Värmdö kommun. Kommunstyrelsens uppsiktsplikt över de kommunala bolagen. Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 8

Transkript

1 över de kommunala bolagen Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 8

2 Innehåll 1. Inledning Revisionsfråga Avgränsning Metod 1 2. Utgångspunkter för granskningen Uppsikt enlig Kommunallagen 2 3. Förutsättningar för ägarstyrning av kommunens bolag och kommunalförbund s bolag Styrdokument och styrförutsättningar Kommunstyrelsens reglemente Övriga styrdokument Bolagsordningar och förbundsordningar Ägardirektiv Ägarpolicy Kommunstyrelsens uppsikt och ägardialog Uppföljning och rapportering 6 4. Sammanfattning Förslag 7

3 1. Inledning s revisorer har gett KPMG i uppdrag att granska kommunstyrelsens uppsikt av den verksamhet som bedrivs av kommunala företag och kommunalförbund. har intressen i fem helägda aktiebolag, varav ett är under avveckling. Kommunen är medlemmar i två st kommunalförbund och ett finansiellt samordningsförbund. Detta ställer ökade krav på en formalisering av såväl styrningen som uppföljning från kommunen. 1.1 Revisionsfråga Granskningen har att besvara följande revisionsfråga: Utövar kommunstyrelsen sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt? Granskningen har belyst följande kontrollmål: Har kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt och det finns en fungerande ägardialog Fungerar uppföljning och rapportering på avsett sätt så att styrelsen kan fullgöra sina uppgifter Har kommunstyrelsen tillräcklig uppsikt av den verksamhet som bedrivs av kommunala företag och kommunalförbund. 1.2 Avgränsning Granskningen behandlar i huvudsak kommunstyrelsens uppsiktsplikt i de helägda företagen. Stavsnäs Projekterings AB ingår inte i granskningen. Värmdö Kommun Fastigheter AB har per halvårsskiftet 2011 tagit över verksamheten i Värmdö Simhall AB och därvid ändrat namn till Gustavsbergsbadet AB. Detta bolag kommer således att fortsatta att vara verksamt medan Värmdö Simhall AB kommer att vara ett vilande bolag. Granskningen redovisar förhållande till delar som gäller före halvårsskiftet 2011 detta får konsekvenser för text i avsnitt Metod Granskningen har utförts genom intervjuer och studier av reglemente, bolagsordningar, ägardirektiv, ägarpolicy, förbundsordningar samt övrig dokumentation. Intervjuer har genomförts med kommundirektör, ekonomichef och kommunstyrelsens ordförande, 1:e vice och 2:e vice ordförande samt verkställande direktörer i Värmdö Hamnar AB och Värmdö Simhall AB. 1

4 Rapporten har saklighetsgranskats av kommunens ekonomichef. 2. Utgångspunkter för granskningen 2.1 Uppsikt enlig Kommunallagen Kommunstyrelsen är enligt KL 6:1 skyldig att ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i hel- och delägda bolag. I kommunallagen finns reglerat hur kommunal verksamhet kan övergå i privaträttslig form. I 3 kap 16 kommunallagen framgår följande: Kommunen får lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild. I 3 kap 17 kommunallagen regleras kommunfullmäktiges skyldigheter vid dessa tillfällen. Kommunfullmäktige skall innan vården lämnas över till ett aktiebolag genom beslut: fastställa det kommunala ändamålet med företagets verksamhet, utse styrelseledamöter och minst en revisor, se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Ovanstående gäller enbart helägda bolag. Vad som gäller för delägda bolag regleras i 3 kapitlet 18 : Vilka åtgärder som skall vidtagas beror på vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och övriga omständigheter. Om man betraktar kommunen och dess bolag som en koncern intar kommunen moderbolagets roll. I kommunen har man emellertid en helt annan fördelning av beslutskompetensen, om man ser till begreppen beslutande och förvaltande organ. Alla frågor som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt är fullmäktigefrågor och kommunstyrelsen har inte större befogenhet i lagens utgångslägen än att utöva "uppsikt" över kommunens bolag. Kommunallagen syftar emellertid till att möjliggöra målstyrning, vilket medfört att delegationsmöjligheterna vidgats både från fullmäktige och inom nämnd. Fullmäktige kan därför genom delegation skapa en rättslig plattform från vilket kommunstyrelsen kan utöva operativ koncernledning. Kommunstyrelsens befogenheter gentemot bolagen måste härröra ur uttalandet från fullmäktige. 2

5 3. Förutsättningar för ägarstyrning av kommunens bolag och kommunalförbund 3.1 s bolag De helägda bolagen inom är Värmdö Simhall AB, Värmdöbostäder AB, Värmdö Hamnar AB samt Gustavsbergs Porslinsmuseum AB. Värmdö Kommun Fastigheter AB är ett bolag under avveckling och kommer att namnändras till Gustavsbergsbadet AB. Vidare är kommunen medlem i två kommunalförbund Käppalaförbundet och Storstockholms brandförsvarsförbund samt det finansiella samordningsförbundet Samordningsförbundet Värmdö. 3.2 Styrdokument och styrförutsättningar Kommunstyrelsens reglemente I kommunstyrelsens reglemente framgår under punkt 1.7 Kommunala bolag; Att kommunstyrelsen har fortlöpande uppsikt främst beträffande ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv. Kommunstyrelsen ger direktiv åt kommunens utsedda ombud och tillvaratar kommunens intresse vid bolagsstämmor samt utövar den fortlöpande tillsynen. Iakttagelser Vår bedömning är att det finns ett formellt överlämnande från kommunfullmäktige till kommunstyrelsen gällande fullgörandet av ägarfunktionen och uppsikten i förhållande till de direkt ägda bolagen och kommunalförbunden Övriga styrdokument En viktig utgångspunkt för styrningen av de kommunala bolagen och kommunalförbunden bör vara vad kommunen vill åstadkomma genom att vara engagerad i dessa. En väl fungerande ägarstyrning bör med andra ord leda till att bolagen och förbunden på ett effektivt sätt förverkligar de mål som politiskt fastställts inom deras verksamhetsområden. Kommunen har en ägarpolicy för de kommunala bolagen, antagen av kommunfullmäktige En viktig aspekt på det kommunala företagandet är att det finns starka motiv för att eftersträva en samordning mellan de kommunala bolagens och kommunalförbundens verksamhet och kommunens övriga verksamheter. Detta kräver att all kommunens verksamhet, oavsett juridisk form, hålls samman till en helhet. Vad en kommun vill uppnå med sin verksamhet i bolagen och kommunalförbunden samt hur den vill styra verksamheten kan förtydligas genom styrdokument såsom bolagsordning, företagspolicy, förbundsordning, konsortialavtal och ägardirektiv. 3

6 3.2.3 Bolagsordningar och förbundsordningar I bolagsordningen/förbundsordningen för ett kommunalt bolag/ kommunalförbund ska det kommunala ändamålet framgå tillsammans med en bestämmelse för att möjliggöra kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Bolagsordningen/förbundsordningen är härigenom en viktig utgångspunkt för ägarens styrning och därmed också kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Ändamålet bör ge uttryck för vad kommunen vill åstadkomma med ägandet av bolaget/kommunalförbundet. Vid genomgång av de bolagsordningar/förbundsordningar framkommer att dessa pekar ut föremål och ändamål för respektive bolags/kommunförbunds verksamhet samt förutsättningar för uppsiktsplikt enligt följande formuleringar: Värmdö Simhall AB har till föremål för sin verksamhet att driva och utveckla verksamheten i simhallen i Gustavsberg samt därmed förenlig verksamhet. VärmdöBostäder AB har till syfte och föremål för sin verksamhet att inom med tillämpning av kommunal självkostnads- och likställighetsprincip förvärva, avyttra, bebygga, äga och förvalta fastigheter eller tomträtter med bostäder, lokaler och därtill hörande kollektiva anordningar samt att åtaga sig externa förvaltningsuppdrag. Kommunstyrelsen i har rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. Värmdö Hamnar AB har till föremål för sin verksamhet att äga, förvalta och vidareutveckla fastigheter och hamnanläggningar med tillhörande verksamheter inom. Gustavsbergs Porslinsmuseum AB har till föremål för sin verksamhet bedriva musei- och utställningsverksamhet med inriktning på Gustavsbergs fabrikers roll i svensk konstindustritradition och att skildra samhället Gustavsberg och fabrikens historia ur ett allmänt industrihistoriskt perspektiv Samordningsförbundet Värmdös ändamål är att inom kommunen Värmdö svara för en finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet mellan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun. Styrelsen har rätt att från förbundsmedlemmarna få de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. Brandförsvarsförbundets ändamål regleras i 3 i förbundsordningen. Kommunalförbundet ska verka för att, inom hela kommunalförbundets geografiska område, bereda människors liv, hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn tagen till de lokala förhållandena tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Enligt 17 i förbundsordningen har kommunen rätt till insyn och rätt att utöva kontroll över förbundets verksamhet. Käppalaförbundets förbundsordning redovisar i 2 ändamålet omhänderta och rena medlemskommunernas avloppsvatten. Enligt 5b äger förbundsmedlem inte rätt att väcka ärende i förbundsfullmäktige. Ledamöters rätt regleras i kommunallagen genom motionsrätten. I 5d redovisas att för insyn och styrning ska bokslut och revisionsberättelse delges varje förbundsmedlem. 4

7 3.2.4 Ägardirektiv Syftet med ägardirektiv är att uttrycka målen med verksamheten utifrån olika perspektiv, såsom till exempel ekonomi, kund/marknad samt verksamhet/utveckling. Ägardirektivet är med andra ord ägarens verktyg för att uttrycka sina förväntningar på bolaget under den närmaste tiden och skall därmed följas upp i den löpande dialogen mellan ägare och bolag. I granskningen har framkommit att ägardirektiven ser olika ut för bolagen. Det inte finns inte ett dokument per bolag som redovisar ägardirektiven givna av fullmäktige. Detta gör det omöjligt att få en överblick av givna ägardirektiv och även göra en uppföljning av dessa. Vid granskningen har vi funnit kompletteringar av ägardirektiv/ uppdrag i samband med fullmäktigebeslut. Vi har inte funnit att dessa uppdrag har behandlas på bolagsstämmor, vilket innebär formaliabrister för verkställighet. Vidare saknas återrapportering om och hur dessa uppdrag genomförts. Iakttagelser I granskningen har det framkommit att begreppet ägardirektiv nyttjas med flera olika innebörder i kommunen. Enligt lagstiftningen (ABL) kan ägaren utöva sitt ägande/ vilja genom bolagsordning, stämmobeslut eller styrelsebeslut. Ett fullmäktigebeslut utan kompletterande beslut inom bolagens organ saknar grund Ägarpolicy Syftet med en ägarpolicy/ företagspolicy är att lägga fast kommunens förhållande till sina bolag samt klargöra hur uppgifter och ansvar skall fördelas mellan olika organ. Vidare bör det av policyn framgå vilka skyldigheter bolagen har mot kommunen och det bör finnas en koppling till de övergripande fastlagda principerna för hur all kommunal verksamhet skall styras (t.ex. styrmodell). Ägarpolicyn för, antagen av kommunfullmäktige , reglerar i nio punkter kommunens relation till företagen. Iakttagelser Av ägarpolicyn framgår tydligt respektive organs ansvar och arbetsuppgifter. I policyn framgår bl.a. att bolagen ska följa samtliga av ägaren beslutade policies, lämna den information och de rapporter som ägaren och/eller ägarens företrädare begär. Genom att komplettera ägardirektiven med tydliga krav på information och uppföljning, utifrån ansvarsfördelningen i ägarpolicyn, kan kommunens inflytande fungera på avsett sätt. 3.3 Kommunstyrelsens uppsikt och ägardialog Uppsikt för de helägda bolagen sker genom information av bolagen i kommunstyrelsen. Någon formaliserad agenda eller tidplan saknas. Informationsutbyte mellan kommunen och bolagen genom att kommundirektören träffar bolagens verkställande direktörer en gång per månad 5

8 tillsammans med näringslivschefen och ekonomichefen. Ordningen har införts sedan februari Kommunfullmäktige ska varje år ge direktiv till kommunens ombud vid bolagsstämman. Dessa direktiv omfattar godkännande av årsredovisning, ansvarsfrihet och liknande formalia till bolagsstämman. I vår granskning har vi inte funnit direkta uppdrag från kommunen som behandlas på stämman. Iakttagelser Ett väsentligt inslag i uppsikten liksom beträffande ägardialogen är att det både finns en informell och formell dialog som förs mellan representanter för kommunen som ägare och representanter för bolagen. Enligt intervjuerna kan kommunstyrelsen styra sina bolag och har under våren 2011 förbättrat möjligheterna till uppsikt över bolagen, men man är osäker på om den är tydlig nog. Vår bedömning är att den formella dialogen kan förtydligas genom fastställandet av rutiner för uppföljning i ägardirektiven. Vi har i vår granskning inte funnit direktiv till stämmoombud eller beslut på bolagsstämmorna i bolagen om att bolagen ska verka för och genomföra de uppdrag som beslutats i kommunfullmäktige. För kommunalförbunden finns ingen formaliserad uppsiktsplikt. 3.4 Uppföljning och rapportering Eftersom vi i granskningen inte kunnat ta del av några krav på uppföljning och rapportering i bolagens ägardirektiv, ser uppföljning och rapportering olika ut för bolagen Av intervjuerna har det framkommit att kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande träffar bolagen minst en gång per år. Uppdrag har lämnats för att skapa fasta rutiner för samråd med bolagen. Vidare sker informationsutbyte mellan kommunen och bolagen genom att kommundirektören träffar bolagens verkställande direktörer en gång per månad tillsammans med näringslivschefen och ekonomichefen. Ordningen har införts sedan februari För bolagen och kommunalförbunden sker en ekonomisk uppföljning och rapportering till kommunstyrelsen vid delårs- och årsbokslut. Iakttagelser Det har framkommit i intervjuerna att bolagen mycket sällan redovisar sin verksamhet och ekonomi för kommunfullmäktige, vilket borde vara av ägarens intresse för att bl.a. följa upp de antagna ägardirektiven. Då bolagen hittills inte medverkat i s planerings- och budgetprocess rekommenderas detta och då kan förslagsvis även uppföljning av direktiven ingå i processen för att erhålla en kontinuerlig uppdatering/revidering av direktiven som vidare beslutas av fullmäktige i samband med budget. 6

9 4. Sammanfattning Vårt sammanfattande intryck, såvitt granskningen kunnat visa, är att det finns otydligheter i styrdokument, att styrdokumenten inte är tillräckligt precisa och att efterlevnaden därför inte är hög. Sådana brister kan medföra att kommunorganen inte får tillräcklig och användbar information, vilket i sin tur kan medföra att kommunfullmäktige inte ges möjlighet att yttra sig inför viktiga bolagsbeslut och att kommunstyrelsen inte tillräckligt uppfyller sin uppsiktsplikt Vår bedömning bygger på följande utgångspunkter och kontrollmål. Kommunstyrelsen har formaliserat sin uppsiktsplikt och det finns förutsättningar för en fungerande ägardialog. Vi har i granskningen inte kunnat ta del av dokumentation från ägardialogerna (KSO och kommundirektör i dialog med bolagets ledning), vilket skulle stödja en utveckling av ägardialogerna. I ägarpolicyn framgår i punkt 7 att det är ägaren/ eller ägarens företrädare som ska begära information. Detta borde vara en självklarhet att bolagen ska lämna information. Genom att komplettera ägardirektiven med tydliga krav på information och uppföljning, kan kommunens inflytande fungera på avsett sätt. Riksdagen har antagit en ny lag för kommunala bostadsaktiebolag mm. Vi rekommenderar kommunen och Värmdöbostäder AB att inleda en dialog kring hur ägardirektivet behöver anpassas utifrån den nya lagen. Generellt saknas det i direktiven tydliga krav på uppföljning och då beträffande vilken information, till vem och vid vilka tidpunkter dessa skall ges av bolagen till ägaren. Det har framkommit i intervjuerna att bolagen inte redovisat sin verksamhet och ekonomi för kommunfullmäktige mer än vid årsredovisningens hantering, vilket borde vara av ägarens intresse för att bl.a. följa upp de antagna ägardirektiven. Bolagen bör medverka i s planerings- och budgetprocess. Då kan förslagsvis även uppföljning av direktiven ingå i processen för att erhålla en kontinuerlig uppdatering/revidering av direktiven som vidare beslutas av fullmäktige i samband med budget. Vår bedömning är att det pågår ett arbete att utveckla både den informella och formella dialogen för de helägda bolagen. Den formella dialogen bör förtydligas genom fastställandet av rutiner för uppföljning i ägardirektiven. För kommunalförbunden finns ingen formell styrning från kommunen. 4.1 Förslag Följande förslag ges i syfte att utveckla och förbättra kommunstyrelsens uppsiktsplikt: Överväg att i ägardirektiven och förbundsdirektiven tydliggöra krav på information och uppföljning utifrån ansvarsfördelningen i ägarpolicyn 7

10 Följ upp och revidera ägardirektiven löpande (årligen) inom ramen för kommunens ordinarie budgetprocess, i första hand för de helägda bolagen Utveckla och förtydliga vad kommunstyrelsens uppsiktsplikt ska inriktas mot och hur den ska genomföras. Genom att enkelt och tydligt klargöra hur kommunstyrelsen avser att genomföra sin uppsikt ökar förutsättningarna för att den ska kunna genomföras på ett mer verkningsfullt sätt. Överväg att kommunstyrelsen årligen ska göra en skriftlig rapportering till fullmäktige av uppsiktens genomförande Gustavsberg dag som ovan Mats Lundberg Certifierad yrkesrevisor 8