Ronneby kommun. Revisorerna. Granskning av kommunens målstyrning. Revisionsrapport. KPMG AB 3 mars 2013 Antal sidor: 26

ABCD Ronneby kommun Revisorerna Granskning av kommunens målstyrning Revisionsrapport KPMG AB 3 mars 2013 Antal sidor: 26

ABCD Ronneby kommun Granskning av målstyrning 2013-03-03 Innehåll 1. Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Syfte och avgränsning 2 1.3 Revisionskriterier 2 1.4 Metod 3 2. Målstyrning 3 2.1 Utgångspunkter 3 2.2 Utveckling svenska kommuner 4 2.3 Reflektioner målstyrning 4 2.4 Erfarenheter 5 2.5 Den legala miljön 6 3. Målstyrning Ronneby 7 3.1 Anvisningar 2012 7 3.2 Uppföljning 9 3.3 Styrmodell 9 3.4 Budget 2013 och Plan 2014-2015 10 4. Iakttagelser och kommentarer 12 4.1 Bakgrund 12 4.2 Dialog och kommunikation 13 4.3 Tydlighet 14 4.4 Uppföljning 16 4.5 Realism och styreffekt 17 4.6 Målarbete operativ nivå 18 4.7 Målarbete politiken 20 4.8 Utveckling 22 5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 23

1. Inledning 1.1 Bakgrund Revisorerna har i sin revisionsplanering för 2012 identifierat behov av att granska kommunens målstyrningsarbete. God ekonomisk hushållning innebär inte enbart att räkenskaperna går ihop på ett ansvarsfullt sätt. Begreppet innefattar även ett krav på att pengarna används till rätt saker och att de utnyttjas på ett effektivt sätt. Det finns ett naturligt egenintresse för varje organisation att medvetet driva verksamheten mot tydliga mål och att vinlägga sig om att återberätta för uppdragsgivarna vad man åstadkommit. I kommunens styrmodell finns Vision för Ronneby och övergripande mål och riktlinjer. De senare är formulerade utifrån perspektiven Fler jobb Attraktivt boende En bra skola En bra omsorg En bra socialtjänst En bra miljö Levande kultur och rik fritid, samt Ekonomi i balans. Utifrån dessa ansatser är sedan verksamhetsmål, riktlinjer och direktiv formulerade för olika verksamheter och nämnder. Nämnderna kan för sin egen styrning formulera ytterligare mål, riktlinjer och direktiv. De senare ska undantagsvis rapporteras till kommunfullmäktige. De i budgeten angivna mål, riktlinjerna och direktiven ska rapporteras till kommunfullmäktige vid bestämda tillfällen som är årsredovisning och tertialuppföljningar. I budgethandlingen för 2012 o.f. heter det att Ronneby behöver ett tydligt ledarskap och tydliga mål för att utvecklas till en jämställd och trygg framgångskommun. Bland de strategiska frågorna i samma dokument nämns att samtliga kommunala förvaltningar under 2012 ska fokusera på arbetet att ta fram mål och nyckeltal för respektive verksamhet. Dessa ska vara kopplade till budget och fungera som styrinstrument. Redovisning ska ske till kommunfullmäktige i november 2012. Som bakgrund till föreliggande granskning finns i Budget 2012-2013 och Plan 2014-2015 (antagen av kommunfullmäktige 308/2011) angivet följande målstruktur med krav på rapportering till fullmäktige: 1

42 mål 40 styrtal 20 riktlinjer 5 särskilda uppdrag, och 5 direktiv. 1.2 Syfte och avgränsning Granskningen syftar till att bedöma om kommunens målstyrning är ändamålsenlig. Följande frågeställningar ingår i granskningen: Finns någon övergripande målstyrningsmodell i kommunen? Hur styr kommunen verksamheten via mål? I vilken grad har mål/motsvarande ett brukar- och/eller medborgarperspektiv? Hur är de övergripande målen för kommunens verksamheter formulerade? Hur återspeglas kommunfullmäktiges mål i nämnders och förvaltningars verksamhetsplaner/måldokument? Hur ser processen ut vad gäller framtagandet av mål? Hur ser styrkedjan ut från fullmäktige till de olika arbetslagen ute i verksamheterna? Hur levande är målen bland personalen och hur styrande upplevs de för verksamheten? Hur bryts de politiska målen ned av verksamhetsföreträdare? Är målen mätbara och relevanta? Vilken koppling finns mellan kostnader och kvalitativa resultat? Hur hanteras måluppfyllelse i planeringsförutsättningar och budgetprocess? Finns tydliga direktiv kring arbetet med mål och uppföljning av desamma? Hur återrapporteras resultaten: från arbetslag i verksamheterna till förvaltningsledning och nämnd och slutligen tillbaka till fullmäktige? Vilka åtgärder vidtas med anledning av återrapportering av resultat? Hur används t.ex. Öppna Jämförelser, Kommunens Kvalitet i Korthet och andra jämförelseprojekt i analys och resultatbedömningar? Hur arbetar organisationen samlat och systematiskt med fullmäktigeuppdraget att ta fram mål och nyckeltal under 2012? Granskningen omfattar kommunstyrelsen och alla nämnder. 1.3 Revisionskriterier Granskningen utgår ifrån regler i: Kommunallagen (1991:900) Kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens beslut Lag om God ekonomisk hushållning 2

Kommunens styrdokument och riktlinjer Budget, reglementen, arbetsordningar och delegationsinstrument 1.4 Metod Granskningen har skett genom att relevant dokumentation analyserats. Utifrån dokumentanalys har sedan fördjupade intervjuer skett med berörda såsom representanter från kommunstyrelsen och nämnder, kommundirektör, förvaltningschefer och ett antal centrala chefstjänstemän samt fackliga förtroendevalda. Ca 25 intervjuer (enskilt och i grupp) har genomförts. Vi har också genomfört en kompletterande enkät till ett 80-tal chefer i kommunen. Rapporten har saklighetsgranskats av kommundirektören Jörn Wahlroth och utredaren Per Elmgren. Granskningen har genomförts av Eric Rydén och Viktoria Bernstam, med den förstnämnde som uppdragsansvarig. 2. Målstyrning 2.1 Utgångspunkter 2009 avslutades ett forskningsprogram som pågått under ett decennium som handlar om svenska kommuner. En rad rapporter har publicerats genom åren och i slutrapporten (Perspektiv på framgångsrika kommuner av Brorström och Siverbo) beskrivs några gemensamma drag i de framgångsrika kommunerna: De har en positiv befolkningsutveckling som föder entusiasm och framtidstro. Samarbete förefaller vara en nyckel till framgång och man vill samarbeta allt mer. Flera har nya ledningsorganisationer. Man stärker ledningens roll och skapar en kraftfull och entydig kommunledning. Det sägs att en tydlig kommunchefsroll och en sampratad ledningsgrupp är ett ideal att sträva mot. Starkt ekonomifokus. Man har långsiktigt verkande informella avtal. Inte minst det sista är en viktig faktor som skapar en gemensam grundsyn och samspel. Det är viktigt att framhålla att de fem faktorerna inte är generella förutsättningar för att nå framgång, men i de studerade kommunerna har de betydelse. Forskarna lyfter framför allt fram institutionella förhållanden eller de dominerande föreställningarna som finns i organisationen och som styr beteendet. Det är en väsentlig del i en organisationskultur. De framgångsrika kommunerna tenderar att vara lite försiktiga och ibland förnöjsamma, vilket kan innebära att organisationerna kan sakna förmåga att anpassa sig till nya förutsättningar. Man säger bl.a. att ett sätt att utmana rådande föreställningar och åstadkomma förändring är att genomföra administrativa reformer och införa nya principer för organisering och styrning. Ett annat angreppssätt är att tillåta och uppmuntra innovationer. Genom att skapa ett innovativt klimat kan man skapa tillfälle för förändring. 3

Nedan en bild som sammanfattar vår egen uppfattning om kännetecken för framgångsrika offentliga välfärdsorganisationer. Kännetecken framgångsrika organisationer Tydliga mål för verksamheten Ordning och reda, disciplin Tuff revision av resultat i vid bemärkelse i efterhand Klargjord arbetsfördelning mellan politiker och tjänstemän Delegering av uppgifter och befogenheter - balans Ledarskap med helhetssyn på verksamhet, personal, organisation och resurser Vilja att fatta beslut i samverkan Flexibilitet och anpassning av samverkanssystem 2009 KPMG AB, a Swedish limited liability company affiliated with KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved. 3 2.2 Utveckling svenska kommuner Utvecklingen av kommunernas verksamhet är en ständigt pågående process. Under de senaste 20 åren har utvecklingen gått från en i stort sätt regelstyrd verksamhet till en målstyrd organisation med långtgående delegering. Samtidigt har ekonomiska och personella förutsättningar förändrats, liksom politikernas och tjänstemännens roller. Medborgarnas krav på service och tjänster blir allt mer individuella, samtidigt som resurserna är ändliga. Olika företeelser pekar på att förtroendet för den representativa demokratin har minskat och att den medborgerliga förankringen har försvagats. En stor utmaning är att öka medborgarnas förståelse för olika prioriteringar och vägval. 2.3 Reflektioner målstyrning Målstyrning är som teori en relativt ny företeelse. Styrideologin introducerades på 1950-talet genom Peter Druckers bok The Practise of Management och började anammas inom privata näringslivet på 1960-talet för att få sitt genombrott inom den offentliga sektorn mot mitten av 1980- talet. I en centraliserad organisation styr ledningen genom direkt ordergivning, eller genom utförliga regler och föreskrifter till enheter på lägre nivåer inom organisationen. Ledningen kan hela tiden integrera/intervenera i verksamheten. I en decentraliserad organisation gäller i många avseenden ett motsatt förhållande. Styrningen bygger på en långtgående delegering av ansvar och befogen- 4

heter till mer eller mindre självständiga förvaltningar/enheter. Ledningen för dessa enheter har ett resultatansvar gentemot den centrala ledningen. Målstyrning är kopplat till resursansvar för verksamheten. Dessa bör anges för all den verksamhet som den aktuella organisationsenheten bedriver. Självständighet ställer krav på flexibilitet och omdisponeringsmöjligheter. Målstyrning är en linjeorienterad organisationsfilosofi. Den bygger på att mål och uppföljning av dessa kommuniceras i organisationen. Det är ett sätt att leda genom samarbete och bygger på tilltro till allas förmåga och vilja att ta ansvar och initiativ. Den bygger också på att motivation och arbetstillfredsställelse bättre än ordergivning och kontroll kan bidra till ett i vid mening gott resultat. Ordet målstyrning ger en lätt association till en hierarkisk informationsprocess. Man sätter så att säga duschen på den politiska nivån och så ska det komma vatten på dem ute i verksamheten. Man väntar ute i organisationen på att få målen uppifrån och man väntar ofta förgäves. Ju högre upp i hierarkin man kommer desto mindre kunskap om verksamheten har man och ju svårare blir det att precisera målen. Målprecisering kan bara ske i ett aktivt samspel med den professionella nivån, dvs. med de som har kunskaper och framförallt direktkontakten med invånare/avnämare/kunder. Medarbetare i en organisation måste inte bara känna till utan också förstå målen. Kunskapen om och lojaliteten med målen samt förmåga att på alla nivåer kunna tolka målen och omsätta dessa i rätt handling är den breda grund på vilken allt ledningsarbete måste vila. Målstyrning bygger på att de verksamhetsansvariga har kompetens så att man når målen, hyser lojalitet mot ledningen (ömsesidig respekt) och känner engagemang i målen. Ett komplement till målstyrning som ofta nämns är arbetet med en för kommun gemensam värdegrund som styrinstrument. Värdegrundsarbetet ställer krav på djupare diskussioner om roller mellan politik och förvaltning. Att arbeta med en gemensam värdegrund i politiskt styrda organisationer med ofta starka professionella inslag upplevs på många håll som angeläget och kan vara den gemensamma nämnaren som håller organisationen samman. Detta ger också goda förutsättningar för en tydlig decentralisering av produktionen. Andra skäl för ett värdegrundsarbete är förtydligande av de värden som visioner och mål bär på och på så sätt uppnå större ansvarstagande och motivation bland medarbetare men också stärka organisationens identitet, legitimitet och varumärke. 2.4 Erfarenheter Flertalet av Sveriges kommuner ansluter sig åtminstone i ord till målstyrningsfilosofin. Några av våra iakttagelser från olika uppdrag och granskningar redovisas i detta avsnitt. Jag målstyr min kommun i minsta detalj Okänt kommunalråd Ett grundläggande krav för systemets funktion är att man är överens om styrningens syfte och vilka som är mottagare. Här kan man få olika svar om man frågar ledande politiker, t.ex. att klar- 5

göra sin vilja för invånarna, visa vad man vill för förvaltningen, att generellt få ut sitt budskap och målgruppen kan vara alltifrån partierna, tjänstemännen, lokaltidningen och kommuninvånarna. Om man ber ledande företrädare för olika kommuner att beskriva kommunens styrsystem finner man olika beskrivningar: vi tillämpar målstyrning, vi tillämpar ekonomistyrning, vi styr med budgeten, olika målbenämningar som inriktningsmål, kvantitetsmål, kvalitetsmål, effektmål, produktionsmål, övergripande mål, nämndsmål, indikatorer, måltal, målvärde och strävandemål etc. Situationen kan liknas vid bruset i en radio. Styrsystem som inte är på rätt frekvens ger brus som gör att det är svårt att höra programmet. Ambitionen måste vara att alla i organisationen känner till hur styrsystemet ser ut och vara överens om definitioner. Därigenom kan bruset reduceras och oorganisation kan ersättas med samordning. En förutsättning för kommunal styrning är att det görs tillräckligt djupa behovsanalyser. Målstyrningens kvalitet har ett direkt samband med relevansen i behovsanalyserna. I många kommuner finns osäkerhet vem som formellt har ansvaret för dessa analyser. Uppföljning handlar om att analysera och utvärdera resultat. Kommunerna följer i allmänhet upp det ekonomiska utfallet nöjaktigt, men ofta brister uppföljningen av verksamhetsmålen. Ett symtom på otillräcklig verksamhetsuppföljning är att samma mål förekommer i det oändliga. Olika studier av de svenska kommunernas styrsystem visar att man löper risk att göra fel saker något som leder till brister i kvalitet och effektivitetsförluster. Invånarnas behov blir inte tillgodosedda i den utsträckning som politikerna önskar. Vidare visar studier att arbetet med målstyrning inte i alla delar varit framgångsrikt. Svårigheter har funnits att formulera klara och uppföljningsbara mål och ofta har utvärderingar varit undermåliga. Problem har funnits för politiken att skaffa sig relevanta utvärderingsinstrument. Tendenser har funnits att operativa chefer fått ett ökat vardagspolitiskt ansvar för att balansera behov och resurser. På vissa håll hävdas att målstyrningen fjärmat många förtroendevalda från verksamheten. Vissa hävdar att systemet gett en obalans i styrningens innehåll till förmån för de ekonomiskt rationella lösningarna. Många menar att det fortsatta utvecklingsarbetet med målstyrning måste i större utsträckning beakta demokratiaspekten. Det upplevs som viktigt att medborgarna ska kunna utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda politiken. Mer fokus måste därför riktas mot politikernas möjligheter att påverka den fortsatta utvecklingen av målstyrningen. 2.5 Den legala miljön Kommunfullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Med dylika beslut menas grundläggande regler som är normer för handlandet (Kommunallagen 3 kap. 9). Dessa frågor kan inte delegeras till nämnd/styrelse. Hit hör bl.a. beslut om övergripande mål och riktlinjer. En fråga av principiell beskaffenhet är valet av styrsystem för kommunen. Ärenden som avser mål, inriktning, omfattning och kvalitet inom ramen för fullmäktiges mål och riktlinjer beslutas sedan av nämnd som getts ansvar för verksamheten. Dessa beslut kan i sin tur inte delegeras vidare. Ärenden om mål och riktlinjer kallar vi strategiska frågor och handlar alltså om strategisk styrning av den kommunala verksamheten. Ärenden i nämnd som rör annat än mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, ärenden av beredande, förvaltande och verkställande karaktär brukar kallas operativa frågor och berör därmed s.k. operativ styrning. I ett målstyrt system är strategisk styr- 6

ning en angelägenhet, ett ansvar och en befogenhet för kommunens valda politiker och operativ styrning huvudsakligen en angelägenhet ett ansvar och en befogenhet för kommunens tjänstemän. Att vi skriver huvudsakligen beror på att vissa operativa frågor inte delegeras alternativt legalt kan delegeras. Det kan också nämnas att en kommun i princip inte behöver ha anställd personal! I bilden nedan beskrivs gränsdragningen mellan politiska och tjänstemannauppgifter i ett målstyrt system: STRATEGISK STYRNING Analyser: *Omvärld *Behov *Restriktioner *Egen situation - Övergripande mål och riktlinjer - Framgångsstrategier - Mål på kort och lång sikt ---------- UTVÄRDERA ----------- Uppföljning Aktiviteter Organisation Politisk planhalva VAD och för VEM Behovstillfredsställelse OPERATIV STYRNING Kvalitet Kultur Ledarskap Resurser Professionell planhalva HUR Personal 3. Målstyrning Ronneby 3.1 Anvisningar 2012 I kommunens anvisningar för budgetplan 2012-2015 (2011-01-25) anförs att verksamhetsmål och riktlinjer är styrande för arbetet. Den ekonomiska ramen utgör s.k. tak för nämndernas arbete. Om taket innebär justeringar av styrtalen ska detta särskilt redovisas i nämndernas förslag. Befintliga styrtal som vid tillämpning innebär en reducerad kostnad ska i motsvarande grad reducera respektive nämnds planbelopp. Planperioden är fyra år där första året är budgetår. Syftet med processen är att kunna förlägga det ekonomiska budgetarbetet till vartannat år varför de två första åren anses som särskilt viktiga. Vidare sägs att verksamhetsmål, riktlinjer och direktiv ska ses över för att harmonisera med vision Ronneby. Under 2012 ska arbetet med att formulera verksamhetsmål och riktlinjer stå i fokus. 7

I anvisningarna återfinns avsnitt om ekonomistyrningsprinciper, särskilda direktiv och anvisningar för innehåll i budgetunderlag samt för hantering av särskilda kostnads- och intäktsslag. Budgetdirektiven innehåller bl.a. krav på att nämnderna i sitt målarbete även ska formulera handlingsplaner/åtaganden för hur man tänker arbeta för att nå målen. När det gäller verksamhetsmål och riktlinjer slås fast att enligt Kommunallagen ska kommunen för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Vision för Ronneby ska vara styrande och mål, riktlinjer och direktiv som finns i budget för föregående år ska omformuleras och strykas i de fall de inte harmoniserar med visionen. Nämnden kan vid behov ge förslag till andra/alternativa mål mm som bättre stödjer verksamheten eller god ekonomisk hushållning. Nämnderna kan föreslå mål och riktlinjer även om de inte direkt kan kopplas till visionen om dessa bedöms viktiga. Generellt gäller att mål och riktlinjer ska Syfta till att stödja verksamheten i strävan att bedriva en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet Vara mätbara utifrån kvantitativa, kvalitativa och/eller effektivitetsaspekter och även gärna angivna med styrtal Vara realistiska utifrån ekonomiska förutsättningar, och Ange hur uppföljning ska ske. Vara så få som möjligt Nämnden kan för sin egen styrning ha ytterligare mål, riktlinjer och direktiv än av de som följs upp av KF i tertialuppföljning och årsredovisning. Dessa mål återrapporteras endast direkt till nämnden. I materialet definieras Verksamhetsmål som mål som stödjer ett av de övergripande målen och/eller en god ekonomisk hushållning. Verksamhetsmål kan vara direkt uttryckt som ett mätbart mål och kan kräva styrtal för att mäta måluppfyllelsen. Riktlinjer definieras som planeringsförutsättningar för verksamheten (begränsande faktorer/dimensionering av verksamheten) och behöver nödvändigtvis inte vara kopplade till ett verksamhetsmål. Direktiv kan vara kopplat till eller fristående från mål, t.ex. krav på rapportering eller verkställighet vid ett givet tillfälle. Inriktningen anges vidare vara att varje nämnd ska utveckla sambandet mellan verksamhet och ekonomi. Syftet är att skapa en struktur och ett innehåll som stödjer verksamhetsmål och riktlinjer och som dessutom underlättar fördelning och prioritering av resurser på ett samlat och systematiskt sätt. Resurser ska uttryckas i relevanta slag och om möjligt i såväl tkr som annan enhet. Här kan användas nyckeltal och verksamhetsmått med jämförelsestudier. Verksamhetsmåtten kan vara volymmått, nyckeltal eller måluppfyllelse. I detta sammanhang kan också nämnas en s.k. checklista om förslag till KF:s verksamhetsmål med utgångspunkt från de åtta perspektiven. Checklistan emanerar från skrivningarna till budgetberedningen inför arbetet hösten 2012. Listan anger följande punkter som ska redovisas för respektive perspektiv: förslag till KF:s mål, indikator för att mäta mål (om indirekt mätning av mål), när målet ska vara uppnått (delmål/slutmål), nuläge/status, målets styrande effekt, om utfall är påverkbart för verksamheten, hur uppföljningen ska ske, om det finns systemstöd eller rutiner för att mäta mål, vem som ansvarar för uppföljning, jämförbarhet med andra kommuner samt påverkan på ekonomin. 8

3.2 Uppföljning I PM från februari 2012 redovisas plan för verksamhets- och ekonomisk uppföljning 2012, arbete med mål och nyckeltal under våren 2012 samt interbudget 2013. För arbetet med mål och nyckeltal anges två viktiga hållpunkter, nämligen redovisning av hur nämndernas arbete fortskrider (KSAU 14 maj) och inlämningsdag för förslagen till de samma den 24 augusti. Vidare indikeras att information kommer att lämnas om målarbetet under februari/mars. Uppföljningen av 2012 sker i formaliserade former vid årsbokslutet (KF i mars) och efter utgången av tertial 1 och 2 (KF i juni respektive i oktober). Utöver detta ska nämnderna i sin egna månatliga uppföljning använda samma rapportstruktur som vid tertialrapportering. Vid uppföljningarna ska eventuella avvikelser kommenteras och analyseras och dessutom ska redovisning ske av vidtagna eller planerad åtgärder för att komma till rätta med budgetavvikelsen. Dessutom ska varje budgetansvarig månatligen följa sin verksamhet och rapportera väsentliga avvikelser till närmast överordnat led i organisationen. Förvaltningschef rapporterar till nämnd vilken om anledning föreligger rapporterar vidare till kommunstyrelsen. Rapport i varje led ska innehålla analys och förslag till åtgärder. 3.3 Styrmodell Som omtalas i föregående sker en presentation för presidierna i nämnder och bolag om Att sätta mål och mått en del av ekonomi- och verksamhetsstyrningen i april 2012. Presentationen sker av kommunens ekonomichef med hjälp av ett omfattande PP-material. Här beskrivs bl.a. rollfördelningen mellan olika beslutsnivåer (kommunfullmäktige, nämnder och förvaltningschef), syftet med att sätta mål (underlätta styrningen), olika aspekter på ekonomistyrning (fokus på resursutnyttjande) och verksamhetsstyrning (fokus på kundnyttan), ambitionen att gå från målstyrning till resultatstyrning, styrprocessen från uppdrag till resultat, olika begrepp inom styrningsområdet, definitionen av SMARTa-mål, olika måltyper, resultatmått och indikatorer, uppföljning, tidplan för arbetet under 2012 samt exempel på målformuleringar kopplade till de åtta övergripande målen. Materialet slutar med några källor för inspiration i arbete med mål och nyckeltal/verksamhetsmått. Där nämnas Kommunens Kvalitet i Korthet, Årets kvalitetskommun, SCB:s medborgarundersökning samt Kolade kommun- och landstingsdatabasen. Styrprocessen beskrivs i följande sex punkter: Uppdrag (Vad ska göras, för vem och vilka regelverk sätter ramarna) Mål och nyckeltal (strategiska mål med verksamhetsmått och nyckeltal) Läge, mål och prognos (hur förhåller man sig till önskvärt läge/mål) Analys och åtgärder (varför ser det ut som det gör och vilka åtgärder måste vidtas) Resursfördelning (samband mellan resurser och resultat) Resultat och lärande (avstämning resultat och mål, analys av orsaker till eventuella brister i måluppfyllelse, hur fungerar mål och nyckeltal för styrning) Dessutom lämnas en begreppsförklaring gällande Ronneby kommuns styrmodell: 9

*Vision politisk långsiktig inriktning beskriven i Vision Ronneby *Övergripande mål finns åtta effektmål (=önskat tillstånd) formulerade från visionen *Kommunfullmäktiges verksamhetsmål konkretiserade och mätbara mål kopplade till övergripande mål som följs upp och rapporteras till kommunfullmäktige *Nämndens egna mål av nämnden antagna egna mål som stödjer de övergripande målen *Resultatmått mäts direkt mot måluppfyllelse *Resursmått - typ lärartäthet eller behovsmått *Processmått interna eller gentemot medborgare/brukare *Resultatmått nöjdhet, kvalitet, volym eller effektivitet *Indikatorer resultatmål som mäts indirekt mot måluppfyllelse *Riktlinje planeringsförutsättning med begränsande faktorer/dimensionering *Särskilda uppdrag/direktiv tidsatta aktiviteter som inte nödvändigtvis är kopplade till mål *Verksamhetsmått/nyckeltal beskriver verksamhetens förutsättningar och antaganden typ volym, antal, kombination av mått) *Jämförelser ambition att välja mått, indikatorer och nyckeltal som kan jämföras med andra kommuner. Från processbeskrivningen kan också nämnas uppdraget för nämnden att fundera på om det finns någon del inom ansvarsområdet som berörs av de övergripande målen och i så fall formulera förslag till KF:s verksamhetsmål kopplade till dessa. Dessutom ska nämnden överväga att ta fram egna mål på nämndsnivån. Förvaltningschefen ansvarar för att sprida kännedom om målen och måluppfyllelse så att verksamheten aktivt arbetar för att nå målen. Vidare poängteras att mått och indikatorer är SMARTa (dvs specificerade, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta), att budgetramen ska gälla, att målen har styreffekt, jämförbarheten och relevansen för planering, styrning och uppföljning. 3.4 Budget 2013 och Plan 2014-2015 I budgetdokumentet från Kommunfullmäktige den 29 november 2012 redovisas på de inledande drygt 10-tal sidorna Vision för Ronneby och övergripande mål och riktlinjer och till dessa kopplade KF:s verksamhetsmål. För varje övergripande mål (8 st) finns sedan förklarande text där målet utvecklas i form av förtydligande och vissa mera konkreta satsningar och riktlinjer. I några fall finns även konkreta uppdrag redovisade för både nämnder och bolag. För varje mål finns sedan i tabellform angivet ansvarig nämnd/bolag, mål, indikator målvärde för 2013 samt tidpunkt för uppföljning (egentligen ÅR/T1/T2). Vi visar ett exempel på detta nedan avseende det övergripande målet om En bra skola. I den kompletterande texten finns beskrivet bl.a. om utbildningens betydelse, skolans uppgift att förmedla kunskaper, den röda tråden och tidiga insatser för elever i behov av särskilt stöd, lärarnas betydelse och valfriheten. Vidare nämns betydelsen av pedagogisk ledning och möjligheten av att skolorna ska kunna profilera sig. Explicit nämns etableringen av Ronneby Kunskapskälla och betydelsen av Teknikcollege för kommunens företag. 10

Exempel En bra skola och tillhörande KF-mål. (Källa sid 6 i Budgetdokumentet) Ansvarig Nämnd/ Bolag Mål Indikator Målvärde 2013 Tidpunkt för uppföljning ÅR/T1/T2 KS Stödjer och utvecklar eftergymnasialt lärande 1.Antal företag i aktivt samarbete med Cefur 10 ÅR KS _ _ 2.Antal universitet/ högskolor/ forskningsinstitut i aktivt samarbete med Cefur 6 ÅR KS _ _ 3.Antalet personer som utbildar sig vid Kunskapskällan ska fortsätta öka Ökning under 2013 Antalet deltagare i okt 2012=210 ÅR UN Grundskolan ska ge barnen goda kunskaper och färdigheter Alla elever ska nå behörighet till gymnasieskolan 100% ÅR UN Skolan ska ge eleverna respekt för varje människas egenvärde Andelen elever som känner sig kränkta i skolan ska vara 0% 0% ÅR UN Gymnasieskolan ska förbereda för arbetslivet och för högre studier Alla elever ska fullfölja gymnasiestudierna med slutbetyg inom 4 år 100% ÅR Under de åtta övergripande målen finns totalt 30 fastställda KF-mål med följande nämndsvisa fördelning: KS MBN FoK UN ÄN SN ÖN Bolag/motsv Summa 10 1 2 4 3 4 1 5 30 Men några undantag finns för i princip varje KF-mål angivet såväl en indikator och ett målvärde för 2013. Fördelningen av antalet verksamhetsmål per övergripande mål är: Jobb Boende Skola Omsorg Sociala Miljö Kultur/fritid Ekonomi Summa 4 8 6 3 3 2 1 3 30 11

I budgetdokumentet, (sid 13) finns också nu en beskrivning av kommunens styrmodell som återges nedan. Texten beskriver den röda tråden från vision, övergripande mål och kommunfullmäktiges verksamhetsmål vidare till egna mål för nämnder och styrelser och nyckeltal/ verksamhetsmått. Det slås fast att nämnderna och bolagen ska i tillämpliga delar i respektive verksamhet skapa rutiner för att arbeta i enlighet med verksamhetsmålen samt skapa rutiner för uppföljning, utvärdering och rapportering. Tillämpliga mål ska brytas ned till en nivå så att varje medarbetare har kännedom om och arbetar för att målen uppnås. 4. Iakttagelser och kommentarer 4.1 Bakgrund Nedan presenteras våra iakttagelser utifrån intervjuer, enkätundersökning samt dokumentstudier. Enkätundersökningen riktades till samtliga chefer i kommunen, (78 personer). Inom gruppen finns ett fåtal personer som formellt sett ej innehar titeln chef men likställs med enhetschef i enligt med AID, (Arbetsidentifikation som är ett system för gruppering av arbetsuppgifter inom kommuner och landsting). I syfte att få fram en tydlig, helhetstäckande samt rättvisande bild, där samtliga chefer inom alla led i organisation finns representerade valde vi att dela upp chefsgrupperna i en grupp med förvaltningschefer samt centrala chefsfunktioner, (benämns som chefsgrupp 1), respektive en grupp bestående av verksamhetschefer, enhetschefer och områdeschefer, (benämns som chefsgrupp 2). Härigenom kommer svar och uppfattningar med betydande avvikelser inom ovannämnda grupper att presenteras. Enkäten består av 11 frågor med sikte på kommunens målstyrningsarbete samt 4 frågor med fritextsvar med möjlighet till att lämna synpunkter avseende kommunens samt förvaltningarnas målarbete. 12

Svarsfrekvensen uppgår i sin helhet till 74 %, vilket motsvarar 58 personer. Svarsalternativen är enligt följande: Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till en liten utsträckning Instämmer inte 4.2 Dialog och kommunikation Av intervjuerna framgår att flera i professionen saknar en kontinuerlig dialog med politiken om målformuleringar. Det uttrycks att situationen präglas av att vi tjänstemän sitter och väntar på besked från politiken. Likaledes tyder enkätundersökningen på avsaknaden av dialog och kommunikation mellan politik och verksamhet, där det framgår att kommunikationen inte har fungerat. I samma led framhåller chefsgrupp 2, (verksamhetschefer, enhetschefer och områdeschefer), brister i huruvida de har varit delaktiga i målarbetet. Det uttrycks att kommunens målarbete inte är känt för alla. Sammantaget pekas det på brister avseende kommunikation, dialog- och diskussionsforum, delaktighet samt informationsflöde. En majoritet av respondenterna, (56 %), anser att målstyrningsarbetet i sin helhet har stärkts i samband med omorganisationen. Ca 44 % instämmer till en liten utsträckning respektive håller inte med om omorganisationens positiva effekt på målstyrningsarbetet. 1. Omorganisationen har bidragit till att stärka målstyrningsarbetet 13

4.3 Tydlighet När det gäller huruvida kommunfullmäktiges övergripande mål är tydliga och konkreta, är uppfattningarna delade, där en knapp majoritet, (52 %), instämmer endast till en liten utsträckning/instämmer inte alls i påståendet. Ca 48 % bedömer att de övergripande målen har förtydligast samt konkretiserats. Av intervjuerna framgår att ambitionen från den politiska ledningen i kommunen var att antalet mål skulle minska. Tidigare har tjänstemännen tagit fram förslag till mål som sedan utan direkt debatt godkänts av nämndspolitikerna. Det uttrycks att målen för 2013 är färre till antalet jämfört med tidigare samt att begreppsapparaten har blivit enklare. Dock bedöms antalet mål fortfarande vara för många. Målen bedöms också vara för spretiga, där det finns behov av konkretisering samt precisering. Vidare anses kopplingen mellan mål och medel vara fortfarande för svag. Bilden bekräftas av enkätundersökningen, där kopplingen mellan mål och budget understryks. 2. KF:s övergripande mål är tydliga och konkreta. På samma sätt råder det olika uppfattningarna om huruvida kommunfullmäktiges verksamhetsmål är tydliga och konkreta, där det framgår en approximativ majoritetsindelning. Flertalet av intervjupersonerna framhåller att en rejäl satsning bör ske i syfte att skapa tydligare koppling mellan de politiska målen och de operativa verksamhets- och arbetsplanerna. En förvaltning som ligger långt framme i detta sammanhang är utbildningsförvaltningen. Inom vissa förvaltningar finns ambitionen att formulera mål med mer brukarfokus bl.a. inom handikappomsorgen. Intresse föreligger också att utveckla ett integrerat mål-, kvalitets- och ledningssystem. I sammanhanget nämns utbildningsförvaltningen som inom sin organisation har egna profilerade resurser för utveckling av mål- och kvalitetsarbetet. 14

3. KF:s verksamhetsmål är tydliga och konkreta. Sammantaget framgår behovet av mer distinkta samt färre målformuleringar i syfte att kunna uppnå en hög grad av måluppfyllelse. Likaledes bör målarbetet integreras med kvalitetsarbetet då dessa går hand i hand. Av enkätundersökningen framkommer vidare att ett fortsatt arbetet är nödvändigt i syfte att tydliggöra gällande indikatorer och målvärden. En annan viktigt aspekt är mätbarheten som utgör en grund för uppföljnings- och utvärderingsarbetet. 4. Gällande indikatorer och målvärden för verksamhetsmålen är tydliga och mätbara. Bilden som tonar fram är att målen tidigare alltid varit i skymundan på den politiska dagordningen. Relativt lite tid inom de politiska organen har ägnats åt mål, målformuleringar och uppföljning/utvärdering, där fokus har legat på ekonomi och siffror. 15

4.4 Uppföljning Det uttrycks att kommunen inte har någon tydlig tradition av att arbeta med målstyrning. Dock är den allmänna uppfattningen inom professionen att det politiska engagemanget i målformuleringsprocessen under 2012 har blivit bättre. Flera påtalar Ronneby kommuns tradition av centralisering och kontrollerande atmosfär inom politiken. Under senare år har attityden och relationen mellan politik och profession förändrats menar flera intervjuade politiker och tjänstemän. Arbetet i nämnderna med målformuleringar tycks ha präglats av konsensus och öppenhet. Vissa attitydskillnader föreligger dock om bl.a. behoven av nedslag i verksamheterna och viljan till decentralisering av beslutsfunktionerna. Vad avser planeringen uttrycker de intervjuade att arbetet 2012 har kunnat ägnas åt målprocessen istället för den traditionella budgetprocessen. Uppföljningssystemet upplevs av flera som alltför detaljerat och omfattande. Tertialuppföljningen T2 omfattade senast ca 170 sidor! På påståendet om huruvida det finns tydliga rutiner/direktiv för hur målen ska följas upp, instämmer 55 %, till en liten utsträckning respektive instämmer inte alls. Ca 45 % anser att det finns tydliga rutiner och riktlinjer för uppföljningsarbetet. 5. Det finns tydliga rutiner/direktiv för hur målen ska följas upp. 16

4.5 Realism och styreffekt 6. KF:s verksamhetsmål är realistiska i förhållande till tilldelad budget. En övervägande majoritet, (ca 77 %), anser att verksamhetsmål fastställda av fullmäktige inte är realistiska i förhållande till tilldelad budget. Härigenom är det av stor vikt med en god kommunikation mellan politik och verksamhet, där verksamhetsansvariga med ett budgetansvar bör vara delaktiga i målarbetet i en större grad i syfte att bl.a. skapa bättre balans mellan tilldelad budget och önskad samt lagstadgad verksamhet. Denna bild pekar också på att det finns förbättringsområden i budgetberedningsarbetet. Påståendet om huruvida verksamhetsmål 2013 fasställda av fullmäktige kommer att ha hög styreffekt för förvaltningen, skapade två läger, där det råder oenighet inom chefsgrupperna. En övervägande majoritet, (75 %), inom chefsgrupp 1, (förvaltningschefer/centrala chefsfunktioner), bedömer att verksamhetsmålen för 2013 kommer ha en hög styreffekt för förvaltningarna. Dock har 58 % av respondenterna inom chefsgrupp 2, (verksamhetschefer/enhetschefer/områdeschefer), en motsatt uppfattning. 7. KF:s verksamhetsmål 2013 kommer att ha hög styreffekt för förvaltningen Chefsgrupp 1 17

Chefsgrupp 2 Målarbete är ett styrinstrument och skall ha en hög styrande effekt på verksamheten. Härigenom är det alltför stor del verksamhetsansvariga som bedömer verksamhetsmålen som verkningslösa som styrmedel. Av undersökningen framgår att verksamhetsmålen är av effektmålskaraktär, dvs. ej styrande utan har enbart en mätfunktion. Vidare pekar deltagarna på avsaknaden av en samstämmighet mellan kommuns övergripande mål och verksamhetsmål. Inom ramen för fritextsvaren uttrycks att den verkliga styrningen av verksamheten sker i mycket stor grad utanför målstyrningen, ex. via lagstiftning, budget och personalens kompetens. Det uttrycks vidare att i målformuleringsarbetet skall lagstiftning och dess rättsverkan beaktas och där det snarare handlar om skapandet av effektmål då målinriktningarna finns till stor del i legislaturen. 4.6 Målarbete operativ nivå Vad gäller huruvida förvaltningarnas egna målarbete utifrån fullmäktiges verksamhetsmål har fungerat väl är uppfattningarna åter skilda inom chefsgrupperna. En stor majoritet, (75 %), inom chefsgrupp 1, anser att förvaltningens eget målarbete är välfungerande. Däremot har majoriteten, inom chefsgrupp 2, (55 %), en motsatt uppfattning. Denna bild är oroväckande då den signalerar om ett glapp mellan chefslinjerna. Glappet kan bottna i bristande kommunikation, delaktighet, informationsflöde, och otydliga arbetsstrukturer samt ansvarsroller mellan de olika leden i organisationen. 18

8. Förvaltningens eget målarbete, utifrån KF:s verksamhetsmål, har fungerat väl. Chefsgrupp 1 Chefsgrupp 2 Intervjuerna bekräftar ovan beskrivna bild, där det finns olika uppfattningar hur målarbetet fungerat i nämnderna under 2012. Flera påtalar behov av en mera systematiserad process med ökad dialog och delaktighet. Rollfördelningen mellan politik och förvaltning måste klargöras och arenor för samverkan och kommunikation utvecklas och förfinas. 19

Några påtalar tendenserna att styra/leda verksamheten vid sidan om styrsystemet. Det gäller att hitta en pragmatisk och ändamålsenlig balans mellan målstyrning och en mera operativ konkret budgetstyrning från politikens sida. I maj 2012 avrapporteras läget vad gäller nämndernas målarbete. (bl.a. KSAU, 185 och 222). Statusrapporten ger en varierad bild. För flertalet nämnder rapporteras att arbetet pågår, men för några saknas status för nämndens arbete. För någon verksamhet konstateras att arbetet inte är påbörjat. Vid kommunstyrelsens behandling noteras information till protokollet och samtidigt påpekas tidplanen om att förslag till mål och nyckeltal ska vara inlämnade senast i slutet på augusti månad. Av intervjuerna med nämndspolitiker framgår bl.a. att processen med överprövning av verksamhetsmålen i KS (budgetberedningen), inte känts helt bekvämt. Samtidigt poängterar man möjligheten att nämnderna kan besluta om att behålla ratade mål och dessutom kan de addera ytterligare specifika nämndsmål. De senare behöver inte följas upp på KS/KF-nivån. Härigenom kan den s.k. överprövningsprocessens funktion ifrågasättas, där nämndsspecifika mål trots ett ogillande kan behållas av nämnden. 4.7 Målarbete politiken Vad avser chefsgruppernas uppfattning om målarbetet inom den politiska sfären går åsikterna åter isär, där en klar majoritet, (ca 87 %) av respondenterna inom chefsgrupp 1 bedömer målarbetet inom politiken som välfungerande. Dock är det endast en tredjedel inom chefsgrupp 2 som delar den uppfattningen. Ca 66 % inom den sistnämnda gruppen instämmer endast till en liten utsträckning respektive instämmer inte alls. I fritextsvaren indikeras av några chefer önskemålet om kunskapshöjande insatser för politiker vad gäller målarbete och målstyrning. Ytterligare förbättringsområden enligt deltagarna är politikens förmåga att kunna prioritera och avgränsa samt att målen måste få en tydlig roll i budgetarbetet. Vidare betonas vikten av relevanta mål som kan påverkas och följas upp, där det uttrycks att det finns mål som vi inte äger och förfogar över, dvs. inte kan påverka. 9. Målarbetet inför 2013 har fungerat väl inom politiken. Chefsgrupp 1 20

Chefsgrupp 2 I politiskt styrda organisationer är det av stor vikt med en tydlig rollfördelning mellan politik och tjänstemannaorganisation, där politiken står för riktmärken utifrån sin politiska vision och tjänstemännen är s.k. verktygen som genom sakkunskap och kompetens bistår politiken med att förverkliga de politiska ambitionerna. Härigenom uppstår två parallella styrsystem i form av ett politiskt styrsystem samt ett professionellt styrsystem. I syfte att uppnå en effektiv och ändamålsenlig organisation bör dessa två system samverka med varandra. Systemen kan förenklat beskrivas enligt följande: Politiken beslutar om vad som ska åstadkommas och tjänstemännen beslutar om hur de politiska besluten ska verkställas. På påståendet om huruvida målstyrningsmodellen ger önskad tydlighet i VAD- och HURfrågor, svarar 51 % att de instämmer endast i en liten utsträckning samt instämmer inte. 49 % bedömer kommunens målstyrningsmodell bidra till en tydlighet mellan politik och profession. 10. Målstyrningsmodellen ger önskad tydlighet i VAD- och HUR-frågor, dvs. tydlig rollfördelning mellan politik och tjänstemän. 21

Som tidigare nämnts framgår avsaknaden av dialog och kommunikation mellan politik och verksamhet, där det också uttrycks att kommunens målarbete inte är känt för alla. På påståendet om KF:s målstyrningsmodell med övergripande mål och verksamhetsmål är känd för mig, instämmer ca en tredje endast till en liten utsträckning respektive instämmer inte alls. Trots att en övervägande majoritet har kännedom om kommunens målarbete med tillhörande mål, är en tredje del av tjänstemannaledningen en alltför hög andel som inte har integrerats i målarbetet. 11. KF:s målstyrningsmodell med övergripande mål och verksamhetsmål är känd för mig. 4.8 Utveckling Vad avser utbildning, deltar Ronneby kommun i utbildningarna Leda för resultat och Utbildning i resultatstyrning som anordnas av Sveriges kommuner och Landsting. Flera tjänstemän upplever dessa satsningar som både positivt och offensivt från kommunens sida. Flera nämnder har genomfört en- eller ½-dagars seminarier om målformulering under våren 2012. Tillgången på en kvalificerad resurs i form av utredare inom KLF med fokus på bl.a. målarbete, intern kontroll och kvalitetsarbete har upplevts som mycket positivt såväl av politiken som av ledande tjänstemän. Grunden är nu lagd för en utveckling av målstyrningsmodellen. Förhoppningar finns hos flera av våra intervjupersoner om en utvärdering av processen och därefter en fortsatt medveten satsning för att ännu bättre och tydligare styrande målarbete. Flera anser det lite för tidigt att utvärdera det nya arbetssättet. Uppenbart är att organisationen måste bli bättre på information och delaktighet i processen. 22

Flera påtalar behovet av kvalificerat administrativt stöd för den kontinuerliga uppföljningsverksamheten. Några menar att utvecklingsarbetet kommer att ta lång tid men ambitionerna är tydliga. Nämnderna/förvaltningarna bör i större utsträckning utnyttja processtödet som nu finns inom KLKorganisationen. Samma sak gäller möjligheterna till stöd och support från SKL:s sida. 5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns förbättringsområden inom kommunens målstyrningsarbete. Beskrivningen av kommunens styrmodell har enligt vår mening blivit mer relevant efter det att komponenten Majoritetsförklaring för mandatperioden tagits bort. Av granskningen framgår avsaknaden av kontinuerlig dialog och kommunikation mellan tjänstemannaorganisationen och politiken. Likaledes tyder resultatet av undersökningen på brister i kommunikation och informationsflöde mellan olika chefslinjer, där framförallt verksamhetschefer, enhetschefer och områdeschefer uttrycker ett visst utanförskap vad avser målarbete med tillhörande processer. Granskningen påvisar att informationen inte alltid förs ut/ned i organisationen, utan stannar vid centrala chefsfunktioner. Sammantaget bör en satsning ske i syfte att åtgärda befintliga brister i kommunikation, dialog, delaktighet och informationsflöde inom samtliga led i organisationen, dvs. både mellan politik och profession samt inom tjänstemannaorganisationen. Av undersökningen framkommer betydande uppfattningsskillnader mellan chefsgrupperna som bör uppmärksammas. Åtgärder bör sättas in i syfte att undvika utanförskap som i sin tur har en negativ påverkan på organisationens effektivitet och ändamålsenlighet. Vi bedömer som anmärkningsvärt att en tredjedel av kommunens chefer inte känner till fullmäktiges målstyrningsmodell med övergripande mål och verksamhetsmål. Vi anser det positivt att kommunen är aktiv när det gäller erfarenhetsutbyte med andra kommuner och engagerar sig i utbildnings- och utvecklingsinsatser inom området styrning och ledning i allmänhet och i målstyrning i synnerhet. Vi menar vidare att det är ändamålsenligt att kommunen inrättat en central funktion för process- och utvecklingsstöd gentemot både politiken och professionen bl.a. avseende målstyrningsarbetet. Vi föreslår att kommunledningen inrättar en förvaltningsövergripande utvecklingsgrupp inom området för att ytterligare markera betydelsen och för att samordna de övergripande ambitionerna för förbättring och gemensam utveckling. 23

Kommunen använder fortfarande en mängd olika begrepp i sin styrmodell. Även om kommunen reducerat i sin målstruktur/begreppsapparat mellan 2012 och 2013 anser vi att ambitionen bör vara ytterligare minskning för att öka tydligheten. Begreppet indikator bör avse dels det som ska mätas och dels om möjligt ange källan för uppföljning (statistik och mätvärden som tas fram på en regelbunden bas). Fokus bör ligga på officiella och vederhäftiga källor hämtat från t.ex. undersökningar gjorda av SCB och SKL. Vi tänker här på bl.a. Vad kostar verksamheten i Din kommun?, Öppna Jämförelser, KKiK (Kommunens Kvalitet i Korthet), SCB:s medborgarundersökningar, Kolada etc. Vad avser de övergripande samt verksamhetsmålens tydlighet samt greppbarhet bör ytterligare distinkthet samt konkretisering eftersträvas. Idag upplevs målen som spretiga och fortfarande alltför många. Chefsgrupperna uttrycker brister i prioriteringsförmågan samt målens relevans. Kopplingen mellan mål och medel bör förtydligas samt förstärkas. Målens mätbarhet är ytterligare en viktig faktor som utgör grunden i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Det är vidare en varningsklocka att mer än hälften av chefsgrupperna upplever att det inte finns tydliga rutiner/direktiv för hur målen ska följas upp. Härigenom riskerar måluppfyllelsen att påverkas negativt. Målen bör i större utsträckning fokusera på vilket resultat verksamheten bör skapa och mindre på hur verksamheten ska utföras. Om den senare modellen är frekvent riskerar man att komma tillbaka till detaljstyrningen. Strävan bör vara att reducera såväl antal mål som indikatorer och prioritera mål med fokus på brukar- och medborgarperspektiven. Som nämnts redan bör resultatindikatorerna väljas utifrån jämförbarheten med andra kommuner. Vidare bör kommunikationen samt verksamhetsansvarigas delaktighet i samband med budgetberedningen förbättras i syfte att skapa en bättre balans mellan tilldelad budget och önskad samt lagstadgad verksamhet. Som tidigare nämnts är målarbete ett viktigt styrinstrument som skall ha hög styreffekt på verksamheten. Faran uppstår när verksamhetsansvariga inom olika led bedömer målstyrningen som verkningslös. Det är vidare oroväckande att uppfattningarna om förvaltningarnas eget målarbete skiljer sig markant mellan förvaltningschefer och verksamhetschefer m.fl. Denna bild påtalar åter en bristande kommunikation, informationsflöde samt otydliga arbetsstrukturer och ansvarsroller. Det är av stor vikt att förvaltningschef och verksamhetschefer har en homogen bild av förvaltningens eget målarbete, då detta är en premiss för ett resultatinriktat målarbete. Ytterligare ett förbättringsmoment är tydliggörandet av VAD- och HUR-frågor, där målstyrningen skall vara ett hjälpinstrument i rollfördelningen mellan politik och profession. Samverkan och synergi mellan det politiska samt det professionella styrsystemet har en avgörande roll i organisationen måluppfyllelsegrad, effektivitet och ändamålsenlighet. 24

När det gäller rollfördelningen mellan KS och nämnder föreslår vi att kommunen inför en mera pragmatisk och systematisk dialogform för att utkristallisera de mest lämpliga och styrande verksamhetsmålen (s.k. KF-mål). Vi vill vidare poängtera vikten av ett helhetstänkande när det gäller en kommuns modell för styrning och ledning. Som läsare av mål- och budgetdokument ska man helst kunna följa de övergripande målen som kommunfullmäktige beslutat om ner till nämndernas och förvaltningarnas verksamhetsplanering. Kommunen bör eftersträva att förbättra informationen till invånarna om vad kommunen åstadkommit och även jämförelser med andra kommuner. Förutom resultatinformation (via hemsida, informationsblad och/eller andra kanaler/media) kan en aktiv dialog eftersträvas med kommunmedborgarna avseende måluppfyllelse och resultat. Som anställd i organisationen bör en röd tråd kunna följas ner till enhetsnivån och i förlängningen även målen på individnivå. På samma sätt bör det finnas en röd tråd mellan mål- och budgetdokument och uppföljning främst i årsredovisningen. För att helhetstänkandet ska fungera optimalt brukar även framhållas behovet av en gemensam värdegrund som synliggörs vid mötet mellan verksamhetsföreträdare, medborgare och brukare. Värdegrunden kan med fördel integreras i visionen och/eller ingå i en övergripande beskrivning av kommunens styrsystem. Vi menar också att ett strukturerat arbete med att redovisa effektivitetsmått ger underlag för en effektivitetsutveckling. Sambandet mellan kostnad och kvalitet förutsätter enligt vår mening en utvecklad kostnadsredovisning som kan sätts i relation till uppnådd kvalitet t.ex. kostnad per betygspoäng, nöjdhet och brukartid). Vi anser att resursfördelningen systematiskt bör utgå från demografiska fakta och/eller jämförelseuppgifter från andra kommuner/utförare. Modellen bör innefatta en årlig resultatsammanställning som presenteras internt i organisationen och externt till medborgare/brukare/företag/andra intressenter utgör en del av kommunens planerings- och prioriteringsdiskussioner. Resultaten ska här ställas i relation till fastställda mål, resurser som utnyttjats och gärna andra kommuners resultat. Handlings- och verksamhetsplaner utarbetas därefter för de resultatområden som ska förbättras. Vi anser att det genom en tydlig rapportering till den politiska nivån skapas förutsättningar för styrning, uppföljning och tillsyn av verksamheten. Inom detta område är det viktigt både hur rapporteringen utformas och med vilken frekvens den sker. I budgetprocessen är det viktigt att det sker en tydlig koppling mellan resurser och mål, för att kunna bedöma om kommunen uppnår målen om god ekonomisk hushållning. För att få en fullödig uppföljning måste ekonomi och mål följas upp samlat. Vi anser att jämförelser med andra kommuner och/eller utövare kan ge ytterligare en dimension i detta arbete. Vi anser också att kommunen bör överväga att ange målvärden för flera år med tanke på gällande fleråriga budget- och planeringsmodell. I en utvecklad struktur för målstyrning kan också ingå redovisning av omvärldsfakta i form av jämförelseuppgifter för genomsnittlig kommun avseende det aktuella mätvärdet. 25