Delegation av beslutanderätten från kommunstyrelsen

Transkript

1 Revisionsrapport Delegation av beslutanderätten från kommunstyrelsen Söderhamns kommun November 2009 Författare Lars Meyer

2 Innehållsförteckning 1 Inledning 1 Inledning Bakgrund, revisionsfråga och avgränsning Metod Granskningsmetod Genomgång av grunddokument Resultat av genomläsning Resultat av genomgång vid besök den 4 nov Sammanfattande konsekvenser av genomgång den 4 nov 2009 och kontrollfrågor Övergripande konsekvenser av genomgången Delegationsordningens ändamålsenlighet och förhållande till gällande lagkrav Kontroll av hur delegation utövats Finns det fastställda regler och rutiner för anmälan av beslut som fattats med stöd av delegation? Registreras de beslut som fattas med stöd av delegation på ett tillfredsställande sätt? Har de beslut som fattats med stöd av delegation anmälts på ett tillfredsställande sätt? Sammanfattning..8 Bilagor Bilaga A Bilaga B Bilaga C Bilaga D 2

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund, revisionsfråga och avgränsning Revisorerna i Söderhamns kommun har uppdragit åt Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB att granska kommunstyrelsens delegationsordning. Syftet med granskningen är att klargöra om delegationsordningen är ändamålsenlig och att delegationsbeslut hanteras på korrekt sätt. Fyra kontrollfrågor har uppställts vilka är * Är kommunstyrelsens delegationsordning ändamålsenligt anpassa till organisationen och uppfyller den gällande lagkrav? * Finns det fastställda regler och rutiner för anmälan av beslut som fattas med stöd av delegation? * Registreras de beslut som fattas med stöd av delegation på ett tillfredsställande sätt? * Har de beslut som fattas med stöd av delegation anmälts på ett tillfredsställande sätt? Granskningen avgränsas till kommunstyrelsen, dess reglemente och befintlig delegationsordning. 2 Metod 2.1 Granskningsmetod Granskningen har inletts med studier av de aktuella dokumenten. Efter ren genomläsning har ett antal frågor över e-post tillställts kanslichefen som besvarat vissa frågor men hänvisat när det gäller övriga till den genomgång som skulle äga rum i Söderhamn. Intervju, eller snarare diskussioner, med kanslichefen, personalchefen samt ekonomichefen har sedan genomförts den 4 november 2009 i Söderhamn. Genomgången och diskussionerna har varit omfattande och i huvudsak tagit en dag i anspråk. Genom att ämnet är komplicerat har samarbetet med kanslichefen på ett konstruktivt sätt lett till vad vi båda uppfattar som förbättringar i delegationsordningen. 3

4 3 Genomgång av grunddokument 3.1 Resultat av genomläsning Vid genomgång av kommunstyrelsereglementet och delegationsordningen kunde konstateras att reglementet antagits av fullmäktige den 16 december 1991 och uppenbarligen inte ändrats sedan dess. Delegationsordningen däremot har fastställts av kommunstyrelsen så sent som den 4 juni Vid genomgången av delegationsordningen uppställde sig ett antal frågor. Övergripande kan de sägas ha med otydlighet att göra. Lagligheten vållade däremot inga problem. För att fullfölja granskningen och inför en sammankomst har de frågor m m som i detta läge uppstått översänts till kanslichefen i flera portioner för inledande kommentarer. Exempel på frågor av detta slag framgår av en bilaga till denna rapport (Bilaga A). Vissa av frågorna har besvarats skriftligt och andra har uttryckligen hänvisats till den sammankomst som ägt rum den 4 november i år. 3.2 Resultat av genomgång vid besök den 4 nov 2009 Vid samtalen med kanslichefen enades vi om det pedagogiska och praktiska i att inleda en delegationsordning med beskrivande det sätt som skett under A. Allmänt om vad som rättsligt ligger i delegationsbegreppet. Därvid uppehöll vi oss mycket vid svårigheterna att tydligt beskriva gränsen mellan det rättsliga kommunala beslutet och ren verkställighet och s k faktiskt handlande. Vi enades om att vissa förtydliganden skulle göras i texten. Med anknytning till genomgången av den beskrivande delen togs frågan upp om hur delegationsbesluten dokumenterades och anmäldes för att bli en del av kommunstyrelsens protokoll. Genom att gå igenom delegationsbeslut och hur dessa återfinns i styrelsens protokoll har vissa brister kunnat uppmärksammas. Den allvarligaste bristen är att ärenden i kommunstyrelsens protokoll redovisas utan att det går att utläsa vad besluten avser. Lämpligt är också att det av besluten framgår vilka som delgivits dem. Vidare borde delegaten också i sitt beslut ange vilken punkt i delegationsordningen som denna anser sig utnyttja för delegation. Ledamöter i kommunstyrelsen skall ju enkelt kunna se hur delegationsordningen utnyttjas med hänsyn till att det är de som bär ett kommunalrättsligt ansvar för besluten. En annan fördel som vinns, och också synes påkallad, är att en delegat noga måste överväga om delegationsordningen verkligen täcker det beslut delegaten avser att fatta. Uppstår osäkerhet vid en sådan bedömning bör delegaten se till att frågan lyfts till kommunstyrelsen för eventuell omformulering. Kanslichefen hade vid diskussionen ingen invändning mot de synpunkter som framförts. Han ansåg vidare att de krav som berörts bör tas in i den beskrivande delen av delegationsordningen. Alternativet är att reglerna får läggas fast på något annat ställe vilket inte framstår som praktiskt. 4

5 Vad gäller innehållet under B Allmänna behörigheter uppehöll vi oss inledningsvis vid firmateckningsbegreppet. Den första invändning som rests mot detta begrepp är att firmateckningsrätt är förbehållet näringslivet p g a innehållet i firmalagen. I kommunala sammanhang är motsvarande funktion en fullmakt given av behörigt organ. Här kan hänvisas till 22 i kommunstyrelsereglementet där det beskrivs bl a undertecknandet av avtal som något som ankommer på kommunstyrelsens ordförande med utsedd kontrasignant. Om med firmateckningsrätt avses behörighet att genom undertecknande binda kommunen till avtal kan sägas att detta står i strid mot reglementets bestämmelse. Vidare påpekades och accepterades att firmateckning egentligen är en verkställighetsfunktion som inte därför bör förekomma i en delegationsordning. Sådan rätt bör inte heller tillkomma en enskild individ ensam, vilket 22 reglementet ger uttryck för. Motsvarande är också regel i de kommunala bolagen där firmateckningsrätten så gott som alltid endast tillkommer två personer gemensamt. Efter långvarig diskussion över e-post har vi enats om att firmateckningsbegreppet tas bort och ersätts med uttrycket undertecknande av handlingar. Kanslichefen har också föreslagit att den löpande texten under B också skall hänvisa till 22 reglementet. Förslaget är bra för att på något lämpligt sätt få sambandet mellan beslutsfattande och verkställighet klarlagt. Vad beträffar bestämmelserna i övrigt under rubriken Allmänna behörigheter rådde enighet om att firmateckningsbegreppet inte skulle utnyttjas i det följande och att kommunen måste observera att det i vissa fall var fråga om verkställighetsfunktioner vilka inte självklart bör återfinnas i en delegationsordning men bör kunna göra det bara tydlighet råder. Under C Delegerad beslutanderätt 1. Allmänna ärenden uppmärksammades i diskussionen förhållandet först att under Remissyttranden förekommer förstärkningar till vad som i 3 kap 9 kommunallagen anges som ärenden som fullmäktige inte kan delegera. Dessa förstärkningar framstår mot denna bakgrund inte lämpliga vilket accepterades. Vidare diskuterades Representation och uppvaktning där det vid ett flertal tillfällen varit föremål för överklaganden som vunnit framgång. Det borde därför vara tveksamt om den formulering som finns alltid skall vara fråga om ren verkställighet. Kanslichefen angav att han skulle överväga en annan ordning. Under 2. Personalärenden 2.11 Organisationsstruktur diskuterades organisationsförändringar, med personalchefen närvarande, där viss motstridighet råder mellan vad som å ena sidan var ren verkställighet i gräns mot arbetsfördelning och arbetsrutiner och å andra sidan organisationsstruktur inom förvaltning eller enhet. Gränsen är oklar men också förmodligen svår att precisera varför skrivningarna måste kunna godtas. En ytterligare oklarhet uppmärksammade dock när det gällde delegaterna där ordet respektive skapar viss osäkerhet om vem som i olika lägen kan avgöra frågan. Samma osäkerhet vidlåder Inrättande av visstidstjänst under

6 Ett antal övriga frågor rörande personal diskuterades utan att befintliga skrivningar behöver ändras. Frågorna som behandlades framgår av bilaga (Bilaga B). Det enda område som krävde överväganden var den redovisning av verkställighetsåtgärder som återfinns i inledningen av 2.3 Anskaffa och avveckla personal under inledande ruta andra stycket. Kanslichefen överväger skrivningen tillsammans med personalchefen. Under 3 Ekonomiärenden, där ekonomichefen var närvarande, diskuterades inledningsvis ett skrivfel under Allmänna behörigheter med avseende på ekonomiärenden vilket dock eliminerades snabbt. Att en annan ekonom hanterade ärenden före ekonomichefen förklarades med att denne hade ansvar för internbanken. Behov av vissa förtydliganden i formuleringarna diskuterades och en översyn skulle äga rum. För en bild av de frågor som ställts hänvisas till bilaga (Bilaga C). Delegationen under 4 Upphandlings- och inköpsärenden bedöms som helt tillfredsställande. Vad beträffar 5 Mark- och exploatering har denna funktion övergått på Kulturoch samhällsutvecklingsnämnden varför den lämnas därhän. Detsamma gäller kommunstyrelsens ansvar för räddningstjänst då detta ansvarsområde övergått till ett kommunalförbund När det gäller kommunstyrelsens ansvar för områdena civilförsvar, beredskapsfunktion, kristidsfunktion, hemvärnsfunktion och styrelsens roll som arkivmyndighet förekommer ingen delegation. Här har svaret blivit att för det fall situationer inom områdena skulle uppstå hanteras delegationen av kommunstyrelsens ordförande eller vid förfall för denne vice ordförande enligt 6 kap 36 kommunallagen som är given sist under 1.6 i delegationsordningen. Om upplägget är inget att säga annat än att vissa frågor rörande arkivvården kanske borde delegeras på tjänsteman. En genomgående synpunkt på delegationsordningen är att delegaterna i liten utsträckning är försedda med ersättare. Förhållandet skall leda till förändringar. 4 Sammanfattande konsekvenser av genomgång den 4 nov 2009 och kontrollfrågor 4.1 Övergripande konsekvenser av genomgången Efter genomförd genomgång av den befintliga delegationsordningen diskuterades åtgärder i anledning av denna. Kanslichefen förklarade som sin uppfattning att delegationsordningen skulle arbetas igenom på grund av vad som förekommit. Då det kunnat konstateras att kommunstyrelsereglementet p g a ålder inte i alla avseenden överstämde med rådande för- 6

7 hållanden skulle även denna genomgå en översyn. Vissa moderniseringar kunde då också aktualiseras p g a att de kommunala bolagen numer knyts tydligare till kommunen. 4.2 Delegationsordningens ändamålsenlighet och förhållande till gällande lagkrav En av kontrollfrågorna är att söka bedöma delegationsordningens ändamålsenlighet mot bakgrund av kommunens organisation. För att självständigt kunna göra en sådan bedömning krävs ingående kunskaper i den organisation som valts i kommunen något som granskaren inte besitter. Frågan har därför riktats till kanslichefen, personalchefen och ekonomichefen vilka bör vara personer som står frågan nära. Med utgångspunkt i deras erfarenheter och givetvis också med beaktande av att saken har en kommunaldemokratisk dimension har ingenting framkommit som antyder en olämplig nivå på delegationsordningens innehåll. Tilläggas bör att den genomgång som skall äga rum i någon mån kan komma att tangera frågan. Enligt granskarens begränsade kunskaper kan heller inget annat av värde framföras. När det gäller lagligheten av delegationsordningen har som tidigare sagts inga problem förelegat. Skall något i denna riktning framhållas är det vad som i det föregående sagts om firmateckning. 5 Kontroll av hur delegation utövats Vilka frågor som diskuterats under denna rubrik framgår av bilaga (Bilaga D). 5.1 Finns det fastställda regler och rutiner för anmälan av beslut som fattats med stöd av delegation? Som redovisats ovan under A. Allmänt råder enighet om att rutinerna kan förbättras för att uppnå tydligare klarhet både när det gäller formuleringen av besluten och vidare hur de anmäls till kommunstyrelsen och därför kommer att ingå i styrelsens protokoll. Vidare framstår det som lämpligt att de förtydligande reglerna återfinns i den beskrivande delen av delegationsordningen vilket också utvecklats i det föregående. 5.2 Registreras de beslut som fattas med stöd av delegation på ett tillfredsställande sätt? Här är man på samma sätt som gäller under nästa kontrollfråga inne på ett svårkontrollerat område. Hur en sådan granskning egentligen skall gå till utan omfattande insatser är svårt att förstå. En mer övergripande reflexion man kan göra, är att det inte är fler ärenden som återfinns i de kommunstyrelseprotokoll som studerats. Här finns en risk för att beslut inte 7

8 i riktig omfattning förs till registrering. Om så skulle vara fallet innebär det ju att kommunstyrelsen inte får en fullständig bild av hur delegationen sköts vilket givetvis är olämpligt med hänsyn till det ansvar som åvilar kommunstyrelsen. Likaså gäller att inga besvärstider börjar löpa vilket också är besvärande. Enligt uppgift förekommer ingen annan kontroll än att ärenden finns angivna för redovisning vid sammanträde för kommunstyrelsen. Om man utgår ifrån att delegaterna, på sätt som skall ske, samlar sina beslut i anledning av delegationen skulle denna kunna ställas mot vad som återfinns i protokollen. Samlas däremot inte besluten torde det vara utomordentligt svårt att genomföra en intern kontroll på detta område. 5.3 Har de beslut som fattats med stöd av delegation anmälts på ett tillfredsställande sätt? Denna den sista kontrollfrågan är behäftade med samma problem när det gäller granskning som beskrivits under 5.2. Här får därför hänvisas dit. Vad gäller de ärenden som anmälts gäller vad som i frågan sagts under Sammanfattning Sammanfattningsvis kan konstateras att enighet rått om att såväl omformuleringar som förtydliganden kan aktualiseras. Ämnet är komplicerat och granskaren har bibragts uppfattningen om att de personer som deltagit i diskussionerna har uppskattat genomgången från någon utomstående. Som ett resultat av genomgången kommer också delegationsordningen att utsättas för bearbetning enligt uppgift. 8

9 Bilaga A Lars Meyer den 10 september Delegation från kommunstyrelsen i Söderhamns kommun Jag har fått i uppdrag av revisorerna i Söderhamns kommun att granska delegationen från kommunstyrelsen ur ett flertal aspekter vilka framgår av projektplan av den 16 april Frågor som uppkommer direkt vid läsning av delegationsordningen antagen juni Under 1.2 andra stycket anges att anlita konsult efter upphandling skulle utgöra faktiskt handlande vilket som begrepp får anses falla under s k verkställighet. Är detta verkligen ett bra exempel på något där alternativa ställningstaganden saknas? 2. Är inte sista meningen på sid 1 i tredje stycket under 1.2 förvirrande för en läsare? Vad menas egentligen? Är fråga om ren verkställighet eller om beslut? Skrivningen bör ställas mot vad som sägs i fjärde stycket under Är det korrekt att säga som under 1.7 första stycket att ren verkställighet följer av arbetsfördelningen etc. Är det inte bättre att anknyta till tidigare definitioner? 4. På sid 5 under 1 borde man framhålla att en firmateckningsrätt ger personen förmåga att rättsbinda kommunen till avtalspart. 5. Är det verkligen lämpligt att en person kommunstyrelsens ordförande etc har rätt att ingå bindande avtal för kommunen? Jämför med de kommunala bolagen där det kommunala upplägget alltid är två personer i förening. 9

10 6. En allmän reflexion är att firma egentligen rättsligt är ett begrepp för näringslivet p g a firmalagen. Vi har inget eget begrepp om man inte väljer att beskriva det som rätten att binda kommunen till avtal vilket i så fall är korrekt. 7. Erik Sunnert har eftersom fråga är om delegation rätt att fatta beslut om viss upplåning skall ske och har i uppdrag (fullmakt) att i anslutning till detta ingå avtal för kommunens räkning. Skall sådana avtal inte ingås av två personer i förening? 8. Alltjämt under 1 uppräknas en mängd personer där ordet firmateckning inte bör förekomma. Ordet anvisningar är för mig och mina sakkunniga i omgivningen okänt. Varför så många personer? Är det olika konton och i så fall måste detta framgå tydligt. Om anvisningar betyder rätt att teckna och på det sättet förfoga över kommunala medel ställer jag mig tveksam till upplägget. Är fråga om ett skrivfel? 9. Under 1.3 inramat stycke tycker jag inte om stort principiellt intresse. Ordet stort gör bedömningen ännu svårare principiellt räcker. Se om detta i 3 kap 9 KL som beskriver ärenden som fullmäktige inte kan delegera till nämnd. Jag tycker vidare att begreppen stort allmänt intresse och större betydelse för kommunen också talar för fullmäktige mot bakgrund av samma bestämmelse i KL. 10. Det kan noteras att det förekommit ett antal överklaganden av just uppvaktningar där domstolar underkänt syftet. Det talar för att mer beslut om uppvaktningar på högre nivå skall utgöra delegationsbeslut. 11. Det andra inramade stycket måste läsas mot det första inramade stycket och jag tycker därför att en omformulering är på plats. Osäkerheten borde inte tala för den enklaste lösningen d v s verkställighet. 12. Man kan vara tveksam om det andra stycket under inramningen direkt under 2.3. Här finns ju valmöjligheter av intresse för den det gäller. Således inte verkställighet. 13. Fråga är om det inte finns valmöjligheter under inramat under 2.4. Skall vi skicka någon eller inte? Är ämnet för perifert för personen etc? Delegation således. 10

11 14. Under 4.1 anges budgetansvarig. Vem kan detta vara? Är det tydligt? 15. Under punkt 5 talas endast om förvärv av hyresfastigheter. Är inte beskrivningen för snäv eftersom även andra fastigheter kan inlösas av kommunen. 16 Borde inte delegater i större utsträckning ha ersättare? 11

12 Bilaga B Lars Meyer den 12 september Delegation från kommunstyrelsen i Söderhamn i personalfrågor Följande ärenden tycks inte vara delegerade. Hur hanteras de? Är det så att de ligger för beslut på KS ställer jag frågan om detta bedöms som ändamålsenligt. Här finns givetvis ett kommunaldemokratiskt inslag som inte får ifrågasättas men som för mig bör förklaras. 1. Möjlighet att kvarstå i tjänst efter uppnådd pensionsålder. 2. Ekonomiska förmåner vid tjänstledighet för studier. 3. Lönefrågor i olika avseenden. 4. Avslag på begäran om semester av förvaltningschef. 5. Entledigande av förvaltningschef med bestämmande om villkor för upphörandet. 6. Beslut om semester för förvaltningschef. 7. Beslut om att företräda kommunen i tvister om tolkning och tillämpning av arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal. 8. Besluta om kommunstyrelsens förvaltningsorganisation på viss nivå. 9. Beviljande av semester och tjänstledighet samt lön under sådan för kommunchef. 12

13 Bilaga C Lars Meyer den 13 september Delegation från kommunstyrelsen i Söderhamns kommun i ekonomiärenden Hur hanteras nedan angivna ärenden. Om i nämnden är detta ändamålsenligt? Kommunaldemokratiska kan ha betydelse. Om det går bör det redovisas. 1. Beslut om likviditetsnivåer och räntor inom koncernkontosystemet. 2. Kortfristig inlåning/utlåning till bolagen inom koncernkontosystemet. 3. Borde inte de delegationer som har med ekonomi att göra under B och som kallas firmateckning egentligen återfinnas under 3 Ekonomiärenden? 4. Placering av pensionsmedel hos bank/kapitalförvaltare. 5. Totalramen för externa lån för internbanken. Sträcker det sig längre än för kommunens budget? 6. Lösen av långfristiga lån. 7. Inlösen av utlämnade lån. 8. Borgensåtaganden. 9. Är delegationerna tydligt avgränsade? 13

14 Bilaga D Lars Meyer den 13 september Delegation från kommunstyrelsen i Söderhamn kontrollfunktionen Nedan ett antal frågor rörande rutiner och förvaltningskontroll av hur delegationen utövas. 1. Finns det en fastställd rutin för registrering av delegationsbeslut? 2. Innefattar rutinen ärendemening, beslut, namn på den som fattat beslutet, när beslutet fattats, uppgift om när ärendet inkom, till vilka beslutet expedierats. 3. Finns det något hjälpmedel t ex blankett eller mall i dator eller på annat sätt som underlättar för delegaten vid registrering av beslut m m? 4. Hur ser beslutet hos KS om när och hur delegationsbeslutet skall anmälas? 5. Jag önskar ta del av 5 exempel på delegationsanmälan. 6. Jag önskar ta del av fem styrelseprotokollen för att se hur delegationsärenden anmälts till protokollet. 7. Det fattas ett antal ersättare för delegater. Vad är anledningen till detta? 8. Utövas kontroll över hur systemet med delegation fungerar under KS? Hur går denna till? Ingår den i det system för intern kontroll som gäller? 14