Rapport avseende granskning av koncernstyrningen. Habo Kommun

Transkript

1 Rapport avseende granskning av koncernstyrningen. Habo Kommun november 2012

2 Innehåll Innehåll Sammanfattning Inledning Revisionsfråga Avgränsning Metod Utgångspunkter för granskningen Kommunstyrelsens uppsiktsplikt enligt Kommunallagen Förutsättningar för ägarstyrning Habo kommuns bolag Styrande dokument Kommunstyrelsens reglemente Företagspolicy Bolagsordningar Ägardirektiv Ägardialog och samverkan Uppföljning och rapportering Avstämning av kontrollmål... 8

3 Sammanfattning Habo kommuns revisorer har gett Deloitte i uppdrag att granska kommunstyrelsens uppsikt av den verksamhet som bedrivs i kommunen helägda företag. Syftet med granskningen är att besvara revisionsfrågan - Har kommunstyrelsen en tillfredsställande ägarstyrning av bolagen i koncernen? Svar på revisionsfrågan Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsen i huvudsak utövar sin styrning av bolagen i koncernen på ett ändamålsenligt sätt men det kan förbättras avseende tydlighet och uppföljning. Med utgångspunkt i revisionskriterierna har följande iakttagelser gjorts: Det finns inget formellt överlämnande i bolagsordningen från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen gällande utövandet av ägarfunktionen. I bolagsordningen står inget om kommunstyrelsens rätt till uppsikt. Det finns ägardirektiv för samtliga bolag men ägardirektiven följs inte fullt ut. Det finns ett informellt uttalat ägardirektiv att Habo Bostäder skall bygga nya bostäder. Något specifikt önskemål på antal eller typ av bostäder finns dock inte formulerat i ägardirektiv eller beslut. Generellt saknas det i direktiven tydliga krav på uppföljning och då beträffande vilken information, till vem och vid vilka tidpunkter dessa skall ges av bolagen till ägaren. Kommunstyrelsen tar inte fram någon sammanställd redovisning i samband med delårsredovisningen. Kommunens förvaltningar, framförallt tekniska kontoret och bolagen har ett bra samarbete. Rekommendationer En möjlighet är att skriva in ett formellt överlämnande i bolagsordningen från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen gällande fullgörandet av ägarfunktionen och uppsikten. Skriv in i bolagsordningen en öppning för kommunstyrelsens rätt till uppsikt. Tydliggör i ägardirektiven ägarens krav på information och uppföljning. Följ upp och revidera ägardirektiven löpande (årligen). Överväg möjligheten att ta fram en företagspolicy. Jönköping den 31 oktober 2012 Torbjörn Bengtsson DeloitteHabo Kommun 1

4 1. Inledning Habo kommuns revisorer har gett Deloitte i uppdrag att granska kommunstyrelsens styrning av den verksamhet som bedrivs i kommunen helägda företag. Habo kommun har intressen i tre helägda aktiebolag, Habo Energi, Habo Kraft och Habo Bostäder. Habo Energi AB är moderbolag för Habos Kraft AB och Habo Bostäder AB. Detta ställer ökade krav på en formalisering av såväl styrning, ledning och uppföljning från kommunen. 1.2 Revisionsfråga Granskningen har att besvara följande revisionsfråga. Har kommunstyrelsen en tillfredsställande ägarstyrning av bolagen i koncernen? Granskningen har belyst följande revisionskriterier: Finns det ägardirektiv för samtliga bolag? Följs ägardirektiven? Samordnar kommunstyrelsen den sammanställda redovisningen på ett tillfredsställande sätt? Samordnas den kommunala verksamheten i förvaltningsform med bolagsverksamheten på ett tillfredsställande sätt? Avgränsning Granskningen behandlar kommunstyrelsens utövande av sin styrning av de helägda företagen. 1.3 Metod Granskningen har utförts genom intervjuer och studier av reglemente, bolagsordningar och ägardirektiv. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande, kommunchef, teknisk chef och VD för Habo Energi. DeloitteHabo Kommun 2

5 2. Lagreglering av ägarstyrning 2.1 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt enligt Kommunallagen Kommunstyrelsen skall enligt KL 6:1 ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i hel- och delägda bolag. I Kommunallagen regleras hur kommunal verksamhet övergår i privaträttslig form. Av 3 kap 16 Kommunallagen framgår följande: Kommunen får lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild. I 3 kap 17 kommunallagen regleras kommunfullmäktiges skyldigheter vid dessa tillfällen. Kommunfullmäktige skall innan vården lämnas över till ett aktiebolag genom beslut. * fastställa det kommunala ändamålet med företagets verksamhet, * utse styrelseledamöter och minst en revisor * se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Om man ser kommunen och dess bolag som en koncern kan man säga att kommunen har moderbolagets roll. I kommunen är kommunfullmäktige det beslutande organet. Kommunstyrelsen och övriga nämnder har förvaltande och verkställande uppgifter. Frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt är fullmäktigefrågor och kommunstyrelsen har inte större befogenhet i lagens utgångslägen än att utöva "uppsikt" över kommunens bolag. Kommunallagen syftar emellertid till att möjliggöra målstyrning, vilket medfört att delegationsmöjligheterna vidgats både från fullmäktige och inom nämnd. Fullmäktige kan därför genom delegation skapa en rättslig plattform från vilket kommunstyrelsen kan utöva operativ koncernledning. Kommunstyrelsens befogenheter gentemot bolagen måste härröra ur uttalandet från fullmäktige. DeloitteHabo Kommun 3

6 3. Förutsättningar för ägarstyrning 3.1 Habos kommunkoncern De helägda bolagen inom Habo kommun är Habo Energi, Habo bostäder och Habo Kraft AB. Moderbolaget är Habo Energi. I enlighet med vårt tidigare resonemang är kommunen och kommunstyrelsen i kraft av sin uppsiktsplikt modern i koncernen. Kommunstyrelsen Habo Energi Habo Kraft AB Habo Bostäder 3.3 Styrande dokument Kommunstyrelsens reglemente Av kommunstyrelsens reglemente framgår att kommunstyrelsen skall tillvarataga kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor och andra likartade sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller har intresse i. I reglementet står inget specifikt om kommunstyrelsens ägarroll för bolagen, utan det uttrycks i mer generella ordalag enligt ovan. Något formellt överlämnande från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen om ägarfunktionen och uppsikten i förhållande till de direkt ägda kommunala bolagen finns inte Företagspolicy Syftet med en företagspolicy är att lägga fast kommunens förhållande till sina bolag samt klargöra hur uppgifter och ansvar skall fördelas mellan olika organ. Av policyn bör också framgå vilka skyldigheter bolagen har mot kommunen och det bör finnas en koppling till de övergripande fastlagda principerna för hur all kommunal verksamhet skall styras (t.ex. styrmodell). Habo kommun har inte fastställt någon företagspolicy. DeloitteHabo Kommun 4

7 3.3.3 Bolagsordningar I bolagsordningen för ett kommunalt bolag ska det kommunala ändamålet framgå tillsammans med en bestämmelse för att möjliggöra kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Bolagsordningen blir på detta sätt en viktig utgångspunkt för ägarens styrning och därmed också kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Ändamålet bör ge uttryck för vad kommunen vill åstadkomma med ägandet av bolaget. Vi har gått igenom bolagsordningarna för de tre helägda bolagen. I bolagsordningen för ett kommunalt bolag ska det kommunala ändamålet framgå tillsammans med en bestämmelse för att möjliggöra kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Habo Energi har till uppgift att producera, förvärva och försälja elektrisk energi. Bolaget skall producera och distribuera fjärrvärme. Bolaget skall även bygga, äga och förvalta bostäder samt affärslägenheter. Habo Bostäder har till uppgift att förvärva, äga och förvalta fastigheter och bygga bostäder, affärslägenheter och kollektiva anordningar. Habo Kraft har till uppgift att producera, distribuera och försälja energi samt tillhandahålla IT-teknik. Det framgår inte av bolagsordningarna att bolagen står under kommunstyrelsens uppsikt. Detta bör skrivas in i bolagsordningen Ägardirektiv Syftet med ägardirektiv är att uttrycka målen med verksamheten utifrån olika perspektiv, såsom ekonomi, kund, marknad, verksamhet samt utveckling. Ägardirektivet är ägarens sätt att uttrycka sina förväntningar på bolaget. Förväntningarna skall följas upp i den löpande dialogen mellan ägare och bolag. Från ägardirektiven kan vi utläsa följande: I Habo Energis ägardirektiv framgår att bolaget som moderbolag, skall utöva styrning, tillsyn och uppföljning av övriga bolag i koncernen. Enligt direktivet bör bolaget ha en soliditet på minst 15 %. Habo energi skall presentera en omvärldsanalys. Av Habobostäder AB:s ägardirektiv framgår att soliditeten skall vara i genomsnitt 10 %. I Habo Krafts ägardirektiv framgår skall ha en soliditet tillsammans med övriga bolag på minst 15 %. Habo Kraft skall också presentera en omvärldsanalys. För samtliga bolag gäller en borgensavgift på 0,3 % på borgenssumman. Det finns inga preciserade avkastningskrav för bolagen. För samtliga bolag gäller att information och löpande redovisning skall föredras för kommunstyrelsen och kommunfullmäktige vid särskilda tillfällen. För samtliga bolag gäller att relevanta nyckeltal skall upprättas. DeloitteHabo Kommun 5

8 I ägardirektiven finns inget om att kommunala policys eller riktlinjer gäller. För alla bolag gäller att samordningsvinster mellan bolagen och med kommunen skall eftersträvas. Generellt saknas det i direktiven skrivningar om vilken nivå på avkastningskrav som gäller. För bostadsbolaget finns ingen skrivning om anpassningen till de nya eu-direktiven för bostadsbolag. Enligt förvaltningen har dock ett förslag tagits fram som skall presenteras under november. Det finns inga skrivningar om att kommunala policyers eller riktlinjer gäller. Ägardirektiven skiljer sig åt avseende soliditetsnivån. Habo Energi och Habo Bostäder lever inte upp till de soliditetstal som anges. Samtliga bolag har krav på framtagande av nyckeltal och att samordningsvinster skall eftersträvas. 3.4 Ägardialog och samverkan I samband med delårsbokslut och årsbokslut träffas bolagskoncernens VD, ordförande och vice ordförande i kommunstyrelsen samt kommun- och ekonomichef. Vid ägardialogerna följs verksamhetens ekonomi och verksamhet upp. Dessa möten protokollförs inte. Bolagens VD bjuds in till kommunfullmäktige för att informera en gång per år. Utöver den politiska dialogen sker en nära och praktisk samverkan gällande klippning av gräsytor etc på verksamhetsnivå mellan kommun och bolag, framförallt tekniska kontoret och bolagen. I samband med entreprenadarbete sker alltid ett samråd mellan Habo kraft och kommunens enheter för gata och park. Enligt de intervjuade är det en god och väl fungerande praktisk samverkan mellan kommunen och bolagen. Samtidigt framkommer av intervjuerna att det kan finnas ytterligare områden som skulle kunna samordnas mellan bolagen och kommunen. Styrningen av bolagen är av tradition försiktig. Så länge bolagen fungerar på ett tillfredsställande sätt har bolagen en stor frihet relativt sin ägare. 3.5 Uppföljning och rapportering Ingen av bolagen, Habo Energi, Habo Bostäder eller Habo Kraft deltar i kommunens planerings- och budgetprocess. I ägardirektiven finns krav på att en omvärldsanalys skall tas fram av Habo Energi och Habo Kraft. I granskningen har vi inte kunnat ta del av någon omvärldsanalys. I ägardirektiven står också att bolagen ska upprätta relevanta nyckeltal. I årsredovisningen finns tre finansiella nyckeltal angivna. DeloitteHabo Kommun 6

9 Företagens resultat med helårsprognos redovisas i samband med delåret. I samband med delårsrapporten görs ingen sammanställd redovisning. Kraven på rapportering från bolagen är begränsad. De krav som ställs i form av soliditet, omvärldsanalys och nyckeltal har inte levererats. Av intervjuerna framkommer att det kan finnas ytterligare område för eventuell samordning. DeloitteHabo Kommun 7

10 4. Avstämning av revisionskriterier Kommunstyrelsen utövar i huvudsak sin styrning av bolagen bolagen på ett ändamålsenligt sätt. Styrningen kan utvecklas genom förändringar i ägardirektiv, bolagsordningar och en ökad tydlighet i vad kommunen önskar uppnå med sina bolag. Revisionskriterier Finns det ägardirektiv för samtliga bolag? Ja det finns ägardirektiv för samtliga bolag. Ägardirektiven skiljer sig delvis åt mellan bolagen. Det finns inget formellt överlämnande i bolagsordningen från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen gällande fullgörandet av ägarfunktionen. Genom att skriva in i bolagsordningen att bolagen står under kommunstyrelsens uppsiktsplikt så blir kommunstyrelsens ansvar för styrningen av bolagen tydligare. Följs ägardirektiven? Ägardirektiven följs inte i alla delar. Det står att en omvärldsanalys skall tas fram av Habo Energi och Habo Bostäder, vilket inte har skett. Det finns tre finansiella nyckeltal presenterade i årsredovisningen. Frågan är om de tre finansiella nyckeltalen täcker in vad som avses med skrivningen i ägardirektiven. Soliditetsmålet uppnås inte av Habo Energi och Habo Bostäder. Det saknas mål om avkastningskrav i direktiven. Det finns ett informellt uttalat ägardirektiv att Habo Bostäder skall bygga bostäder. Detta krav/önskemål har dock inte formulerats i ägardirektiv eller beslut. Ägardirektiven bör enligt vår uppfattning ses över och följas upp varje år. Samordnar kommunstyrelsen den sammanställda redovisningen på ett tillfredsställande sätt? I samband med årsredovisningen görs en sammanställd redovisning. Vid delårsrapporten görs ingen sammanställd redovisning, utan bara en redovisning av resultat och en årsprognos. Både den sammanställda redovisningen och redovisningen av nyckeltal för bolagen kan förbättras. DeloitteHabo Kommun 8

11 Samordnas den kommunala verksamheten i förvaltningsform med bolagsverksamheten på ett tillfredsställande sätt? Framförallt tekniska kontoret och bolagen har en tät kontakt. För alla bolag gäller att samordningsvinster mellan bolagen och med kommunen skall eftersträvas. Granskningen visar att samarbetet mellan bolagen och kommunen fungerar på ett bra sätt. Eventuellt kan det finnas utrymme för ytterligare fördjupad samverkan. DeloitteHabo Kommun 9