Granskning av barn- & utbildningsnämndens hantering av inkomna/upprättade allmänna handlingar

Transkript

1 Revisionsrapport* Granskning av barn- & utbildningsnämndens hantering av inkomna/upprättade allmänna handlingar Nordmalings kommun December 2007 Åsa Adolfsson *connectedthinking

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Inledning Uppdrag och revisionsfråga Revisionsmetod och avgränsning Lagstiftningens krav Granskningsresultat Registrering och diarieföring Hantering av sekretesshandlingar Utlämnande av allmän handling Revisionell bedömning Förslag på åtgärder...10

3 1 Sammanfattning På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har Komrev, inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers, granskat hanteringen av allmänna handlingar vid barnoch utbildningsnämndens förvaltning Granskningen visar att nämndens rutiner för registrering, diarieföring och arkivering av allmänna handlingar inte fungerar tillfredsställande. Bristerna beror främst på avsaknad av formella beslut om riktlinjer/policys, ett vanligtvis viktigt stöd för de administrativt ansvariga. Andra brister beror på att det saknas tillräckliga kunskaper, såväl hos nämnd som tjänstemän, vilket bl.a. visar sig i hanteringen av sekretesshandlingar. Mot bakgrund av genomförd granskning föreslår vi bl.a. följande åtgärder: Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar rutiner som säkerställer att samtliga tjänstemäns/personals inkomna, upprättade och utgående allmänna handlingar diarieförs, om det inte står helt klart att handlingen är av liten betydelse för verksamheten. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utvecklar gällande diarieplan och nyttjar det IT-stöd som finns i högre grad. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden upprättar en arkivförteckning och utarbetar rutiner som säkerställer att allmänna handlingar förvaras och arkiveras på säkert och systematiskt samt vilka sökvägar som finns till nämndens handlingar. Vi föreslår att nämnden uppdaterar gällande delegationsordning med beslut om delegat för arkivansvar och arkivvård. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden säkerställer att berörd personal inom förvaltningen har tillräcklig kunskap om hur sekretessbelagda handlingar skall diarieföras och hanteras i enlighet med sekretesslagen. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden uppdaterar gällande delegationsordning och delegerar beslut om rätt att pröva utlämning av allmän handling. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden hos kommunstyrelsen tar upp frågan om behov av kommunövergripande samarbete i frågor som rör registrering, förvaring och utlämnande av allmänna handlingar. 1

4 2 Inledning 2.1 Uppdrag och revisionsfråga När en allmän handling har inkommit till en myndighet skall den registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för verksamheten. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna förvaras så att det utan svårighet kan fastställas om handlingar kommit in eller upprättats. (SekrL 15 kap 1 ) I samband med en granskning angående kommunens interna kontroll framkom att hantering av allmänna handlingar ser olika ut och diarieföring av allmänna handlingar sker i mycket varierande grad vid kommunens olika förvaltningar. Revisionsfråga: Har barnoch utbildningsförvaltningen tillfredsställande rutiner och system vad gäller hantering av inkomna allmänna handlingar? 2.2 Revisionsmetod och avgränsning För granskningen har en genomgång av förvaltningens rutiner och relevant dokumentation skett, bl.a. av gallringsplan. Intervjuer har genomförts med förvaltningens assistenter. 2.3 Lagstiftningens krav Rätten till insyn i myndigheters beslutsprocesser har funnits sedan 1766 i Sverige. Syftet med handlingars offentlighet är främst att varje medborgare ska kunna inhämta information för att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten till insyn anses också stävja maktmissbruk. Det finns dock vissa begränsningar av insynen i sekretesslagen. Den som vill ta del av allmänna handlingar ska i första hand vända sig till den myndighet (nämnd) som förvarar handlingen. I normalfallet är det den myndigheten som prövar om handlingen kan lämnas ut. Rätten att göra den prövningen är i normalfallet delegerad till tjänsteman. Beslut att vägra lämna ut handling kan överklagas hos kammarrätten genom förvaltningsbesvär. De huvudsakliga rättsliga bestämmelserna inom området finns tryckfrihetsförordningen, förvaltningslagen, sekretesslagen, arkivlagen och arkivförordningen. 2

5 Tryckfrihetsförordningen reglerar bl.a. bestämmelserna kring allmänna handlingars offentlighet. Här definieras vad som är en allmän handling. En handling är allmän, om den förvaras hos myndighet eller enligt 6 och 7 är att anses som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Huvudregeln är att allmänna handlingar är offentliga. Inom vissa verksamheter, t.ex. socialtjänsten, är emellertid vissa allmänna handlingar hemliga. Dessa handlingar innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt sekretesslagen. De omfattas av skyddet för enskildas personliga förhållanden, 7 kap. SekrL. Dessa bestämmelser har också tillämpning inom bl.a. skolan samt hälso- och sjukvården. Sekretesslagen ger också möjlighet att sekretessbelägga uppgifter av andra skäl. Alla uppgifter om personliga förhållanden är dock inte myndigheten skyldig att hemlighålla, utan endast då röjandet kan medföra skada (ex. negativa ekonomiska konsekvenser) eller men (ex. integritetskränkande konsekvenser) för den enskilde. Om en handling hemligstämplats, innebär detta inte något absolut förbud mot utlämnande. Om det är möjligt att avidentifiera handlingen kan den utlämnas. Eftersom sekretessen kan vara allt från någon dag (t.ex. i upphandlingsärenden) till ibland sjuttio år (t.ex. ärenden av betydelse för rikets säkerhet) ska alltid den som har hemligstämplad handling i sin vård på begäran pröva om sekretessen fortfarande gäller. I förvaltningslagen finns bestämmelser för myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. Lagens intentioner är att medverka till att fördjupa och stärka rättssäkerheten samt att stödja myndigheterna att hålla en hög servicenivå. Snabb och enkel handläggning av ärenden samt enkla och effektiva former för omprövning av beslut är några viktiga inslag i lagen. I lagen finns också bestämmelser kring muntlig handläggning, kommunikation (parts rätt att ta del av uppgifter) samt anteckningsskyldighet. Enligt arkivlagen ska alla allmänna handlingar bevaras men man får gallra om det finns formella beslut som stöder gallring. Gallring innebär att man förstör allmänna handlingar. Hos varje nämnd ska det finnas en aktuell arkivbeskrivning som visar hur nämndens arkiv är organiserat, vilka handlingar som kan finnas och hur de kan återfinnas. Arkivbeskrivningen är ett verktyg, främst avsedd för allmänheten men också för förtroendevalda och (ny)anställda. I arkivlagen föreskrivs att samtliga kommuner ska ha en arkivmyndighet. Om inte annat beslutats av fullmäktige gäller att kommunstyrelsen är arkivmyndighet 1. Arkivmyndigheten utövar tillsyn över att kommunens nämnder och företag fullgör sina skyldigheter beträffande arkivbildningen och dess syften samt över arkivvården i kommunen. Det innebär att arkivmyndigheten ska bevaka dokumenthanteringen hos nämnderna från det en hand- 1 Arkivlagen 8. 3

6 ling inkommer eller upprättas tills den arkiveras eller gallras. Tillsynen ska ses som ett sätt att säkerställa rutiner och utgöra en naturlig del i den interna kontrollen. För allmänna handlingar gäller; De ska vara sökbara och därmed lättillgängliga. Det ska finnas funktionella register och arkivförteckningar som säkerställer återsökning på kort såväl som lång sikt. Gallring av allmänna handlingar ska ske efter en i nämnden fastställd gallringsplan (dokumenthanteringsplan). De ska skyddas från förstörelse, skador, tillgrepp och obehörig åtkomst. Ett ändamålsenligt skydd för alla allmänna handlingar är ett krav. Riksarkivet har lämnat rekommendationer vad det innebär. 2 Arkivansvar och fördelning av uppgifter bör vara klarlagda. Nämnderna har ansvar för sina arkiv och bör lämpligen delegera ansvaret till förvaltningschef. Personal med arkivvårdande uppgifter måste vid sidan av andra arbetsuppgifter ges tid till arkivvården samt få den utbildning som behövs. Bestämmelser om kommunens dokumenthantering finns bl.a. i kommunallagen, socialtjänstlagen, datalagen och personuppgiftslagen. Informationsflödet i kommuner är ofta omfattande. Handlingar i form av traditionell papperspost, fax och e-post inkommer från-, och skickas till medborgare och andra myndigheter, även internpost skickas inom kommunen. Merparten av de handlingar som kommunen hanterar är offentliga, vilket innebär att det är av vikt att de registreras. Om en handling inte registreras begränsas allmänhetens och massmedias möjligheter till insyn och det strider mot andan i såväl tryckfrihetsförordningen som sekretesslagen. 3 Granskningsresultat Barn- och utbildningskontoret finns i Nordmaling intill Artediskolan och Kyrkovallens skola. På arbetar en barnoch utbildningschef och två assistenter. Till förvaltningen hör även fem rektorer (från årsskiftet) med ansvar för varsina rektorsområden. All postöppning i Nordmalings kommun sker centralt. Inkommen post/handling öppnas och stämplas dagligen centralt i kommunhuset för att sedan vidarebefordras till förvaltningar och verksamheter. Barn- och utbildningsförvaltningens/nämndens inkomna post tas 2 Riksarkivets författningssamling, RA-FS 1994:6 och 1997:3. 4

7 emot av assistent (som även fungerar som sekreterare i nämnden). Inkommen post/handlingar som rör skolhälsovården datumstämplas och skickas oöppnad direkt till kommunens skolläkare och skolsköterska för vidare hantering. 3.1 Registrering och diarieföring I sekretesslagen (1980:100) 15 kap, 1, anges följande; När en allmän handling har kommit in till, eller upprättats hos, myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Registrering får underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårigheter kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Kontrollmål: Registreras eller ordnas handlingar i diarium eller på annat sätt? Finns riktlinjer/policy för postöppning? Är diarium eller liknande system uppbyggt så att återsökning av ärenden möjliggörs? Registreras expedierade/utgående skrivelser? Assistent på barnoch utbildningskontoret sorterar inkomna handlingar och bedömer om dessa är allmänna, offentliga eller sekretessbelagda, och skall diarieföras alt. hållas ordnade på annat sätt. Handlingar som bedöms bli eller tillhör ett ärende betecknas med diarienummer och sorteras in i ärendemappar som förvaras på nämndssekreterarens rum. Handlingar som inte diarieförs betecknas med någon form av handlings-id och förvaras sedan i pärmar och mappar på assistententens rum. Postlista eller registerförteckning upprättas inte. Diarium finns och det IT-stöd som används (i hela kommunen) för diarium och dokumenthantering är Diabas (tillhandahålls av Tieto Enator). I diariet finns uppgift om datum då handlingen inkom, diarienummer och avsändare. Handlingar, tillhörande diarieförda ärenden, finns inte tillgängliga elektroniskt i Diabas. Förklaringen är både att barnoch utbildningskontoret saknar rutiner för detta samt att man inte har någon kopieringsmaskin med scanning-funktion. Då diarie- och dokumenthanteringssystemet Diabas var nytt (2003) fick assistent gå en utbildning anordnad av systemleverantören. Efter det har ytterligare utbildning genomförts vid ett par tillfällen. Dokumenterade riktlinjer/policys för postöppning och registrering saknas. Enligt informell rutin öppnas papperspost adresserad till tjänsteman vid dennes frånvaro. Skriftliga fullmakter för att underlätta personadresserad papperspost används inte men beskrivs ske ändå enligt informell överenskommelse. Enskilda nämnder/förvaltningar i kommunen har inte egen e-postadress, dock har kommunen en central e-postadress. Hantering av inkommen e-post vid tjänstemans frånvaro 5

8 fungerar på olika sätt, vanligen med automatsvar om frånvaro och/eller vidarebefordran till annan tjänstemans e-post. Någon diarieföring eller registrering av de handlingar som lämnas till övriga tjänstemän än assistent görs inte. Det finns inte heller någon rutin för att övriga tjänstemän skall lämna egna upprättade/utgående skrivelser till assistenten för registrering eller diarieföring. Någon registrering eller diarieföring av inkommande samt utgående e-post görs ej, varken avseende skolans generella e-post brevlåda eller från tjänstemäns personliga e-postbrevlådor. Antal diarieförda ärenden hos barnoch utbildningsnämnden; År 2005: 49 År 2006: 17 År 2007 hitills: 43 Utgåenden skrivelser från nämnden/kontoret diarieförs vanligen inte, undantag finns ex. avslag på överklagan. Intervjuade assistenter medger att diarieföring och arkivering av allmänna handlingar skulle kunna utvecklas men man beskriver att arbetet till vardags ändå fungerar Granskningsiakttagelser Vi bedömer dock att registrering inte sköts på ett tillfredsställande sätt enligt lagstiftning. Diarieföring eller annan registrering sker i mycket begränsad omfattning när handlingar inkommer eller skickas från kontoret. Personadresserade handlingar som öppnas av tjänstemän och inte av assistent registreras/diarieförs inte vilket innebär att återsökningsmöjligheterna inte är säkra. Detsamma gäller för upprättade handlingar samt utgående skrivelser, både skickade elektroniskt och brevledes. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar rutiner som säkerställer att samtliga tjänstemäns/personals inkomna, upprättade och utgående allmänna handlingar diarieförs, om det inte står helt klart att handlingen är av liten betydelse för verksamheten. Det är viktigt att samtliga tjänstemän har tillräcklig kunskap om vilka regler och rutiner som gäller liksom att administrativt ansvarig personal ges möjlighet att utveckla rutiner och får nödvändig utbildning t.ex. kring IT-stödet för arbetet. Assistent på kontoret sorterar och förvarar nämndens allmänna, men ej diarieförda handlingar enligt ett eget utarbetat system med pärmar och mappar. Någon postlista, registerförteckning eller dylikt finns inte vilket torde göra det svårt för en utomstående att få en överblick av förvarade handlingar. Den diarieplan som används är mycket begränsad. För en utomstående är det dock svårt att återfinna handlingar och skulle nuvarande assistent plötsligt frånvara/sluta sin anställning bedömer vi det som svårt för ersättare att hitta bland 6

9 handlingarna. Vi bedömer därför att återsökningsmöjligheter av handlingar inom barnoch utbildningsnämndens sekretariat inte är tillfredsställande. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utvecklar gällande diarieplan och nyttjar det IT-stöd som finns i högre grad. Ett godkänt närarkiv finns på förvaltningen och sekretesshandlingar hålls inlåsta. Handlingarna förs inte upp på arkivförteckning vilket krävs för att återsökning skall vara möjligt, framförallt för utomstående. Barn- och utbildningsnämnden har antagit en gallringsplan (2004) som man arbetar utifrån. I planen finns angivet hur länge olika dokument ska sparas. Rutiner för hur och när överlämning till centralarkiv ska ske finns inte dokumenterat. Vi bedömer att det saknas en säker rutin för överföring av arkiverade handlingar från skolornas och nämndens närarkiv till det centrala arkivet. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden i samråd med kommunstyrelsen utarbetar dokumenthanteringsplan med tidsfrister för leverans av arkiverade handlingar från nämnder. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden upprättar en arkivförteckning och utarbetar rutiner som säkerställer att allmänna handlingar förvaras och arkiveras på ett säkert och systematiskt sätt samt anger vilka sökvägar som finns till nämndens handlingar. Vi föreslår att nämnden uppdaterar gällande delegationsordning med beslut om delegat för arkivansvar och arkivvård. 3.2 Hantering av sekretesshandlingar Enligt sekretesslagen (1980:100) 15 kap, 2, skall följande uppgifter anges vid registrering av allmän handling; datum, då handlingen kom in eller upprättades diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats i korthet vad handlingen rör Kontrollmål: Registreras handlingar i enlighet med sekretesslagens bestämmelser? Sekretesshandlingar förekommer mycket sällan hos barnoch utbildningskontoret enligt de intervjuade. De vanligaste sekretessärenden hanteras inom skolhälsan, som sköter sin egen ärendehantering. När sekretesshandlingar förekommer diarieförs och förses de med 7

10 datum, diarienummer och avsändare. Kort beskrivning av ärendets innehåll saknas. I ITsystemet Diabas kan sekretessärenden diarieföras och skyddas för åtkomst av obehöriga. Barn- och utbildningsnämnden har inga dokumenterade rutiner för hur sekretesshandlingar ska diarieföras och förvaras Granskningsiakttagelser Förekomsten av sekretessbelagda handlingar är enligt de intervjuade inte vanlig. Vi bedömer dock att i de fall det blir aktuellt med registrering/diarieföring eller prövning om utlämnande av sekretesshandling saknas tillräcklig kunskap och ändamålsenliga rutiner för hanteringen. Vi bedömer även att det finns en risk att sekretessbelagda handlingar förekommer i större utsträckning än vad som framkommit i intervjuer. Den registrering som sker av handlingar tillhörande skolhälsovården har inte omfattats av denna granskning. Skolhälsovården sorterar dock inte under skollagen utan under hälsooch sjukvårdslagen vilket innebär att sekretessbelagda handlingar inte behöver diarieföras på samma sätt som inom övrig skolverksamhet. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar en dokumenterad rutin för hur sekretessbelagda handlingar ska diarieföras och förvaras. Vi uppmanar att barnoch utbildningsnämnden säkerställer att berörd personal inom förvaltningen har tillräcklig kunskap om hur sekretessbelagda handlingar ska diarieföras och hanteras i enlighet med sekretesslagen. 3.3 Utlämnande av allmän handling Enligt Sekretesslagen kap 15 4 anges att Myndighet skall på begäran av enskild lämna ut allmän handling som förvaras hos myndighet i den mån hinder inte möter pga. bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Kontrollmål: Sker utlämning av allmänna handlingar enligt gällande lagstiftning? Finns en ändamålsenlig rutin finns för prövningsförfarande vid utlämnande av handling? Förfrågan från utomstående om att få ta del barnoch utbildningsnämndens allmänna handlingar förekommer enligt de intervjuade inte i någon större omfattning. Vid kontoret sker utlämnande av allmän handling främst i form av förfrågan om betyg och klasslistor. Assistent beskriver att dessa förfrågningar har ökat. När någon efterfrågar allmänna handlingar bedömer vanligen assistent om dessa kan lämnas ut eller inte. Barn- och utbildningsnämndens gällande delegationsordning från 2003 saknar beslut om delegat för att pröva om allmän handlings utlämnande. Intervjuad assi- 8

11 stent kan heller inte erinra sig att detta inträffat nyligen. Enligt uppgift förekommer sekretessbelagda handlingar väldigt sällan. Mall för skriftligt avslagsbeslut med besvärshänvisning saknas Granskningsiakttagelser I dagsläget saknar barnoch utbildningsnämnden dokumenterade rutiner för utlämnande av allmän offentlig handling. Det praktiska förfarandet sker utifrån assistenternas bedömningar och informella rutiner. I de fall det blir aktuellt med prövningsförfarande (sekretesshandlingar) bedömer vi det inte finnas en ändamålsenlig rutin där ex. förvaltningschef enligt delegation prövar ärendet och meddelar beslut skriftligt med ev. bifogad besvärshänvisning. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden uppdaterar gällande delegationsordning och delegerar beslut om rätt att pröva utlämning av allmän handling. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar en mall för skriftligt beslut om prövning av utlämnande 4 Revisionell bedömning Har barnoch utbildningsförvaltningen tillfredsställande rutiner och system vad gäller hantering av inkommande/upprättade allmänna handlingar? Vi konstaterar att barnoch utbildningsnämndens förvaltningsrutiner för registrering, diarieföring och arkivering av allmänna handlingar inte fungerar tillfredsställande utifrån gällande lagstiftning. Endast ett mycket fåtal handlingar diarieförs, vilket visar att det ITsystem som finns inte nyttjas tillräckligt och försvårar utomståendes överblick och insyn i vilka handlingar som finns och hur de förvaras. Ansvariga assistenter har i dagsläget utarbetat egna förvarings- och sorteringssystem för att hålla ordning bland inkomna handlingar. Förvaltningens upprättade och utgående handlingar registreras sällan och huruvida dessa regelmässigt passerar via assistenterna för korrekt hantering är oklart. Konstaterade brister beror främst på avsaknad av formella beslut om riktlinjer/policys, ett vanligtvis viktigt stöd för de administrativt ansvariga. Andra brister beror också på att det saknas tillräckliga kunskaper om hanteringen av allmänna handlingar, såväl hos nämnd som tjänstemän, vilket bl.a. visar sig i hantering och prövning om utlämnande av sekretesshandlingar. 9

12 Det praktiska ansvaret för administrationen ligger på förvaltningen men nämnden har ändock ett ansvar för att delegationsordningar, dokumenthanteringsplaner och andra stödjande policys/riktlinjer nödvändiga för arbetet finns. Nämnden ansvarar även för uppföljning och utvärdering av detta arbete, som en del i den interna kontrollen. Vid granskningen framkommer önskemål om ett kommunövergripande samarbete och gemensamma standards kring dessa frågor, något som inte sker idag. Vi bedömer att ett sådant samarbete skulle kunna utveckla och stärka det administrativa nämndsarbetet. Samordningsansvar för ett sådant samarbete bör ligga på kommunsekreterare. 4.1 Förslag på åtgärder Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar rutiner som säkerställer att samtliga tjänstemäns/personals inkomna, upprättade och utgående allmänna handlingar diarieförs, om det inte står helt klart att handlingen är av liten betydelse för verksamheten. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utvecklar gällande diarieplan och nyttjar det IT-stöd som finns i högre grad. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden i samråd med kommunstyrelsen utarbetar dokumenthanteringsplan med tidsfrister för leverans av arkiverade handlingar från nämnder. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden upprättar en arkivförteckning och utarbetar rutiner som säkerställer att allmänna handlingar förvaras och arkiveras på ett säkert och systematiskt sätt samt anger vilka sökvägar som finns till nämndens handlingar. Vi föreslår att nämnden uppdaterar gällande delegationsordning med beslut om delegat för arkivansvar och arkivvård. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar en dokumenterad rutin för hur sekretessbelagda handlingar ska diarieföras och förvaras. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden säkerställer att berörd personal inom förvaltningen har tillräcklig kunskap om hur sekretessbelagda handlingar ska diarieföras och hanteras i enlighet med sekretesslagen. Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden uppdaterar gällande delegationsordning och delegerar beslut om rätt att pröva utlämning av allmän handling. 10

13 Vi föreslår att barnoch utbildningsnämnden utarbetar en mall för skriftligt beslut om prövning av utlämnande Vi föreslår att kommunstyrelsen initierar ett kommunövergripande samarbete vad gäller styrelsens/nämndernas diariehantering Åsa Adolfsson 11