Internrevisinen 1(8) Styrelse ch rektr Revisinsrapprt Upphandling 1. Bakgrund Internrevisinen (IR)har i enlighet med fastställd revisinsplan för verksamhetsåret 2008 utfört granskning av upphandling. Sedan den 1 januari 2008 gäller lagen m ffentlig upphandling för upphandlingar inm den klassiska sektrn d.v.s. varr ch tjänster (klassiska lagen, 2007:1091) ch lagen m upphandling inm mrådena vatten, energi, transprter ch psttjänster för upphandlingar inm försörjningssektrerna (försörjnings lag 2007:1092). LOU (2007:1091) gäller vid upphandlingar sm görs av upphandlande myndigheter (statliga ch kmmunala myndigheter, ffentligt styrda rgan). Syftet med lagstiftningen är bl.a. att den ska bidra till effektivare upphandlingar genm att strdriftsfördelar bör kunna uppnås vilket kan leda till bättre priser på det sm upphandlats, att leverantörer ska få lika knkurrensvillkr ch att skattemedlen ska användas på bästa sätt. Knkurrensverket har från ch med den 1 september 2007 utökat ansvarsmråde med rätt att även utöva tillsyn över den ffentliga upphandlingen. LiU har en anskaffningsvlym avseende varr, tjänster ch entreprenader på ca 530 Mkr/ år. LiU har en decentraliserad rganisatin vilket innebär att strt ansvar är delegerat till de lika institutinerna/enheterna (mnämns enhet i rapprten). Detta innebär att den interna kntrllen, styrningen ch uppföljningen är viktig både centralt ch på enheterna. Alla inköp/upphandlingar upp till tröskelvärdet (1,2 Mkr) har enheterna ansvar för, de över tröskelvärdet ansvarar den centrala inköpsfunktinen för. 2. Riskbedömning Internrevisinen har till uppgift att granska m ledningen har en intern styrning ch kntrll sm är utfrmad så att myndigheten med rimlig säkerhet uppnår en ändamålsenlig ch effektiv verksamhet, att gällande förrdningar, lagar ch andra regler följs samt att myndigheten lämnar en tillförlitlig redvisning ch rättvisande rapprtering m verksamheten. Att både externa ch interna regelverk efterlevs är mycket viktigt då LOU innehåller möjliga sanktiner i frm av både överprövning ch skadestånd sm kan bli kännbara för universitetet m lagstiftningen inte följs. Internrevisinen identifierar följande risker inm upphandlingsmrådet; Att gällande regler av såväl externa sm interna regelverk inte efterlevs Skadeståndsanspråk eller överprvning, till följd av att avtal ingåtts utan föregående upphandling eller felaktig upphandling
Internrevisinen 2(8) Att LiUs förtrende skadas Att LiUs resurser används ineffektivt 3. Granskningens inriktning ch mfattning Granskningen har genmförts genm att en enkät har ställts till 11 utvalda enheter ch infrmatin m 78 upphandlingsärenden har begärts in från dem från år 2007. De utvalda ärendena har granskats närmare utifrån Lagen m ffentlig upphandling (LOU). Upphandlingschef ch en upphandlingsinriktad jurist har intervjuats under granskningen. De granskade enheterna är IDA, IEI, IFM, ISY, ITN, ISV, UNISERV, LIUB, Lkalservice, IKE, ch UNIT. Vidare har styrelsens beslut angående internrevisinens tidigare granskning Upphandlingsrganisatinen (Dnr LiU 161/01-25) följts upp. Därutöver har IR följt upp hur rganisatinen arbetar med att bemöta de förändringar sm den nya lagstiftningen av upphandling innebär. 4. Granskningens iakttagelser 4.1 LiUs upphandlingsrganisatin LiU är en upphandlande myndighet enligt LOU, detta innebär att reglerna i LOU måste efterlevas. Universitetsledningen ansvarar ytterst för att upphandling sker enligt LOU avsett m upphandling sker på en självständig enhet eller via den centrala upphandlingsenheten. Prefekten eller mtsvarande ansvarar för att all anskaffning på enheten sker i enlighet med gällande lagstiftning ch det interna regelverket. Prefekten ansvarar ckså för att den kmpetens sm krävs finns på enheten. LiU har en central upphandlingsenhet bestående av en upphandlingschef ch en jurist 50 %. Upphandlingschefen ansvarar för upphandling -/ ch inköpsarbetets rganisatin ch arbetssätt vid universitetet, uppföljning inm upphandlings-/ ch inköpsmrådet, infrmatin ch utbildning i upphandlings ch inköpsfrågr till chefer ch inköpshandläggare, att genmföra större upphandlingar vad avser både större enskilda bjekt ch lkala ramavtal för varr ch tjänster av särskild betydelse. Därutöver ger upphandlingsenheten råd ch stöd till inköpshandläggarna avseende upphandlings- ch inköpsfrågr. Enheterna är självständiga enheter avseende upphandling, kravet på självständighet är att det ska finnas en självständig inköpsfunktin ch en egen budget för enheten. De krav sm ställs på den egna inköpsfunktinen frmuleras framför allt i kmpetens. Det innebär att inköpshandläggare för upphandling ska ha genmgått anvisad utbildning, en ersättare med mtsvarande utbildning ska vara utsedd ch så ska prefekten ha gått anvisad utbildning. Dessa grundutbildningar hålls av den centrala upphandlingsenheten. Därutöver ska inköpshandläggarna delta i erbjuden frtbildning sm hålls av upphandlingsenheten frm av nätverksträffar ch utbildningar.
Internrevisinen 3(8) Inköpshandläggaren ansvarar för att genmföra upphandlingar under tröskelvärdet för enhetens räkning. Upphandling av lkala ramavtal samt upphandlingar över tröskelvärdet gör den centrala upphandlingsenheten i samverkan med enheterna sm vid dessa tillfällen bildar lika grupper. Det uppges vara få inköpshandläggare sm är intresserade eller har möjlighet att delta i dessa grupper. Det finns behv/önskemål m ytterligare lkala ramavtal, men det uppges saknas tid till att arbeta med detta såväl centralt sm från enheterna. Ett par av de enheter sm bildats efter institutinssammanslagningen år 2006/2007 har inte utfrmningen av upphandlingsrganisatinen helt klar. På en enhet finns inte någn ersättare utsedd, vilket innebär att kravet på en självständig enhet inte uppfylls. I det interna regelverket framgår inte m en särskild delegatin utöver den delegatinsrdning sm finns i upphandlingshandbken ch på webben för upphandling ch inköp måste upprättas. Den mnämnda delegatinen visar delegatin för funktiner inte persner. En av enheterna menar att den delegatin sm finns över upphandling i upphandlingshandbken är den sm gäller, ingen ytterligare behöver upprättas. I övrigt knstateras bara att delegatin saknas. Fyra av de tillfrågade enheterna har upprättat delegatin för upphandling. De delegatiner sm finns har frmella brister. 4.2 Utbildning/nätverksträffar upphandling Det arrangeras i genmsnitt fyra utbildnings/nätverksträffar årligen av den centrala upphandlingsenheten. Träffarna är bligatriska men den centrala upphandlingsenheten har inte mandat att tvinga fram ett deltagande. IR har sammanställt närvarn från sammanlagt 10 träffar under åren 2005-2007. Av sammanställningen framgår att antalet inköpshandläggare ch sm haft uppdraget under hela den granskade perid utgörs av 20 persner. Av dessa har åtta en närvar på 30 % eller lägre. Minnesanteckningar förs inte alltid vid nätverksträffarna, vilket deltagarna uppges ansvara för. I de fall minnesanteckningar inte förs finns inte någt system för att förmedla infrmatin vidare till de inköpshandläggarna sm inte har deltagit på träffarna. Infrmatin till inköpshandläggarna utöver möten sprids via mejl. Det finns inte någn utbildning centralt inm upphandlings ch inköpsmrådet ch för verksamhetsansvariga/ eller liknande utan enheterna ansvarar själva för detta. Granskningen visar att verksamhetsansvariga/ eller liknande har på flera enheter inte fått någn speciell utbildning inm upphandlings- ch inköpsmrådet. En enhet hänvisar till utbildning av verksamhetsansvariga år 2001. En av de granskade enheterna har en genmgång med samtliga nyanställda i vad sm gäller vid inköp, det är alltid inköpshandläggaren sm håller i denna infrmatin. Inköpshandläggarna uppges sprida infrmatin m upphandling via mejl, några enheter har intranät ch så sprids infrmatin vidare på möten.
Internrevisinen 4(8) 4.3 Inköp/ upphandling De granskade inköpen avser 78 lika inköp. Enheterna har kategriserat inköpen i lika upphandlingsfrmer, i de fall avrp skett mt statliga eller lkala ramavtal har hänvisning till avtalsnummer gjrts. Tabellen nedan visar en sammanställning över vilka lika typer av upphandlingsfrmer sm stickprverna mfattar. Avtalsfrm Antal % Öppen upphandling 3 4 % Förenklad upphandling 3 4 % Avrp mt lkala ch 38 49 % statliga ramavtal Direktupphandling 19 24 % Ingen upphandling 10 13 % Landstingsavtal 5 6 % Ttalt 78 100 % Av tabellen framgår att närmare hälften av stickprven har avrpats mt ramavtal. När det gäller avrp mt statliga ramavtal har det i ett fall köpts en prdukt sm inte innefattas av ramavtalet. I fyra fall skulle en andra knkurrensutsättning ha genmförts, i tre av dessa har det inte gjrts vilket i dessa fall är avrpsrutin i avtalen. I 21 % av direktupphandlingarna bedömer IR att felaktig upphandlingsfrm utifrån kraven i LOU har en valts. Gränsvärdet för tillämpning av direktupphandling är för samtliga varr ch tjänster upp till tre basbelpp (prisbasbelpp år 2007 40 300 kr). Enheterna kan efter särskild anhållan få rätt att tillämpa direktupphandling upp till fem basbelpp (Dnr LiU 1009/03-20), vilket har beaktats i granskningen. Det är dck inte alltid möjligt att exakt i förhand avgöra m ett inköp kmmer att hamna strax över eller under gränsvärdet. Direktupphandlingar på över tre basbelpp ska därför föregås av redvisning från upphandlingsansvarig av vilken affärsmässig prövning sm företagits. Dessa saknas i de granskade stickprven. Brister har nterats vid köp av tjänster. Avtal finns tecknade mellan LiU ch företaget men beaktande av LOUs krav har inte gjrts, enheten har diariefört dessa sm direktupphandlingar. Dkumentatin över mtiv till val av leverantör saknas, i ett av de granskade stickprven har ckså fel upphandlingsfrm valts. I ett fall där ingen upphandling har gjrts bedömer IR att en öppen upphandling brde ha genmförts. Inköp har gjrts med hänvisning till Landstingets ramavtal. I de stickprv sm granskningen mfattar har Landstinget inte några ramavtal utan endast rabattavtal, vilket inte LiU mfattas av. LiU är inte avrpsberättigade på Landstingets ramavtal m inte det särskilt anges i ramavtalet. I ett av stickprven bedömer IR att en förenklad upphandling skulle ha genmförts, då summan av inköpen överskrider lägsta värdet för direktupphandling.
Internrevisinen 5(8) Vid inköp/upphandling är LiU en upphandlande myndighet, det innebär att det ska göras en samlad årlig bedömning över vad alla enheter trr sig kmmer att inköpa av en vara/tjänst för att bedöma vilken upphandlingsfrm sm är aktuell i de fall inte avrp kan göras. Det finns idag inte en bra rutin att verkställa detta krav. Många av dem sm köper varr/ tjänster ser varje inköp för sig ch gör inte en samlad bedömning vilket bidrar till att LiU har en str andel direktupphandlingar. 4.4 Dkumentatin ch diarieföring Upphandlingsmaterial skall enligt LOU bevaras i minst fyra år. Upphandlingsärenden förvaras i flera fall på andra ställen än i diariet vilket medför en risk att material försvinner. Granskningen visar bristfällig dkumentatin i akterna. Beslut m upphandlingsfrm med mtivering saknas i fyra av de förenklade ch öppna upphandlingarnas akter. I ett fall var öppningsprtkllet skrivet med blyerts. Granskningen visar att egna utfrmade blanketter används av enheterna i någt fall kan knstateras att bligatrisk uppgift saknas på blanketten. Det finns idag inte några centralt framtagna blankettmallar för upphandling utlagda på webben, det finns att få m centrala upphandlingsenheten tillfrågas. 75 % av de direktupphandlingarna sm mfattas av granskningen är inte diarieförda, vilket enligt det interna regelverket skall ske vid inköp över 10 tkr. Vidare framgår att diarietexter är tydliga, det är fta svårt att avgöra vad ärendet avser. Det är få diarieförda upphandlingsärenden ttalt för LiU i relatin till vår rganisatins strlek, flera enheter har överhuvudtaget inte några upphandlingsärenden diarieförda vilket kan verka rimligt med tanke på det stra antalet direktupphandlingar sm förekmmer. Det förekmmer att upphandlingar diarieförts med felaktigt dssienummer. 4.5 Nya upphandlingslagar från den 1 januari 2008 Sedan den 1 januari 2008 gäller lagen m ffentlig upphandling för upphandlingar inm den klassiska sektrn varr ch tjänster, (2007:1091) ch lagen m upphandling inm mrådena vatten, energi, transprter ch psttjänster för upphandlingar inm försörjningssektrerna (2007:1092). Den nya lagstiftningen innebär bl.a. att det blir mer kmplicerat att genmföra avrp mt ramavtal. I krthet innebär det att när LiU är behörig att avrpa från ett ramavtal måste det först fastslås vilken frm av ramavtal det är: Ramavtal med flera leverantörer, med alla villkr angivna. Rangrdning eller annan fördelningsnyckel av leverantörerna ska användas, m fler än en leverantör ska antas. Ramavtal där eller alla villkr inte är angivna. Avrp sker efter förnyad knkurrensutsättning bland de leverantörer sm blivit utvalda. Tilldelningsbeslut skall meddelas vid kntrakt sm tillkmmit efter en andra
Internrevisinen 6(8) knkurrensutsättning, här har leverantören möjlighet att överpröva kntrakt i länsrätten. De statliga ch lkala ramavtalen sm finns i dag kmmer att frtsätta att gälla fram till dess att de upphandlas på nytt. Det finns en övergångsregel sm innebär att den gamla lagen ska tillämpas på upphandlingar sm har påbörjats före den 1 januari 2008. En upphandling anses påbörjad när den upphandlande myndigheten/enheten beslutat m vilket upphandlingsförfarande sm ska tillämpas eller senast när myndigheten/enheten genm annns eller på annat sätt beslutat att begära in anbud. Den nya lagstiftningen kmmer att påverka alla nya upphandlingar från ch med i år. För att bemöta de förändringarna sm den nya lagstiftningen innebär har det under mars månad år 2008 hållits utbildningar för prefekter ch inköpshandläggare av den centrala upphandlingsenheten. Ett arbete med att framarbeta en ny upphandlingshandbk pågår vilken man planerar att publiceras under våren, i dagsläget finns således inte någt aktuellt internt regelverk för gällande lagstiftning. Av granskningen framgår att det på enheterna inte har påbörjats några förberedelser för att möta de krav sm nya lagen medför. Flera uppger att de avvaktat de centrala utbildningarna för inköpshandläggarna sm hållits under mars månad. Or för ökade arbetsinsatser finns, en insikt m att det bör vara inköpshandläggare sm gör en andra knkurrensutsättning råder. Inköpshandläggare uppger att de i sina tjänster i dag inte har utrymme för ytterligare belastning. 4.6 Uppföljning av upphandling I samband med IRs granskning Upphandlingsrganisatin år 2001 gav universitetsstyrelsen universitetsledningen i uppdrag att tillse att en systematisk uppföljning av upphandlingsverksamheten vid LiU km till stånd, vilken årligen ska sammanfattas i en rapprt till styrelsen. En muntlig apprximativ uppföljning presenterades för styrelsen år 2004, gällande i vilken utsträckning LiUs inköp baseras på statliga ch lkala ramavtal. Därefter har inte någn uppföljning redvisats för styrelsen. Övriga iakttagelser från IRs rapprt bedömde universitetsstyrelsen vara riktade till den perativa universitetsledningen varför inget ytterligare styrelsebeslut tgs. Enheterna sammanställer inga årliga verksamhetsuppföljningar avseende upphandlingar. I särskilt beslut (Dnr LiU 1009/03-20) framgår att redvisning av genmförda förenklade upphandlingar ska göras årsvis till centrala upphandlingsenheten, några sådana finns inte redvisade från enheterna. Det finns således inte någn central sammanställning över förenklade upphandlingar inm LiU sm är kmplett. Enheterna uppger i de flesta fall att de själva inte har någn systematisk uppföljning på upphandling/inköp. I tre fall uppger inköpsansvarig att alla fakturr passerar denne i samband med attestrundan ch på så vis fångas lika inköp upp, stickprver tas på inköp. På en enhet finns rutin för att årligen följa upp vilka leverantörer sm det handlats för mer än fem basbelpp. I beslutet m ändrade gränsvärden i delegatinsrdning vid direktupphandling (Dnr LiU 1009/03-20) anges att ny utvärdering m förutsättningar för frtsatt förhöjt gränsvärde ska göras i nvember 2004, vilket inte har genmförts. Detta innebär att de nya institutinerna
Internrevisinen 7(8) sm bildats i samband med mrganisatinerna frmellt sett inte har några ändrade gränsvärden vid direktupphandlingar. Inm LiU har beställningssystemet Prceed upphandlats ch utbildning av persnal har påbörjats. Det är inte klart när införandet av systemet kmmer att ske. Initialt är det beställningar internt såsm hyrbilar, LiU- datr ch Butiken sm kmmer att behandlas i det nya systemet. Övriga beställningar skjuts framåt i tiden. Systemet kmmer även att mfatta elektrnisk fakturering ch scanning av fakturr. När en uppföljning av upphandling kmmer att kunna genmföras på helårsbasis är i skrivande stund visst. 4.7 Skadestånd överprövning En leverantör sm anser sig ha lidit skada eller riskerar att lida skada av hur en viss upphandling genmförts har rätt att ansöka m en överprövning i allmän förvaltningsdmstl. Om förseelsen sker innan upphandlingen avslutats (avtal slutits) kan den överprövas, vilket kan innebära att den stppas tills beslut fattats m hela eller delar av upphandlingen skall rättas eller göras m. Om fel anses ha begåtts ch talan väcks först efter avslutad upphandling kan skadeståndsanspråk ställas. Under periden år 2002 2007 har LiU varit inblandade i fem överprövningar. Utfallen har i samtliga fall varit till LiUs favör. Ytterligare en överprövning pågår. 5 Internrevisinens kmmentar Internrevisinen kan knstatera att det inte skett någn nämnvärd förbättring inm upphandlingsmrådet sedan den tidigare granskningen år 2001. Det är i strt samma brister i det granskade materialet då sm nu. Ingen årlig uppföljning av upphandling, en inaktuell upphandlingshandbk, bristfällig dkumentatin, felaktigt valda upphandlingsfrmer, ej krrekt utförda avrp, lågt deltagande vid interna nätverksträffar, delegatiner saknas, ej diarieförda direktupphandlingar, avrp mt landstingsavtal sm vi ej är avrpsberättigade till för att sammanfattningsvis nämna några brister. IR bedömer att m enheterna i större utsträckning använder sig av de befintliga statliga ch lkala ramavtalen finns det en besparingsptential för LiU. Nedan följer internrevisinens rekmmendatiner; LiU bör ta ställning till hur vi på ett bättre sätt ska kunna leva upp till kraven i LOU, dels för att förhindra att mtsvarande brister sm granskningen iakttagit frtgår ch dels för att universitetet ska kunna tillmötesgå de förändringar sm den nya LOU innebär. Uppföljningar av upphandlingsverksamheten bör kmma till stånd. Årligen bör den redvisas i en rapprt sm presenteras för styrelsen. Analyser ch statistik bör framställas för att kunna följa upp verksamheten på ett bra sätt. LiU bör utifrån att säkerställa den interna kntrllen ch styrningen skapa rutiner för att inm upphandling/inköpsmrådet årligen följa upp efterlevnaden av LOU
Internrevisinen 8(8) För att kunna utses till inköpshandläggare måste man ha gått den interna grundutbildningen i upphandling. Det bör i det interna regelverket ckså framgå vad sm krävs för att få behålla uppdraget. Granskningen visar en låg närvar på utbildningar ch nätverksträffar för ett strt antal inköpshandläggare. Prefektens ansvar i denna fråga bör betnas, har inte inköpshandläggaren deltagit i frtbildning i upphandling ch nätverksträffar i en rimlig mfattning bör det frtsatta uppdraget sm inköpshandläggare övervägas. Det pågående arbetet med framtagandet av en ny upphandlingshandbk uppmuntras. Det är viktigt att det finns ett aktuellt internt regelverk ch arbetet bör därför pririteras. Delegatin till inköpshandläggare ska finnas upprättad av respektive prefekt eller mtsvarande för samtliga enheter. Det interna regelverket måste förtydligas så att inga tveksamheter råder vad gäller delegatin ch rutinerna kring detta. Enheterna är i dag stra, de flesta inköpen görs av verksamhetsansvariga/ eller mtsvarande. En översyn av utbildning av verksamhetsansvariga sm gör inköp/beställningar i gällande upphandling bör pririteras, extra viktigt nu vid ny lagstiftning ch när nytt beställningssystem införs. Insatser bör vidtas för att skapa kunskap i verksamheten över hur knsulttjänster ska upphandlas. Åtgärder bör vidtas för att få verksamheten att efterleva kravet på diarieföring av direktupphandlingar, liksm att förbättra diarietexter, dkumentatin ch arkivering. Minnesanteckningar bör alltid föras på möten för inköpshandläggare. Det är viktigt att infrmatin når ut till dem sm inte närvarat vid nätverksträffarna. Rutiner bör skapas för att underlätta enheternas bedömning av inköp över året för att välja rätt upphandlingsfrm. Samarbete med Landstingets inköpsavdelning avseende upphandling av varr ch tjänster sm används av båda parter bör uppmuntras. Margareta Fallsvik Revisinschef Internrevisr