostnadsutvecklingen, måste efterfrågas och användas i det dagliga arbetet. En lärdom av detta projekt är att hög chefsomsättning hämmar införandet av nya arbetsmetoder och riskerar utvecklingen av nya arbetsrutiner. Mätning ur tre perspektiv Ett sätt att belysa projektets ekonomiska effekter är att mäta verksamheten ur flera perspektiv. De i utvärderingen valda perspektiven är personaladministrativt, ekonomiskt och verksamhetsinriktat. Att mäta projektets utfall ur olika perspektiv är nödvändigt av flera skäl. Utvärderingsresultatet säkerställs när flera synsätt kombineras. Med personalredovisningen visas fysiska personer och årsanställda och deras egenskaper såsom anställningsform, personalrörlighet och sysselsättningsgrad. De resurser som krävs för verksamhetens genomförande mäts med måttet årsanställda. Mätning med dessa personalmått, som till exempel antalet årsanställda, kan innehålla mätfel om begreppet är bristfälligt definierat, t.ex. om anställda eller anställningsformer utesluts från statistiken. En annan felkälla är det timantal som årsanställda beräknas på, vilket kan innebära generaliseringar av arbetstidens omfattning i stället för att redovisningen styrs av faktiskt tidsan- 8

vändning. Personalmåtten måste kombineras med andra mått, som visar tidsanvändningen och ekonomin i bemanningen. Med tidsredovisningen visas användningen av arbetskraft och verksamhetens bemanning med tidsmått. Med hur mycket arbetad tid har verksamheten genomförts? Hur stor är närvaron och frånvaron i arbetet? Vad består frånvaron av? Hur har frånvaron ersatts? Finns den tid som verksamheten kräver för att uppnå sina kvalitetsmål tillgänglig och vad visar bemanningsbalanserna? Tidsredovisningen kan bli missvisande om tidsmåtten redovisas med ett schablontal och inte med verkliga siffror, eller om måtten för ordinarie arbetstid, frånvaro eller arbetad tid överförs med felaktiga timvolymer. Ytterligare problem är bristen på statistiskt underlag och statistikens dåliga tillgänglighet. Personalstatistiken finns i historiska databaser, vars användning har visat sig vara båda tidsödande och dyr. Ibland finns varken tid eller intresse att göra studier av långa tidsserier. Verksamhetens ekonomiska effekter mäts med penningmått och summeras i årliga resultaträkningar. I dessa sammanförs såväl sättet att bemanna arbetet, rekrytera, utveckla och behålla personal som hushållning med verksamhetens övriga resurser. Mätningen ur ett ekonomiskt perspektiv med resultaträkningar i fokus är inte heller helt felfri, men är ändå ur redovisningssynpunkt säker och innehåller inga större definitionsfel, vilket personal- och tidsredovisningen kan störas av. Förutsättningen är att uppkomna kostnader och intäkter har bokförts på rätta kostnadsställen och i rätt tidsperiod. Från årliga driftredovisningar har inhämtats fakta om viktiga händelser under de senaste åren och cheferna har kommenterat verksamheten inom äldre- och handikappomsorgen. I alla mått och mätningar finns brister och felkällor och därför är det viktigt att i utvärderingen kombinera flera perspektiv. 9

2. Äldreomsorg Äldreomsorgen ansvarar för kommunens hemtjänst, dagverksamheter samt särskilt boende inklusive korttidsboende. I särkilt boende ansvarar kommunen för hälso- och sjukvård upp till och med sjuksköterskenivå samt för rehabilitering. Inom äldreomsorgen handläggs också ärenden om färdtjänst, riksfärdtjänst, bostadsanpassning samt stöd och råd till syn- och hörselskadade. Dessa tjänster ges till alla behövande i kommunen oavsett ålder. 2.1 Personal Personalen redovisas dels som antalet fysiska personer, dels med måttet årsanställda 1. Antalet årsanställda räknas från löneredovisningens uppgifter, som innehåller information om arbetstid och tjänstgöring. För redovisning av årsanställda räknas antalet timmar (generella timmar) och de divideras med antalet arbetsdagar i mätperioden 2. I redovisningen av personalrörligheten (personalomsättningen) används som mått antalet fysiska personer, och årsanställda används enbart när verksamhetens ekonomi och bemanning står i fokus. Antalet anställda och anställningsform Antalet anställda redovisas i följande sammanställning. Den visar hur antalet tillsvidareanställda, visstidsanställda och timavlönade har utvecklats under femårsperioden från år 2004 till 2008. Mätningen görs med måttet årsanställd. Antalet tillsvidareanställda ökade under mätperioden med 36 årsanställda. Under samma period ökade antalet visstidsanställda med 13 årsanställda och motsvarade 37 årsanställningar i slutet av år 2008. Den största förändringen består av en nästan total minskning av antalet timavlönade inom äldreomsorgen. År 2004 motsvarade dessa timavlönade 62 årsanställda och år 2008 har antalet sjunkit till fyra årsanställda. 1 I redovisningen används också begreppet årsarbetare. För att få enhetlighet i texten använder jag i utvärderingen enbart ordet årsanställda. 2 Källa: Nynäshamns kommuns lönesystem PA-Direkt, Personaluppföljning. 10

Figur 1. Antalet årsanställda inom äldreomsorgen, 2004 2008. Projektet Nya tiders målsättning att minska anställningsformen timavlönade har uppnåtts inom äldreomsorgen framgår det av sammanställningen i figur 1. Tjänstgöringsgrad En av projektet Nya tiders målsättningar är att öka tjänstgöringsgraden för de anställda som vill gå upp i sin tjänstgöring 3. Av följande sammanställning framgår att tillsvidareanställda som arbetade på heltid år 2004 var 102 personer, och att antalet heltidsanställda år 2008 har ökat till 158.. Figur 2. Antalet tillsvidareanställda efter anställningsform, 2004 2008. Antalet tillsvidareanställda med sysselsättningsgrad 76 99 procent har ökat med tio personer. Tjänstgöring med en sysselsättningsgrad på 51 75 procent har minskat kraftigt. Tjänstgöring med sysselsättningsgrad 41 50 procent understiger 20 personer respektive år. 3. I studier av tjänstgöringsgrad redovisas anställda som fysiska personer och ej som årsanställda. Därför är personalantalet alltid högre i dessa redovisningar än i dem som mäter personalen som årsanställda. 11

Det har således skett en ökning av tillsvidareanställningar med ca 35 procent. En kraftig ökning av anställda som arbetar mellan 51 och 75 procent av heltid skedde till och med år 2006 och därefter följer nästan en halvering av denna deltidsform. Figur 3. Antalet vikarier efter anställningsform, 2004 2008. Antalet heltidsanställda vikarier ökade från 8 till 25 personer under åren 2004 och 2006. Under 2008 minskar antalet heltidsanställda vikarier till samma nivå som i början av mätperioden. Den största ökningen under åren 2006 och 2007 skedde av anställda på deltid 51 75 procent. Utvecklingen vände under andra halvåret 2008 då antalet visstidsanställda på samtliga deltidsformer minskade kraftigt. Redovisningarna avser sysselsättningsgrader som är högre än 40 procent av heltid och omfattar såldes inte de timavlönades tjänstgöring. Vid mätning av anställningar och sysselsättningsgrader räknas alla med lägre än 40 procent av heltid som timavlönade. Timavlönade går således inte att redovisa med statistik om sysselsättningsgrader och ingår inte i de i figur 2 och 3 redovisade siffrorna. Personalrörlighet Med personalrörlighet, eller personalomsättning, mäts den externa rörligheten med antalet anställda som börjar respektive slutar inom organisationen. Med måttet internrörlighet mäts byte av arbetsplats inom organisationen. Kriteriet för internrörlighet är flyttning från ett kostnadsställe till ett annat. Så långt teorin om hur man ska redovisa personalomsättningen. I verkligheten kan redovisningsmåtten vara otydliga, och den interna och externa rörligheten flyter i varandra. Figur 4. Personalrörlighet tillsvidareanställda, 2004 2008. Antalet började och slutade ligger på nästan samma nivå under åren, bortsett från antalet började år 2005 som ökade kraftigt och år 2007 då antalet slutade ökade. Antalet tillsvidareanställda som 12

slutade ökade under år 2007 på grund av pensionsavgångar och ökad rörlighet under utköp av verksamhet. År 2008 minskade antalet tillsvidareanställda som började kraftigt och antalet som slutade var lägre än året innan. Av den personalstatistik som har varit tillgänglig vid utvärderingen, framgår att det inte går att skilja på den externa och interna rörligheten utan statistiken innehåller siffror om båda rörlighetsarterna. Det är däremot möjligt att göra en noggrann redovisning av rörligheten per anställningsform tillsvidareanställda och vikarier. I statistiken räknas alltid anställda som fysiska personer. Årsanställda varken börjar eller slutar. Personalrörligheten av vikarier är betydligt högre än tillsvidareanställdas rörlighet. År 2004 slutade 38 och började 50 personer. Året efter, 2005, skedde en omfattande nyrekrytering med 86 personer då kommunen övertog en enhet från Nynäs vård. Under året slutade 55 personer. I verksamhetsuppföljningen skrivs om ökat vårdbehov. Som exempel på detta nämns ett krävande enskilt ärende, i slutet av år 2006, till vilket det anställdes 14 personer. Nyrekryteringar förklaras av ökningen av personaltätheten inom demensboende och inom hemtjänsten. År 2006 var det 117 personer som började och 80 som slutade. År 2007 började 98 och slutade 85 personer. Statistiken för år 2008 är inte tillgänglig på grund av byte av personaladministrativt system. Minskande skillnad mellan antalet vikarier, som börjar och slutar, indikerar att ett antal av de anställda som rekryteras som vikarier stannar kvar i organisationen. Antingen blir de vikarier på längre kontrakt eller så övergår anställningen till tillsvidareanställning. 2.2 Tidsredovisning I denna utvärdering har jag använt tidsbudgetmodellen för mätning av närvaro och frånvaro i arbetet. I den redovisas all ordinarie arbetstid i timmar och från den minskas frånvaron och som skillnad erhålls den arbetade tiden. Till arbetad tid som erhålls från ordinarie arbetstid läggs övertid och mertid (fyllnadstid 4 ) för att få fram den totala arbetade tid som används för en viss verksamhet. Betald och obetald frånvaro Till betald frånvaro räknas all sådan frånvaro som arbetsgivaren har kvarvarande lönekostnader för eller är ersättningsskyldig för under anställningen. Semester, sjuklöner, studieledigheter med lön, betalda övriga ledigheter m.m. är exempel på betald frånvaro. Till obetald frånvaro räknas lagstadgade ledigheter och övrig frånvaro utan lön, långtidssjukfrånvaro, tjänstledigheter utan lön m.m. Av följande sammanställning framgår relationen mellan dessa två frånvaroformer. Den betalda frånvaron ligger på samma nivå, bortsett från ökningen mellan åren 2007 och 2008. Den obetalda frånvaron är nästan två gånger så stor räknat i antalet timmar som den betalda frånvaron. Både den betalda och obetalda frånvaron ökar behovet av kort- och långtidsvikarier i arbetet. Störst påverkan på 4 Båda begreppen fyllnadstid och mertid används för att beteckna den tid som deltidsanställda arbetar utöver sin fastställda tjänstgöringstid. En deltidsanställd kan beordras arbeta mertid upp till heltidens omfattning. 13

bemanningen har den betalda frånvaron som orsakas av korttidssjukfrånvaron och semestern. Den obetalda frånvaron har flera orsaker, som i sin tur kan medföra tidskrävande ersättningsrekryteringar när t.ex. långtidssjuka och tjänstlediga ska ersättas. Utöver frånvaro ökar vakanshållningen 5 behovet av vikarier. Figur 6. Betald och obetald frånvaro, 2004 2008. Den årliga totala frånvaron är ca 210 000 timmar och motsvarar 109 årsanställda. Den obetalda frånvaron är ca 140 000 timmar vilket motsvarar 73 årsanställda per år. Under åren 2005, 2006 och 2007 ligger både den betalda och obetalda frånvaron på nästan samma årliga nivå kring 110 årsanställda. Den betalda frånvaron berörs inte i någon större utsträckning av omorganisationer och förändringar i verksamheten utan ligger på mellan 65 000 och 70 000 timmar per år och motsvarar 34 till 36 årsanställda. Under 2008 sjunker den obetalda frånvaron med 19 600 timmar vilket motsvarar tio årsanställda. En relativt stabil årlig frånvaro, som ovanstående bilder visar, bör ses då frånvaron ersätts. Med ökad intern rörlighet, som avser såväl ekonomiska resurser som personal, bör en i förväg känd frånvarovolym vara hanterbar. Satsningar som görs på kompetensförstärkning och på organisationen är också satsningar på ökad rörlighet som effektiviserar tidsanvändningen och bemanningen. Exempel på andra förhållanden som påverkar personalrörligheten, men som ligger utanför den här utvärderingen, är satsningar på arbetsmotivation, anställningstrygghet och på organisationskulturen som stödjer eller hindrar rörligheten. Obetald frånvaro som namn på denna frånvaro är därför något missvisande. Visserligen har arbetsgivaren inga direkta lönekostnader för den frånvarande, men däremot ökar behovet av vikarier, timavlönade och ersättningsrekryteringar. Bemanningskostnaderna ökar och i deras spår overheadkostnader (kostnader för administration, interna tjänster och övriga personalkringkostnader). Vidare noteras att minskning av t.ex. den långa sjukfrånvaron inte slår igenom i frånvarostatistiken, om tjänstledigheter eller övriga ledigheter samtidigt ökar. 5 Vakanshållning innebär att lediga tjänster i besparingssyfte inte tillsätts. 14

År 2008 utgör den betalda och obetalda frånvaron totalt 188 800 timmar, vilket motsvarar 98 årsanställda. Frånvarovolymen för betald frånvaro varierar inte nämnvärt under åren 6. Det gör däremot timmarna som ersätter frånvaron. Frånvarovolymen är således känd men inte frånvarons struktur och frekvens, vilket försvårar bemanningen och orsakar obalanser i den. Personalrörligheten redovisas endast en gång om året. Av kommunens nuvarande PA-system går det nu inte heller att få fram dessa frånvaro- och rörlighetsuppgifter. Redovisningssvårigheterna har varit mer eller mindre konstanta under hela projektet. Att bristen på personaladministrativa hjälpsystem är ett onödigt hinder för utvecklingsarbete bekräftas ännu en gång i detta projekt. 2.3 Bemanningsanalys Av löneredovisningens timuppgifter kan bemanningens balanser räknas fram och analyseras. Den frånvaro som redovisas för gruppen tillsvidareanställda har planerats bli ersatt med arbetade timmar av vikarier, timavlönade eller köpta tjänster från Bemanningscentrum. I bilaga 1 presenteras utvecklingen av tidsredovisningen och bemanningsbalanserna för åren 2004-2008. I följande figur visas bemanningsbalanserna för åren 2007 och 2008. Figur 7. Bemanningsbalanser, 2007 och 2008. Under arbetad tid i bilden bemanningsbalans redovisas arbetad tid för visstidsanställda, timavlönade och mertid, i vilken övertid ingår. På andra sidan, under frånvaro, redovisas tillsvidareanställdas betalda och ej betalda frånvaro. Dessa frånvarotimmar ska ersättas med den i högra kolumnen redovisade arbetade tiden. När arbetad tid och frånvaro motsvarar varandra är bemanningen i balans. Dessa balansanalyser avser enbart tidsanvänd- 6 Dessa 210 000 timmar har delats med årsarbetstiden 1 924 timmar för att erhålla antalet årsanställningar, dvs. 109,1 årsanställda eller avrundat till 109 år 2007. År 2008 var den totala frånvaron 188 800 timmar vilket motsvarar 98,1 årsanställningar. 15

ning och ska alltid kompletteras med uppgifter om verksamhetens beläggning, vårdtyngd och utförda timmar. Det görs i respektive kapitel under avsnittet verksamhetens omfattning. Överskotten och underskotten av timmar under respektive år motsvarar ett antal årsanställda. Dessa redovisas i följande sammanställning. Överskotts- respektive underskottstimmarna har delats med årsarbetstiden för att erhålla antalet årsanställda som dessa timmar motsvarar, vilket möjliggör jämförelser över tid. Underskottet av timmar ska täckas av timmar som köps från Bemanningscentrum. Huruvida antalet köpta tjänster från Bemanningscentrum motsvarar behovet framgår av följande sammanställning. År 2004 2005 2006 2007 2008 Överskott (+) +2 174 +16 530 +81 849 +20 210-101 134 tim /underskott (-) av timmar enl. +1,1 åa +8,6 åa +42,5 åa +10,5 åa -52,6 åa bem.balans motsvarar åa Köpta tjänster från +108 682 tim Bemanningscentrum +56,5 åa Av redovisningen framgår att under år 2004 var ekonomin och bemanningen i balans. Året efter, 2005, sker en måttlig ökning av överskottstimmar, vilka sedan femdubblas året efter 2006. Denna utveckling bryts under år 2007. Av verksamhetsuppföljningen framgår att år 2006 var ett år med stora förändringar, och effekterna av dessa omställningar synliggörs åren efter i sättet att bemanna arbetet och i dess ekonomi. Bemanningscentrums tjänster, 56,5 årsanställda, har använts för att täcka frånvaron med 52,6 årsanställda, men också för att ersätta 3,9 årsanställda vakanshållna tjänster, svara för utbildningsvikariat och ökat vårdbehov. Det är ersättningsbehov som inte synliggörs med frånvarostatistik utan med uppgifter om personalrörlighet, utbildning, inskolning och introduktion av nyanställda. Effekter av omorganisation och omställning, som inte syns i statistiken, ökar också ersättarbehovet. 2.4 Ekonomi Den ekonomiska utvecklingen av äldreomsorgens intäkter (kommunbidrag, bidrag och intäkter av bostäder och försäljning av tjänster) och kostnader redovisas med resultaträkningar för åren 2004 till år 2008. 16

Figur 8a. Resultaträkning 2004. Första uppföljningsåret, år 2004, karaktäriseras av balans mellan verksamhetens kostnader och intäkter. Totala intäkter var 127,3 mnkr och kostnader 127,3 mnkr. Personalkostnadernas andel av de totala kostnaderna är 72,6 procent. Till personalkostnader räknas lön för månadsanställda, timavlönade, personliga assistenter, uppdragstagare och pensionärer. Övriga personalkostnader och ersättningar ingår inte i dessa siffror. Timavlönades löneandel 21 856 tkr av de totala lönekostnaderna, 92 415 tkr, utgör 23,6 procent, dvs. nästan var fjärde lönekrona betalas för timavlönad personal. Figur 8b. Resultaträkning 2005. Verksamhetens uppbyggnad, och därav medföljd kostnads- och intäktsökning, sker snabbt och redan året efter har verksamhetens intäkter ökat till 182,2 mnkr och kostnaderna till 186,6 mnkr. Resultatet för år 2005 blir negativt med 4,4 mnkr i förlust. De totala lönekostnaderna utgör 119 786 tkr, vilket är 52,1 procent av de totala kostnaderna. De timavlönades andel av dessa kostnader är 21,1 procent eller drygt var femte lönekrona. De finansiella kostnaderna ökade kraftigt på grund av genomförda avskrivningar. Figur 8c. Resultaträkning 2006. År 2006 stabiliseras intäkterna på 187,2 mnkr medan kostnadsökningen är snabbare och de totala kostnaderna utgör 198 mnkr. Verksamheten visar ett underskott på 10,7 mnkr. Lönekostnaderna utgör 68,6 procent av verksamhetens totala kostnader. Timavlönades andel av lönekostnaden ligger nära 2005 års nivå och är 20,7 procent. Var femte lönekrona avser timlöner. 17

Figur 8d. Resultaträkning 2007. År 2007 ökade intäkterna för verksamheten till 202,4 mnkr. Den snabba kostnadsutvecklingen kunde bromsas något och de totala kostnaderna blev 208,6 mnkr. Lönekostnaderna är 141 597 tkr eller 69,9 procent av de totala kostnaderna. Timavlönades lönekostnader har sjunkit kraftigt och motsvarar 9,9 procent av den totala lönekostnaden. Relationstalet förändras och timlönerna avser nu var tionde lönekrona. Ersättning av frånvaron sker nu i stor utsträckning via Bemanningscentrum och användning av egna timavlönade minskar. Figur 8e. Resultaträkning 2008. Av redovisningen 2008 framgår att verksamhetsåret avslutades med ett underskott på 8,8 miljoner kronor. Södra flygeln stängdes, antalet brukare i särskilt boende blev färre och antalet hemtjänsttimmar minskade. Samtidigt har de personer som får insatser via hemtjänsten större behov av hjälp än tidigare och fler timmar per brukare levererades. Köp- och säljsystemet infördes. Lönekostnaderna är 139 374 tkr och utgör 70,1 procent av verksamhetens totala kostnader. Timlönernas andel har minskat till nästan noll och utgör endast 1,4 procent av de totala lönekostnaderna. Av resultaträkningarna framgår att den största kostnadsposten inom äldreomsorgen är lönerna. En kraftig höjning av övriga kostnader skedde mellan åren 2004 och 2005 men kostnadsnivån stabiliserades snabbt på nuvarande ca 60 mnkr per år. I övriga kostnader ingår utöver driftkostnader köpta tjänster för bemanning, t.ex. ersättare för enhetschefer med s.k. konsultchefer 7. Lönerna, eller mera exakt arbetskraftskostnaderna, i vilka sociala avgifter ingår, har ökat år efter år. Det kan förklaras dels med organisatoriska förändringar, dels med krav på att öka personaltätheten på grund av ökat vårdbehov. Omorganisationer och omställningsarbete för också med sig ökade kostnader. Exempel på det är övertagandet av entreprenadverksamhet i äldreboende och i boendet Södra flygeln, vilket ökade både personalbehovet och personalrörligheten. Utbildningskostnaderna ökade på grund av kompetensinventering och utbildning som initierades av projektet Kravmärkt yrkesroll. När organisationen växer eller minskar brukar antalet tjänstemän i administrativt arbete följa med, och antalet ökar eller minskar i samma takt. Användningen av timavlönad personal som frånvaroersättare ökade till och med år 2006 för att sedan kraftigt minska 7 Med konsultchefer avses från bemanningsföretag köpta tjänster som enhetschef. 18

nästan helt under projektet Nya tider. Hur detta har påverkat arbetet går inte att avläsa av siffrorna, eftersom personalstatistiken inte görs med en indelning som visar tjänstemannaarbetets andel av den totala resursanvändningen. Möjligheter att omdisponera resurser från administrativt till operativt arbete går förlorade. Det talas om personalens rörlighet i projektet Nya tider. Det är också viktigt att uppmärksamma de administrativa resursernas rörlighet och möjlighet till dessas omdisponering så att verksamheten får det stöd som efterfrågas. 2.5 Verksamhetens omfattning Av äldreomsorgens verksamhetsuppföljning framgår beläggningen per dygn, betalda dygn och hemtjänsttimmarna. Beläggningen räknas gentemot totala antalet platser och 100 innebär att enheten har haft hundra procent i beläggning. Beläggningen varierar under året och därför är det viktigt att tolka följande årssiffror försiktigt. BELÄGGNING SÄRSKILT BOENDE 2004 2005 2006 2007 8 2008 Lotsen 97 98 67 9 98-100 Sunnerbo 98 100 67 10 86-90 Rosengården 96 97 78 100 11 94 98 (alla enheter) Södra Flygeln 90 12 53 13 97 100 Tallåsen 102 66 14 86 94 Havsparken 74 80 För år 2008 redovisas att antalet belagda platser i särskilt boende och korttidsboende var totalt 1 801 platser och att av dem var 1 663 belagda, dvs. den totala beläggningsgraden för hela verksamheten är 92 procent. Inom äldreomsorgen följs månadsvis antalet utförda hemtjänsttimmar mot beläggning och budget. Ambitionerna att följa verksamhetens omfattning och kvalitet är höga, men på grund av brist på tid för administrativt arbete, blir uppföljningen ofullständig och de ur redovisningssynpunkt värdefulla tidsserierna bryts. 8 Statistik för år 2007 finns inte på grund av neddragning av administrativ personal som skulle kunna sammanställa statistiken. 9-11 Bristfällig statistik. 12 Verksamheten genomförs från och med april år 2004 i kommunal regi. 13-14 Bristfällig statistik. 19

I driftredovisningen för år 2007 kommenteras det gånga årets aktiviteter som följer. De personer som får hjälp av hemtjänst har i dag större behov av hjälp än tidigare. Stöd till anhörigvårdare har utökats genom tillgång till dagverksamhet och ett samlat korttidsboende. Träffpunkter har tillskapats för att äldre med hemtjänst ska kunna äta minst en måltid per dag i gemenskap. Hälsosamtal och hembesök i förebyggande syfte för alla över 80 år har påbörjats. Antalet platser i särskilt boende har minskat från 222 till 201 15 platser. Antalet svårt sjuka i demens har ökat, vilket ställer krav på ökad personaltäthet. Kompetenshöjande insatser genomförs under hela året och resultat av äldreforskning används för att vägleda utformning av verksamhetens innehåll. Av kommentarerna till verksamhetens genomförande framgår att enhetscheferna upplever att de inte har haft administrativt stöd att styra och genomföra verksamheten. Många förändringar och projekt har genomförts under åren. Enhetscheferna har därför haft mycket begränsat tidsutrymme att leda verksamheten på optimalt sätt. De skriver vidare som följer. Stora satsningar görs i bemannings-, planerings- och uppföljningssystem, vilket har ökat utbildningstimmarna. Över- och mertidsbehovet ökar 16 vilket gör att ordinarie personal arbetar mer över när det har varit svårt att bemanna med tjänster från Bemanningscentrum. Av verksamhetsuppföljningen framgår att vårdtyngden ökar, beläggningsgraden varierar mellan mycket hög till låg vid omställning och antalet genomförda hemtjänsttimmar ökar. Administrativt arbete, som t.ex. framtagning av statistik om verksamhetens omfattning, prioriteras inte när resurserna inte räcker till allt arbete, framgår det av utvärderingen. Omställningsarbete och omorganisationer påverkar verksamhetens utfall betydligt längre än vad man räknar med när investeringar initieras. Ständiga förbättringar, som avsikten med dessa satsningar är till en början, tenderar att uppfattas som ständiga organisatoriska överlevnadsövningar i konsten att klara det merarbete som projekten medför. Administrativt arbete ökar vid omställningar, och för att klara det behövs såväl välfungerande redovisningssystem som uppföljningsrutiner som är anpassade till verksamheten. De administrativa servicerutinerna bör utvecklas i samma takt som huvudverksamheten förändras. Om inte så sker upplevs förändringen innebära enbart merarbete och genomförandet hindras. I början av projektet beställdes ett nytt PA-system, och det levereras efter projektet Nya tiders genomförande våren 2009. 2.6 Fler tillsvidareanställda på heltid och färre timavlönade I målen för projektet Nya tider fastställs att projektet ska ge ett bidrag till kommunens arbete med att skapa fler heltidstjänster. Inom äldreomsorgen har dessa sysselsättningsmål uppnåtts, framgår det av redovisningarna. Antalet timavlönade har minskat kraftigt och projektmålet har uppnåtts på en kort tid. 15 I SÄBO 201 platser och 24 platser i Korttidsboende/Växelvård under 2008. 16 Bilaga 1. Övertid och mertid under mätperioden 2004-2008. 20