Landstinget Gävleborg, Bollnäs, Söderhamns, Hudiksvalls och Nordanstigs kommun

Transkript

1 Revisionsrapport* Landstinget Gävleborg, Bollnäs, Söderhamns, Hudiksvalls och Nordanstigs kommun Samverkan avseende ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd November 2007 Karin Magnusson Margaretha Larsson *connectedthinking

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Uppdrag och Bakgrund Syfte Revisionsfrågor Avgränsning Metod Genomförande Sammanställning och rapportering Reflektioner om Samverkan avseende ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd Styrande dokument och organisation Politisk nivå Verksamhets nivå Individ nivå Definition av målgruppen Ändamålsenliga insatser för målgruppen Uppföljning och resultatredovisning Revisionell bedömning Förlslag till åtgärder...9

3 Sammanfattning Ungdomar med psykosociala problem och psykiska sjukdomstillstånd behöver ofta gemensamma insatser från barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), socialtjänsten och skolan. Samverkan mellan kommun och landsting handlar om att skapa förutsättningar för de mest utsatta ungdomarna, varför det är väsentligt att den fungerar. Landstinget Gävleborgs, Bollnäs, Söderhamns, Hudiksvalls och Nordanstigs revisorer har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska hur samverkan fungerar för målgruppen. Syftet är att granska huruvida det finns förutsättningar för en fungerande samverkan mellan kommun och landsting avseende ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd. Inom ramen för granskningen ska följande frågor besvaras: Finns det styrande dokument och en organisation som främjar samverkan mellan kommun och landsting för ungdomar med psykosociala problem och psykiska sjukdomstillstånd? Finns en gemensam definition av målgruppen? Har man genom samverkan mellan kommun och landsting skapat ändamålsenliga insatser för avsedd målgrupp? Finns en tillfredsställande verksamhetsuppföljning och resultatredovisning kopplad till fastställda mål? I granskningen har intervjuer genomförts med enhetschefer och personal inom socialtjänst, elevvårdsteam i utvalda skolor i kommunerna samt enhetschefer och personal vid landstingets barn och ungdomspsykiatri. Kompletterande intervjuer har genomförts med personer både inom landstinget och i kommunerna som funnits ha betydelse för granskningens resultat. Vi kan konstatera att ett omfattande arbete har genomförts på politisk- och övergripande tjänstemannanivå inom landstinget och i samverkan med kommunerna när det gäller att ta fram ett inriktningsdokument, Gemensamma utgångspunkter för arbetet med barn och ungdomar 0-18 år mellan landstinget och kommunerna i Gävleborgs län. Dokumentet utgör en ambitionsnivå för det förhållningssätt som ska känneteckna den fortsatta samverkan i arbetet med barn och ungdomar i Gävleborgs län. Bortsett från dokumentet Gemensamma utgångspunkter som har framarbetats finns inte någon tydlig politisk styrning eller samverkan på politisk nivå avseende målgruppen. 1

4 Granskningen visar att det finns en okunskap om varandras verksamheter och att detta skapar förutfattade meningar, vilket inte är en bra grund att bygga en stabil samverkan på. Samverkansarbete förutsätter att aktörerna har en gemensam syn på samverkan och rimlig kunskap om varandras verksamheter. Gemensamma mål är en nödvändighet. Vår uppfattning, efter analys av den information som intervjuer och dokumentstudier givit, är att utan ett övergripande arbete med detta kommer ingen hållbar samverkan att bli möjlig mellan huvudmännen. Granskningen utmynnar i att det behövs en tydligare organisationsstruktur möjligen också särskilt avsatta resurser för fortsatt samverkan, att målgrupper identifieras och att gemensamma definitioner och handlingsplaner/mål/riktlinjer tas fram och att det görs regelbundna dokumenterade uppföljningar och utvärderingar av insatserna, på politisk, tjänstemanna och individ nivå. Gemensamma plattformer måste skapas samt att det övergripande styrdokumentet kräver lokala anpassningar i form av t.ex. handlingsplaner Förslag till åtgärder Tydliggör nivåerna i samverkansorganisationen och vilket deras respektive ansvar och uppdrag är. (politisk, verksamhets och individ nivå) Skapa gemensamma diskussionsforum/mötesplatser för de olika nivåerna i organisationerna. (politisk, verksamhets och individ nivå) Formulera en gemensam definition av målgruppen Skapa rutiner och en bild av vård- och behandlingskedjan för målgruppen där den gemensamma värdegrunden och förhållningssättet som finns angivet i Gemensamma utgångspunkter får vara grundbulten. Formulera mätbara inriktningsmål och utarbeta riktlinjer för samverkan samt säkerställa återkopplings- och uppföljningsrutinerna. 2

5 1 Inledning 1.1 Uppdrag och Bakgrund Ungdomar med psykosociala problem och psykiska sjukdomstillstånd behöver ofta gemensamma insatser från barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), socialtjänsten och skolan. Samverkan mellan kommun och landsting handlar om att skapa förutsättningar för de mest utsatta ungdomarna, varför det är väsentligt att den fungerar. Landstinget Gävleborgs, Bollnäs, Söderhamns, Hudiksvalls och Nordanstigs revisorer har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska hur samverkan fungerar för målgruppen. 1.2 Syfte Syftet är att granska huruvida det finns förutsättningar för en fungerande samverkan mellan kommun och landsting avseende ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd. 1.3 Revisionsfrågor Inom ramen för granskningen ska följande frågor besvaras: Finns det styrande dokument och en organisation som främjar samverkan mellan kommun och landsting för ungdomar med psykosociala problem och psykiska sjukdomstillstånd? Finns en gemensam definition av målgruppen? Har man genom samverkan mellan kommun och landsting skapat ändamålsenliga insatser för avsedd målgrupp? Finns en tillfredsställande verksamhetsuppföljning och resultatredovisning kopplad till fastställda mål? 1.4 Avgränsning De mesta av resurserna som samhället satsar på barn och ungdomar ges i form av generella insatser. Mödra- och barnhälsovård, förskoleverksamhet, skola, skolhälsovård, skolbarnomsorg och ungdomsmottagningar är exempel på generella verksamheter. Andra samhällsinsatser som exempelvis insatser inom socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin riktas enbart till barn och ungdomar som på olika sätt far illa eller behöver särskilt stöd. Sådana insatser kallas selektiva. Granskningen avgränsas till att granska samverkan mellan de selektiva insatser som ges av landstinget via BUP och de selektiva insatser som finns inom kommunen genom elevvården och socialtjänsten. 3

6 Samverkan med andra verksamheter inom kommunen och landstinget kommer att beröras men granskas inte. Bilden visar de selektiva insatser som samhället står för och som omfattas av granskningen: Granskningen avgränsas till att gälla åldersgruppen år. Vidtagna åtgärder för att överbrygga organisatoriska glapp vid åldersgränserna år samt år noteras, men omfattas inte av granskningen. Granskningen avgränsas också till att gälla hur samverkan är organiserad och hur den i praktiken upplevs fungera av den personal som berörs av samverkan i det dagliga arbetet. Vad samverkan ger för resultat i enskilda individärenden eller hur samverkan upplevs ur ett brukarperspektiv behandlas inte i granskningen. Definition Granskningen avgränsas till att granska samverkan och det kan därmed vara av väsentlighet att klargöra den skillnad som granskarna gör mellan samverkan och samarbete. I Berth Danermarks bok Samverkan himmel eller helvete? görs skillnad mellan att samarbeta och att samverka. Enligt Berth sker samarbete dagligen mellan personer utan att vi närmare funderar över det. Att samverka innebär däremot att man tillsammans med andra, oftast personer med annan utbildning, och som är styrda av andra regelsystem och i annan organisatorisk position, arbetar mot ett gemensamt mål. Samverka är alltså medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte. Syftet är att granska samverkan i den form som Berth Danermark redogör för i sin bok. 4

7 2 Metod 2.1 Genomförande I granskningen har intervjuer genomförts med enhetschefer och personal inom socialtjänst, elevvårdsteam i utvalda skolor i kommunerna samt enhetschefer och personal vid landstingets barn och ungdomspsykiatri. Kompletterande intervjuer har genomförts med personer både inom landstinget och i kommunerna som funnits ha betydelse för granskningens resultat. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat intervjuformulär och samma intervjufrågor har använts vid samtliga intervjuer. Vid de kompletterande intervjuerna har det förekommit skillnader i intervjufrågorna beroende på vilka frågor som visat sig vara väsentliga utifrån de lokala förutsättningarna. Handlingar avseende beslut och ställningstaganden avseende styrande och stödjande dokument för samverkan har begärts in från landstingets och kommunernas diarier. Dokumentstudier har gjorts för att granska förekomsten av styrdokument avseende samverkan och hur dessa dokument implementerats i verksamheterna. 2.2 Sammanställning och rapportering En övergripande rapport har sammanställts av genomförd granskning som helhet. En sammanställning och delrapport för respektive huvudman redovisas i bilagor. 3 Reflektioner om Samverkan avseende ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd 3.1 Styrande dokument och organisation Politisk nivå Från år 2000 då det tillsattes en parlamentarisk grupp inom landstinget avseende landstingets arbete med barn- och ungdomsfrågor går det att följa utvecklingen mot att barn och ungdomsarbetet blir en samverkansfråga mellan kommun och landsting. Det har inom ramen för granskningen varit möjligt att finna styrande och stödjande dokument för landstingets arbete avseende den målgrupp som granskningen avser samt styrande dokument för samverkan med kommunen avseende målgruppen. 5

8 Omfattande arbete har genomförts på politisk- och övergripande tjänstemannanivå inom landstinget och i samverkan med kommunerna när det gäller att ta fram ett inriktningsdokument, Gemensamma utgångspunkter för arbetet med barn och ungdomar 0-18 år mellan landstinget och kommunerna i Gävleborgs län. Dokumentet utgör en ambitionsnivå för det förhållningssätt som ska känneteckna den fortsatta samverkan i arbetet med barn och ungdomar i Gävleborgs län. Beslut avseende såväl landstingets arbete som landstingets förhållningssätt till samverkan har tagits av landstingsfullmäktige alternativ landstingsstyrelsen. Av de granskade kommunerna är det två som politiskt ställt sig bakom inriktningsdokument Gemensamma utgångspunkter för arbetet med barn och ungdomar 0-18 år mellan landstinget och kommunerna i Gävleborgs län. Den politiska gruppen för barn- o ungdomsfrågorna upphörde vid årsskiftet 2006 / och frågor rörande målgruppen som varit föremål för granskningen överfördes till Närvård X. Denna har också upphört och inom ramen för granskningen har det inte gått att finna vart ansvaret för frågan finns politiskt idag. Bortsett från dokumentet Gemensamma utgångspunkter som har framarbetats finns inte någon tydlig politisk styrning eller samverkan på politisk nivå avseende målgruppen Verksamhets nivå På verksamhetsnivå finns en tydlig ambition för samverkan och en gemensam uppfattning om värdet av sådan. Såväl nationellt som i Gävleborgs län har ett flertal dokument och beslut tagits vad det gäller samverkan kring barn och ungdomar i åldern år. Det har funnits samordnande funktioner för arbetet på landstingets ledningskontor och dokumentation finns för att följa det arbete som genomförts. Det har inom ramen för genomförd granskning inte varit möjligt att få klarhet i hur den nuvarande och framtida ledningen, styrningen och samordningen av frågan ska organiseras inom landstingets tjänstemannaledning. Vid tre av de granskade kommunerna har det framkommit uppgifter och dokument som påvisar att ett samverkansarbete inletts. Samverkansstrukturen bottnar i att kommunen och landstinget bygger upp en gemensam arena för samverkan. Styrdokumentet Gemensamma utgångspunkter har angett tonen i det arbete som bedrivs för strategiska frågor avseende samverkan. Vid två av de granskade kommunerna pågår det ett samarbete med framtagande av lokala handlingsplaner, i en kommun finns det en utarbetad handlingsplan och i den fjärde kommunen pågår inget arbete utifrån inriktningsdokumentet Gemensamma utgångspunkter. 6

9 Inom landstinget finns ett resursfördelningssystem som inte främjar övergripande samverkan Individ nivå Genomförd granskning visar på avsaknad av rutiner för samverkan i individärenden. Vidare har det framkommit att det i många delar saknas en gemensam syn på vård- och behandlingskedjan för ungdomar med psykosocialproblematik och psykiska sjukdomstillstånd. Den bristande samsynen ger sig i uttryck bland annat genom avsaknad av förståelse för andras ageranden och arbetssätt, otillfredsställda förväntningar och avsaknad av trygghet i vad som händer kring en ungdom när en annan verksamhet tar vid. Enligt de intervjuade är det olika från gång till gång hur man kan se på ansvaret för samverkan i individärenden. Det som man ändå ser som ett problem är att ingen varken har eller tar helhetsansvaret för samverkan. Enligt de intervjuade anses BUP vara en specialistenhet och har kontakt med en mycket begränsad grupp ungdomar vilket skapar oklarhet i samverkansfrågorna och ansvarsområdet. BUP ser sig som en specialist inom sitt område och att det endast är allvarlig psykisk ohälsa som BUP är att anse som en samverkanspartner. De driver därför inte på i fråga om samverkan, men de uppger att de gärna deltar vid samverkan. BUP är en liten del i förhållande till skola och socialtjänst vilket är viktigt att komma ihåg när man diskuterar den gemensamma målgruppen. Uppfattningen hos de intervjuade är att samverkan i individärenden fungerar bra när rätt aktörer är inblandade och hur väl samverkan fungerar uppges bero till större del på personerna i organisationerna än funktionerna samt hur sekretessfrågan hanteras. 3.2 Definition av målgruppen Det har inom ramen för genomförd granskning inte varit möjligt att finna någon gemensam definition av den målgrupp som omfattas av samverkan mellan skola, socialtjänst och BUP. Genomförda intervjuer vittnar om skillnader i definitionen av målgruppen och det ger också direkta konsekvenser i det vardagliga arbetet. Ett annat exempel är socialtjänstens och skolans olika uppfattningar om tid. Socialtjänsten har flera månader på sig att utreda och komma till förslag om insats, medan en månads frånvaro från skolan kan vara förödande. För elever som går på gymnasiet kan en sådan lång utredningstid innebära att de hinner skrivas ut från skolan. 7

10 3.3 Ändamålsenliga insatser för målgruppen Enligt genomförd granskning finns det inte några insatser för målgruppen som drivs i samverkan mellan skolan, socialtjänst och BUP. Det har i stort sett vid samtliga intervjuer redogjorts för olika insatser för målgruppen men de insatser som ges av de olika huvudmännen är dåligt samordnade och riskerar att ge en fragmenterad insats för familjen. 3.4 Uppföljning och resultatredovisning Vid genomförd granskning har det inte gått att finna någon uppföljning avseende de beslut som tagits politiskt varken i landstinget eller kommunerna. Det har inte varit möjligt att via diariet finna någon dokumentation om att landstingsdirektören skulle ha återkopplat till landstingsstyrelsen i enlighet med det beslut som landstingsstyrelsen fattade i september 2004 om att ställa sig bakom intentionerna i dokumentet Gemensamma utgångspunkter. Det har inte heller varit möjligt att inom ramen för granskningen finna att någon återkoppling gjorts avseende landstingsfullmäktiges beslut i februari 2002 trots att beslutet innehåller en att-sats om att återkoppling ska ske senast den 31 mars Ingen uppföljning sker i dag av samverkan. Gemensamt formulerade mål saknas vilket är en förutsättning för uppföljning. Vid intervjuerna har det framkommit att den uppföljning som sker inte har någon tydlig koppling till samverkan utan består till stor del av kvantitativ rapportering till den egna verksamhetens ledning. 4 Revisionell bedömning Kraven på samverkan mellan myndigheter finns reglerade och formulerade i de olika lagar som styr verksamheterna, socialtjänstlag, hälso- och sjukvårdslag samt skollag. Samverkansarbete förutsätter att aktörerna har en gemensam syn på samverkan och rimlig kunskap om varandras verksamheter. Gemensamma mål är en nödvändighet. Vår uppfattning, efter analys av den information som intervjuer och dokumentstudier givit, är att utan ett övergripande arbete med detta kommer ingen hållbar samverkan att bli möjlig mellan huvudmännen. Gemensamma plattformer måste skapas samt att de övergripande styrdokumenten kräver lokala anpassningar i form av t.ex. handlingsplaner. Granskningen visar att det finns en okunskap om varandras verksamheter och att detta skapar förutfattade meningar, vilket inte är en bra grund att bygga en stabil framtida samverkan på. 8

11 Granskningen utmynnar i att det behövs en tydligare organisationsstruktur möjligen också särskilt avsatta resurser för fortsatt samverkan, att målgruppen identifieras och att gemensamma definitioner och handlingsplaner/mål/riktlinjer tas fram och att det görs regelbundna dokumenterade uppföljningar och utvärderingar av insatserna, på politisk, tjänstemanna och individ nivå. 4.1 Förslag till åtgärder Tydliggör nivåerna i samverkansorganisationen och vilket deras respektive ansvar och uppdrag är. (politisk, verksamhets och individ nivå) Skapa gemensamma diskussionsforum/mötesplatser för de olika nivåerna i organisationerna. (politisk, verksamhets och individ nivå) Formulera en gemensam definition av målgruppen Skapa rutiner och en bild av vård- och behandlingskedjan för målgruppen där den gemensamma värdegrunden och förhållningssättet som finns angivet i Gemensamma utgångspunkter får vara grundbulten. Formulera mätbara inriktningsmål och utarbeta riktlinjer för samverkan samt säkerställa återkopplings- och uppföljningsrutinerna. 9