Finspångs kommun Revisorerna. Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens uppsikt över nämnder och kommunala företag

Transkript

1 Finspångs kommun Revisorerna Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens uppsikt över nämnder och kommunala företag

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Uppdrag Metod Uppsiktsbegreppet Inledning Skälen till kommunstyrelsens uppsikt Förväntningar man bör ha på kommunstyrelsens uppsikt Kommunstyrelsens och nämndens ansvar Finspångs kommun organisation Kommunens styrning Nämnder Bolag Bedömning Kommunstyrelsen uppsikt över nämnder Kommunstyrelsens uppsikt över bolag Ansvar Återrapportering Förbättringsmöjligheter Slutsatser

3 Sammanfattning Ernst & Young AB har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna granskat hur kommunstyrelsen bedriver sin uppsikt över de nämnder och kommunala bolag som omfattas av kommunstyrelsens uppsiktsplikt enligt 6 kap 1 kommunallagen (KL). Nedan redovisas våra väsentligaste iakttagelser och rekommendationer: Iakttagelser: Kommunens styrning och uppföljning av nämnderna omfattar nästan uteslutande ekonomi. Det är inte tillfredsställande med hänsyn till kommunstyrelsen uppsiktsplikt. Kommunstyrelsen har inte strukturerat eller fördelat uppgifter vad avser uppsikten men har ändå vidtagit åtgärder som kan anses tillräckliga då det erfordrats. Det framstår som lämpligt att samtidigt som kommunen upprättar nya styrprocesser att även inkludera rutiner för hur uppsikten skall bedrivas: Vad skall följas upp, hur ofta skall uppföljning ske, hur skall materialet presenteras för kommunstyrelsen så att det skall vara praktiskt möjligt för de förtroendevalda att ta till sig all information? När det gäller bolagen finns det fördelar och nackdelar med en stark personunion mellan kommunstyrelse och moderbolagsstyrelse. Nackdelen är att drivkraften för att styra koncernen ofta minskar. Så tycks även vara fallet i Finspång. Styrningen av bolagskoncernen åligger enligt handlingarna i många fall kommunstyrelsen men kommunstyrelsen i egenskap av kommunstyrelse har inte dokumenterat denna styrning. Närmast som en följd härav medför ofta en brist på dokumenterad styrning även en brist på dokumenterad uppsikt. Så tycks även vara fallet i Finspång där återrapporteringen till fullmäktige huvudsakligen synes utgöras av ekonomirapporter. Det har vidare noterats oklarheter och brister i bolagsordningar och ägardirektiv som även om de kan förklaras som förbiseenden ändå kan vara värda att notera. Sammanfattningsvis kan noteras att även om det har funnits vissa brister i hur kommunstyrelsen bedriver sin uppsikt är ändå vår uppfattning att det finns en klar vilja från kommunledningen att förbättra både styrning och uppsikt. Det kan inte heller påstås att bristerna i uppsikten är särskilt unika för Finspångs kommun. Rekommendation: Mot bakgrund av våra iakttagelser enligt ovan vill vi lyfta fram nedanstående förbättringsområden: Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen ansvar för att leda, samordna och ha uppsikt över nämndernas och bolagens verksamheter. Däremot är det 3

4 kommunfullmäktige som fattar beslut om styrning och styrsystem. Som framgår nedan finns enligt vår mening vissa brister i styrningen. Det åligger då kommunstyrelsen att föreslå åtgärder för att avhjälpa bristerna. Det är därför angeläget att kommunstyrelsen som planerat under år 2005 ser över hela styrprocessen och vad styrningen skall omfatta. För att kommunstyrelsen skall kunna veta att den information den får är tillförlitlig, är det nödvändigt att internkontrollen i nämnderna och bolagen är tillräcklig. Vid intervjuerna framkom det viss tveksamhet om hur interkontrollen i nämnderna och bolagen bedrevs. Det vore därför lämpligt, om det inte redan finns, med en övergripande rutin för interkontroll, exempelvis ett internkontrollreglemente. Den strukturerade rapporteringen till samtliga ledamöter i kommunstyrelsen skulle kunna förbättras genom fler möten mellan nämnder/bolag och kommunstyrelsen i dess helhet. Det är viktigt att hela kommunstyrelsen är involverad i de viktiga ärenden där kommunstyrelsen utövar sin ledningsfunktion. Vidare kan det vara lämpligt att kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har en rapporteringspunkt på kommunstyrelsens sammanträden som avser den löpande uppsikten. Även om det finns rutiner för uppföljning av ekonomin är detta inte tillräckligt. Kommunstyrelsen bör fördela uppgifter till tjänstemän och utskott så att uppsikten bedrivs på ett effektivt sätt. Rutiner bör upprättas för hur uppsikten bör genomföras. Kommunstyrelsen bör diskutera vilken information som samtliga ledamöter behöver för att kunna leda och samordna samt hur denna skall kunna presenteras så att den blir praktiskt möjlig för ledamöterna att ta till sig. Ägardirektiv för Finspångs Stadsnät FiNet AB måste upprättas samt brister och oklarheter i bolagsordningar och ägardirektiv enligt påpekanden nedan bör åtgärdas. 1 Inledning 1.1 Uppdrag Ernst & Young AB har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna granskat: A. Hur kommunstyrelsen bedriver sin uppsikt över de nämnder och kommunala bolag som omfattas av kommunstyrelsens uppsiktsplikt enligt 6 kap 1 kommunallagen. Av granskningen skall framgå: 4

5 Redogörelse av uppsiktsbegreppet utifrån doktrin och förarbeten På vilket sätt uppsikten är strukturerad i Finspångs kommun? Vad uppsikten omfattar? Vilka handlingar som kommunstyrelsen får tillgång till? Vilka möten som föreligger avseende uppsikten? Hur kommunstyrelsens samtliga ledamöter får tillgång till informationen? Har uppsikten lett till några tydliga åtgärder från kommunstyrelsen? Kan kommunstyrelsens uppsikt anses vara tillräcklig? B. Hur bedriver kommunen sin ägarstyrning? Granskningen skall innebära en kartläggning av bolagsordningar och ägardirektiv och att dessa är uppdaterade. Vidare skall granskningen innefatta en analys och bedömning av dokumentens innehåll. Slutligen skall förslag på eventuell fördjupad granskning tas fram 1.2 Metod För att uppnå syftet med denna granskning har vi tagit del av Verksamhetsplan 2004 och budgetplan Anvisningar för upprättande av verksamhetsplan 2004 med budgetplan för åren Reglementen för Kommunstyrelsen, Humanistiska nämnden, Socialnämnden samt Bygg- och miljönämnden Finspångs kommuns företagspolicy Bolagsordningar för Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB, Finspångs Tekniska Verk AB, Finspångs Stadsnät FiNet AB samt Vallonbygden AB. Ägardirektiv för Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB med två bilagor som avser direktiv till Vallonbygden AB och Tekniska verken i Finspång AB Årsredovisning Finspångs kommun, 2003, 2002 och 2001 Vidare har intervjuer genomförts med kommunstyrelsens ordförande samt kommundirektören. Då både kommunstyrelsens uppsikt och kartläggningen av kommunens ägarstyrning omfattar liknande, och vissa fall samma, frågor och dokument kommer denna skrivelse omfatta båda uppdragen. 5

6 2. Uppsiktsbegreppet 2.1 Inledning Kommunstyrelsen skall enligt kommunallagen (KL 6 kap. 1 ) leda och samordna verksamheterna samt ha uppsikt över övriga nämnder och kommunala bolag. Av kommunstyrelsens reglemente framgår bl.a. att: Kommunstyrelsen skall med uppmärksamhet följa och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet Kommunstyrelsen skall fortlöpande ha uppsikt över verksamheten i de bolag, som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen. För att kunna leda och samordna verksamheterna måste hela kommunstyrelsen ha kännedom om verksamheterna. Denna granskning kommer därför att beskriva och analysera hur kommunstyrelsen tillämpar sin uppsikt. 2.2 Skälen till kommunstyrelsens uppsikt Enligt kommunallagskommitténs betänkande (SOU 1952:14) fanns det huvudsakligen två skäl till kommunstyrelsens inseende eller som det enligt 1992 års kommunallag senare skulle kallas uppsikt : Övertagande av de dåvarande magistratens tillsyn över den kommunala förvaltningen avseende ekonomi, ändamålsenlighet och i viss mån legalitet. Kommunens styrelses nya funktion av att vara det ledande centrala organet som måste känna till vad som händer i nämnderna och leda därefter. 2.3 Förväntningar man bör ha på kommunstyrelsens uppsikt Enligt kommunallagskommittén skulle kommunens styrelse därför: Kontrollera Legaliteten i besluten Att fullmäktiges beslut verkställes Förmögenhetsförvaltningen Att medlen användes ändamålsenligt. Leda verksamheterna Ha överblick och kännedom över kommunens verksamheter Övervaka att besluten blir verkställda 6

7 Lämna råd och anvisningar samt påpekanden vid brister Påkalla ingripanden av fullmäktige när så erfordras En sammanfattande tolkning om vad som kan förväntas av kommunstyrelsen skulle mot denna bakgrund kunna formuleras enligt nedan: Kommunstyrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. För detta behöver kommunstyrelsen ha uppsikt över de olika verksamheterna. Kommunstyrelsen skall övervaka den ekonomiska förvaltningen, att nämnderna verksamhet bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt, att lagar och förordningar följs och att medlen används ändamålsenligt. Om kommunstyrelsen vid denna övervakning finner brister skall kommunstyrelsen lämna råd alternativt föra ärendet till kommunfullmäktige som får fatta beslut. Även om det i kommunallagen inte direkt står att kommunstyrelsen leder de kommunalt ägda bolagen innebär ägarförhållandet indirekt att kommunen och kommunstyrelsen svarar för att leda bolagen i egenskap av ägare. Kommunen har enligt rättspraxis ansvar för att bolagsordning och/eller ägardirektiv är utformade så att bolagen inte kan överskrida den kommunala kompetensen. För att uppnå detta måste därför kommunen följa upp de beslut som bolagen fattar för att se om det finns oklarheter. Doktrin Enligt Ingegärd Hilborn m.fl. (Kommunallagen med kommentarer, 2001, sid. 269 f) kan kommunstyrelsen inte uppfylla sin uppsiktsplikt endast genom att dess ledamöter också är ledamöter i styrelsen för ett kommunalt bolag eller ledamöter i en annan nämnd. En sådan personunion fritar inte kommunstyrelsen från skyldigheten att utöva uppsikt över bolaget eller nämnden. Hilborn m.fl. menar vidare att kommunstyrelsen måste utöva sin tillsyn även om man inte fått någon konkret anledning till granskning. Kommunstyrelsen skall bestämma formerna för hur denna tillsyn skall gå till. Det kan exempelvis vara ekonomiska rapporter, riskbedömningar av borgensåtaganden eller stickprovsvisa granskningar. 3. Kommunstyrelsens och nämndens ansvar Enligt 6 kap 7 kommunallagen skall nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 har lämnats över till någon annan. 7

8 Enligt vår bedömning har därför nämnden ansvaret för att verksamheten anpassas till de ekonomiska ramar som nämnden tilldelats i budget och att verkställa de åtgärder som kommunfullmäktige eventuellt beslutar om. Kommunstyrelsens ansvar är bl.a. att följa nämndernas ekonomiska resultat. Då kommunstyrelsen finner brister skall kommunstyrelsen lämna råd och anvisningar eller föra ärenden till kommunfullmäktige om det erfordras beslut. Enligt vår bedömning skall därför kommunstyrelsen i första hand i diskussion med nämnden lämna råd och anvisningar. I det fall detta inte är tillräckligt skall kommunstyrelsen, om inte nämnden själv gör det, bereda ärenden till kommunfullmäktige med förslag till åtgärder. Det åligger sedan kommunstyrelsen på grund av uppsiktsansvaret att följa upp att åtgärderna verkställs. Är inte åtgärderna tillräckliga eller verkställs de inte bör kommunstyrelsen efter kommunikation med nämnden återigen påkalla fullmäktiges uppmärksamhet. Både nämnd och kommunstyrelse kan därför vara ansvariga fast utifrån olika perspektiv. 4. Finspångs kommun organisation Av kommunens årsredovisning 2003 framgår att Finspångs kommuns organisation består av Kommunfullmäktige, Revision, Valnämnd, Överförmyndare, Kommunstyrelsen, Bygg- och miljönämnden, Humanistiska nämnden, Socialnämnden och Servicenämnden. Det framgår vidare av årsredovisningen att kommunfullmäktige har inrättat ett fast demokratiutskott under sig. De kommunala företagen som omnämns i årsredovisningen 2003 och som omfattas av uppsiktsplikten är: Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB (FFIA), Finspångs Tekniska Verk AB Finspångs Stadsnät FiNet AB samt Vallonbygden AB. FFIA är moderbolag till Finspångs Tekniska Verk AB (Tekniska verken), och Vallonbygden AB. Finspångs Stadsnät FiNet AB är dotterbolag till Finspångs Tekniska Verk AB. Kommunen har således en äkta aktiebolagskoncern. Dessa företag liksom företag som i övrigt omfattas av kommunens uppsiktsplikt enligt 6 kap 1 kommunallagen kommer nedan att benämnas som kommunala bolag. 8

9 5. Kommunens styrning 5.1 Nämnder Nämndernas verksamhet regleras dels av lagstiftning, dels av beslut av fullmäktige. Därutöver har även kommunstyrelsen till uppgift att leda och samordna nämndernas verksamhet. Följande dokument har vid intervjuerna uppgetts vara de viktigaste dokumenten vid styrning och uppföljning i Finspångs kommun: Budget och budgetplan Verksamhetsplaner som beslutas av respektive nämnd Månadsrapporter avseende ekonomin Årsredovisning Av intervjuerna framgick att kommunfullmäktige lämnar uppdrag till respektive nämnd. Uppdragen och resultaten av dessa redovisas i årsredovisningen. En av de intervjuade betecknar styrningen som huvudsakligen ekonomistyrning eftersom de övriga måtten och beskrivningarna är begränsade i sin omfattning. Enligt uppgift kommer dock styrprocessen att förändras och kommunen kommer att 2005 revidera hela processen. Även bolagen kommer att omfattas av den nya styrprocessen. Enligt intervjuerna följs verksamhetsplanerna upp på nämndnivå och genom en muntlig föredragning för kommunstyrelseledamöterna. Kommunstyrelsen träffar representanter för nämnderna två gånger per år. Vid intervjuerna har det vidare framkommit att följande rutiner finns för möten: Ordförandena i nämnderna träffas varje månad. Avsikten är att de skall träffas två gånger per månad nästa år. Ordförandena och förvaltningscheferna träffas fyra gånger per år. Kommundirektören träffar förvaltningscheferna två halvdagar i månaden och diskuterar frågor som är aktuella. Vid intervjuerna nämns socialnämnden som ett exempel där kommunstyrelsen agerat då nämnden överskridit sin budget. Socialnämndens budget hade överskridits fem år i rad. Efter påpekande från kommunstyrelsen har dock beslutats om ett antal åtgärder som exempelvis, visst anställningsstopp och restriktivitet angående kurser och konferenser. Åtgärdspaketet har, enligt uppgift, av olika anledningar blivit något försenat men en viss effekt torde det ha för socialnämndens verksamhet redan i år. Humanistiska nämnden har genom åtgärder under år 2004 lyckats vända ett hotande större negativt resultat till ett positivt resultat. 9

10 Ingen av de intervjuade anser sig ha tillräckligt vetskap om huruvida nämndernas internkontroll är tillförlitlig. 5.2 Bolag De kommunala bolagen styrs av företagspolicy, ägardirektiv, bolagsordningar och kommunstyrelsens reglemente. Uppföljning fullgörs genom månadsrapporter som avser bolagens ekonomi. Det finns ingen rutin för att protokollen från styrelsemötena översändes till kommunen men de finns tillgängliga i form av allmänna handlingar. Vid intervjuerna har det framkommit att moderbolagets ordförande, tillika kommunstyrelsens ordförande, träffar Vallonbygdens och Tekniska verkens ordförande och verkställande direktör en gång per månad. Vidare träffar bolagens ordförande och verkställande direktör kommunfullmäktige en gång per år i samband med bokslutet. Därutöver förekommer, på initiativ av bolagen, spontana möten med kommunstyrelsens arbetsutskott i särskilda ärenden. Samtliga partier i kommunstyrelsen är representerade i moderbolagets styrelse. Av intervjuerna har det framkommit att det inte finns någon rutin för möten där samtliga kommunstyrelseledamöter får träffa bolagsrepresentanterna. 6. Bedömning 6.1 Kommunstyrelsen uppsikt över nämnder En av de intervjuade uppger att styrningen av nämnderna är att betrakta som ekonomistyrning. Vid genomgång av verksamhetsplan och årsredovisning framgår att även om rubriker som mål och måluppfyllelse finna angivna är innehållet mer att betrakta som uppdrag eller uppgiftsfördelning. Det är dock inte ovanligt att kommuner finner det problematiskt att formulera relevanta verksamhetsmål och Finspångs kommun är inte ensamma med detta problem. Enligt vår mening saknas därför en tydlig strukturerad dokumenterad verksamhetsstyrning men att ekonomistyrningen är mer tillfredställande. Bristen på en tydlig strukturerad dokumenterad verksamhetsstyrning medför en viss risk för att uppsikten över nämnderna inte blir tillfredsställande. Kommunstyrelsen har sämre möjligheter att leda och samordna om det saknas relevanta sätt att mäta och i övrigt följa upp verksamheten. Det är svårt att uttala sig om huruvida budgeten för nämnden är för låg eller för hög om kommunstyrelsen inte med tillräcklig precision kan ange vad nämnden presterar för pengarna. Därmed inte sagt att nämndernas verksamheter inte är ändamålsenliga och tillfredsställande. Problemet är snarare att kunna visa det för de som är utanför verksamheten. 10

11 Antalet möten mellan nämndernas ordförandena är tillfredsställande många jämfört med andra kommuner. Däremot kan ifrågasättas huruvida samtliga kommunstyrelseledamöter verkligen får tillgång till den relevanta informationen. Det finns ingen rutin för återrapportering från den löpande uppsikten över nämnderna utöver månadsrapporterna som huvudsakligen avser ekonomi. Det är därför viktigt med både mer skriftlig som muntlig återrapportering till samtliga kommunstyrelseledamöter. Även om informationen till kommunstyrelseledamöterna förmodligen kan ha varit utförligare har dock kommunstyrelsen agerat när såväl den humanistiska nämnden som socialnämnden överskridit eller riskerar att överskrida sin budget. Detta tyder på att kommunstyrelsen tar sitt ansvar för att leda och samordna när det erfordras. 6.2 Kommunstyrelsens uppsikt över bolag Även om kommunens styrning av bolagen genom ägardirektiv och bolagsordningar håller en god klass, se dock synpunkter nedan, kan den strukturerade styrningen bli tydligare även för bolagen. Ägardirektiven och bolagsordningar kan enligt vår bedömning betraktas som en god grund att bygga vidare på. Kommunen bör kunna, på samma sätt som för nämnderna, formulera mål även för bolagen. Det finns egentligen ingen anledning att behandla bolagen annorlunda än nämnderna ur ett styrnings- och uppsiktsperspektiv. I Finspångs kommuns är samtliga partier i kommunstyrelsen även representerade i moderbolagsstyrelsen. Detta är en enligt vår mening en bra utgångspunkt eftersom information om verksamheterna ofta kan spridas genom partikollegorna. Däremot finns det enligt vår mening inte tillräckliga dokumenterade rutiner för att följa upp vare sig bolagens beslut eller verksamhet. Det förekommer dock månadsrapporter avseende bolagens ekonomi men enligt uppgift är dessa för begränsade i sin omfattning för att utgöra ett effektivt verktyg för kommunstyrelsen att leda och samordna. Det bör noteras att det av kommunstyrelsen reglemente framgår att kommunstyrelsens funktion bl a är att ha ett övergripande ansvar för den kommunala koncernens utveckling och kommunens ekonomiska ställning. Vid en översiktlig granskning av bolagsordningar och ägardirektiv har noterats följande: Bolagsordningar: Föremålet I föremålsparagrafen för Finspångs Stadsnät Finet AB förekommer satsen och därmed förenlig verksamhet. I rättspraxis har denna formulering blivit underkänd då det gett möjlighet för bolaget att självständigt tolka vilken verksamhet som skall bedrivas och som då kan falla utanför den kommunala kompetensen. Det är kommunens uppgift att begränsa bolagen så att den 11

12 Ändamålet kommunala kompetensen inte överskrids. Om den ovan angivna satsen behålls måste kommunen på annat sätt säkerställa att dessa därmed förenliga verksamheter inte är verksamheter som kan anses falla utanför den kommunala kompetensen. Kommunen skall ange vilka kommunalrättsliga principer bolagen skall tillämpa. I samtliga bolagsordningar anges att bolagen skall tillämpa självkostnads- och likställighetsprincipen. Av bolagsordningarna till Finspångs Tekniska Verk AB, Finspångs Stadsnät FiNet AB och Vallonbygden AB framgår även lokaliseringsprincipen. Av bolagsordningen till FFIA framgår däremot endast lokaliseringsprincipen avseende ändamålet att främja näringslivets utveckling. Det räcker inte med att som i ägardirektivet ange att FFIA inte får överskrida den kommunala kompetensen. Enligt bolagsordningen för Finspångs Tekniska Verk AB har bolaget till föremål för sin verksamhet att producera, distribuera och försälja fjärrvärme. Vidare framgår som ovan nämnts att bolaget skall tillämpa självkostnads- och likställighetsprincipen. Av 7 kap 1 och 2 ellagen framgår att: 1 Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap kommunallagen (1991:900) får, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, utanför kommunens område bedriva 1. produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, eller 2. nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. 2 Om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap kommunallagen (1991:900) bedriver sådan verksamhet som avses i 1 1 eller distribution av fjärrvärme, skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Lag (2000:602). Då distribution av fjärrvärme får bedrivas på affärsmässig grund har lagstiftaren utökat den kommunala kompetensen i detta avseende. De kommunalrättsliga principerna gäller således inte distribution av fjärrvärme. Av 12 kap 1 aktiebolagslagen framgår bl a följande: Om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna, skall bolagsordningen innehålla bestämmelse om användning av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. Lag (2000:66). Denna bestämmelse saknas vad avser FFIA:s och Vallonbygden AB:s bolagsordningar. 12

13 Ändring av bolagsordning Det framgår inte av bolagsordningarna för FFIA och Vallonbygden AB att bolagsordningen inte får ändras utan godkännande av kommunfullmäktige. Sådant krav på godkännande framgår av de övriga bolagsordningarna och borde gälla även för FFIA och Vallonbygden AB. Ägardirektiv Det kan noteras att ägardirektivets bilaga 2 inte omfattar på ett tydligt sett samma verksamhet som bolagsordningen till Finspångs Tekniska Verk AB. Vidare kan noteras att i ägardirektivet anges ett annat namn på Tekniska verken än vad som framgår av bolagsordningen. Det saknas ägardirektiv för Finspångs Stadsnät FiNet AB. Det framgår inte att protokollen skall översändas till kommunen. Detta är enligt vår mening nödvändigt för att kommunstyrelsen skall kunna ha en rutin för granskning av bolagens lagenlighet. Direktiven tillsammans med kommunstyrelsen reglemente ger utrymme för styrning av bolagen men en sådan saknas. Det framgår inte av handlingarna krav på vare sig ekonomiska eller verksamhetsmässiga mål. Kommunstyrelsens reglemente Det framgår av 3 att det åligger kommunstyrelsen att tillse att beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större betydelse, och som ej är av sådan beskaffenhet att avgörandet ankommer på fullmäktige, ej fattas utan att kommunens ägarintressen tillvaratagits. Frågor som är av principiell beskaffenhet skall enligt 3 kap 9 kommunallagen avgöras av fullmäktige. Kommunstyrelsen kan således inte avgöra sådana beslut. Om det stycket däremot avser bolagens egna avgöranden bör detta förtydligas i reglementet. Kommunstyrelsen skall enligt 3 3 st ha uppsikt även över verksamhet i företag som kommunen har intresse i. Detta är en utökning av kommunstyrelsen skyldighet enligt kommunallagen som endast gäller bolag som kommunen har aktier i. Vidare bör det förtydligas vad kommunstyrelsen skall ha uppsikt över. Det kan preciseras närmare än ekonomi, efterlevnad av givna direktiv samt andra förhållanden, se ovan om vad man kan förvänta sig av kommunstyrelsen. 13

14 6.3 Ansvar Det framgår tydligt av kommunstyrelsen reglemente att kommunstyrelsen skall utöva kommunens ägar- och huvudmannafunktion i de företag som kommunen direkt eller indirekt äger samt att kommunstyrelsen får utfärda bindande direktiv. Det kan dock ifrågasättas om kommunstyrelsen får utfärda bindande direktiv som är av principiell beskaffenhet. Detta är enligt kommunallagen förbehållet kommunfullmäktige. Det framgår inte av handlingarna att kommunstyrelsen har fördelat uppgifter vad avser uppsiktsplikten. Arbetsutskottets uppgift är endast att bereda ärenden och inte heller kommundirektören torde ha en skriftlig beskrivning på vad han eller hon skall utföra eller har för ansvar avseende kommunstyrelsens uppsikt. Enligt vår bedömning kan det vara av värde att precisera rollerna vad avser kommunstyrelsens uppsikt. 6.4 Återrapportering Återrapporteringen kan förbättras. Den skriftliga rapporteringen vad avser verksamheten torde inte vara tillräcklig för att ledamöterna skall kunna leda och samordna eller ta sitt kontrollansvar. Den muntliga återrapporteringen till ledamöterna från kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören skulle förmodligen kunna förbättras genom en formalisering, exempelvis en punkt på kommunstyrelsens dagordning. 6.5 Förbättringsmöjligheter Mot denna bakgrund finns det enligt vår bedömning ett antal punkter som vi anser möjliga att förbättra: Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen ansvar för att leda, samordna och ha uppsikt över nämndernas och bolagens verksamheter. Däremot är det kommunfullmäktige som fattar beslut om styrning och styrsystem. Som framgår ovan finns enligt vår mening vissa brister i styrningen. Det åligger då kommunstyrelsen att föreslå åtgärder för att avhjälpa bristerna. Det är därför angeläget att kommunstyrelsen som planerat under år 2005 ser över hela styrprocessen och vad styrningen skall omfatta. För att kommunstyrelsen skall kunna veta att den information den får är tillförlitlig, är det nödvändigt att internkontrollen i nämnderna och bolagen är tillräcklig. Vid intervjuerna framkom det viss tveksamhet om hur interkontrollen i nämnderna och bolagen bedrevs. Det vore därför lämpligt, om det inte redan finns, med en övergripande rutin för interkontroll, exempelvis ett internkontrollreglemente. 14

15 Den strukturerade rapporteringen till samtliga ledamöter i kommunstyrelsen skulle kunna förbättras genom fler möten mellan nämnder/bolag och kommunstyrelsen i dess helhet. Det är viktigt att hela kommunstyrelsen är involverad i de viktiga ärenden där kommunstyrelsen utövar sin ledningsfunktion. Vidare kan det vara lämpligt att kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har en rapporteringspunkt på kommunstyrelsens sammanträden som avser den löpande uppsikten. Även om det finns rutiner för uppföljning av ekonomin är detta inte tillräckligt. Kommunstyrelsen bör fördela uppgifter till tjänstemän och utskott så att uppsikten bedrivs på ett effektivt sätt. Rutiner bör upprättas för hur uppsikten bör genomföras. Kommunstyrelsen bör diskutera vilken information som samtliga ledamöter behöver för att kunna leda och samordna samt hur denna skall kunna presenteras så att den blir praktiskt möjlig för ledamöterna att ta till sig. Ägardirektiv för Finspångs Stadsnät FiNet AB måste upprättas samt brister och oklarheter i bolagsordningar och ägardirektiv enligt påpekanden bör åtgärdas. 6.6 Slutsatser Både styrning och uppsikt av Finspångs kommuns nämnder och bolag kan förbättras. När det gäller styrning och uppföljning av ekonomin har kommunstyrelsen rutiner som får anses tillräckliga. Kommunstyrelsen har även, såvitt vi kan bedöma, tagit sitt ansvar vad avser befarade underskott för år 2004 genom att överlägga med nämnderna om åtgärdspaket samt vidtagit de åtgärder som är möjliga för en kommunstyrelse. Både ägardirektiv och bolagsordningar med företagspolicy är genomarbetade och ambitiösa. Vidare är principen att samtliga partier skall vara representerade i moderbolagets styrelse lovvärd. Generellt sett minskar dock ofta en stark personunion mellan kommunstyrelse och moderbolagsstyrelse drivkraften att styra bolagskoncerner. Ofta blir därför styrningen sämre men insynen för ledamöterna bättre. Det finns dock brister både i formellt avseende och hur ägarstyrningen praktiskt utförs. En fördjupad granskning skulle kunna avse en analys av övriga styrdokument och hur bolagen tillämpat ägardirektiv och bolagsordningar. Syftet med den fördjupade granskningen skulle kunna vara att analysera om bolagen bedrivit verksamheterna 15

16 inom den kommunala kompetensen och om bolagen antagit och tillämpat de direktiv som kommunfullmäktige och eventuellt kommunstyrelsen lämnat. Göteborg den Joakim Eriksson Ernst & Young AB 16