Insatser till barn i behov av särskilt stöd

Transkript

1 Revisionsrapport Insatser till barn i behov av särskilt stöd Mjölby kommun Maj 2009 Håkan Lindahl Marie Lindblad

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning Bakgrund och uppdrag Uppdrag och revisionsfråga Avgränsning och metod Granskningens resultat Organisation och resurser för arbetet i grundskolans skolår Iakttagelser och kommentarer Rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd Iakttagelser och kommentarer Skolornas arbete med åtgärdsprogram Iakttagelser och kommentarer... 7

3 1 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Mjölby kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers granskat skolornas insatser till barn i behov av särskilt stöd. Den revisionsfråga som bedömts är: Säkerställer nämnden att organisationen för arbetet med barn i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig? Utifrån de intervjuer som genomförts bedömer vi att grundskolorna i Mjölby kommun arbetar bra med barn i behov av särskilt stöd och att rektorerna har en god överblick över arbetet. Vår samlade bedömning är också att organisationen för arbetet med barn i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig Vi bedömer att den centrala Resursenheten har en samlad bild av situationen för barn med omfattande särskilda behov i den kommunala skolverksamheten. Resurser fördelas utifrån elevens behov av särskilt stöd och rektor kan sedan fritt disponera de medel som enheten tilldelats. Detta bedömer vi ger rektor en möjlighet att kunna ta sitt ansvar för verksamheten. Kommunens gemensamma rutiner för hur man upptäcker och dokumenterar elevers behov av stöd har omarbetats och ska nu implementeras i organisationen. Vi bedömer att den nya rutinen på ett bra sätt tydliggör vilka insatser som ska göras på respektive nivå och att man ska arbeta med perspektiven individ, grupp och organisation. Vi bedömer att skolorna vid implementeringen av rutinen kan behöva uppmärksamma hur elevens utredda behov ska dokumenteras då det i granskningen framkommer att detta sker på varierande sätt på skolorna. Vi bedömer att det är positivt att en kommungemensam mall för åtgärdsprogram är under utformning. Granskningen visar att det är många elever som har behov av särskilda stödinsatser som inte har upprättade åtgärdsprogram. Skolorna uppger också en stor variation vad gäller när åtgärdsprogram upprättas för elever. Detta kan medföra en risk för att arbetet med åtgärdsprogram inte sker likvärdigt i kommunen. Vi rekommenderar nämnden att vidta följande åtgärder att för säkerställa likvärdigheten: Tydliggöra hur elevers utredda behov ska dokumenteras 1

4 Tydliggöra när åtgärdsprogram ska upprättas för elever i behov av särskilt stöd Införa en rutin som innebär krav på rektor att löpande följa upp att åtgärdsprogram görs för alla elever med stödinsatser 2 Bakgrund och uppdrag Utbildningen i grundskolan ska enligt skollagen syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i samhällslivet. Särskilt stöd ska ges till elever som har svårigheter i skolarbetet. Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, elevens vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att eleven kan ha behov av särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att behovet utreds. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet skall det framgå vilka behoven är, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. 1 Skolverket påpekar att innan åtgärdsprogrammet utformas ska skolan utreda och analysera vad eleven har för svårigheter i skolan. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet ska vara både kortsiktiga och långsiktiga och vara relaterade till målen i läro- och kursplaner. Det är viktigt att syftet med åtgärderna är så konkreta att programmet kan följas upp och utvärderas. Utvärderingen ska visa vad eleven, föräldrarna och skolan tycker har fungerat bra respektive mindre bra, så att stödet hela tiden kan förbättras. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Mjölby kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers granskat skolornas insatser till barn i behov av särskilt stöd. Ansvariga för granskningen är konsulterna Håkan Lindahl och Marie Lindblad. Den revisionsfråga som bedömts är: Säkerställer nämnden att organisationen för arbetet med barn i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig? 1 5 kap. 1, tredje och fjärde stycket grundskoleförordningen 2

5 Inom ramen för revisionsfrågan har följande frågeställningar besvarats: Organisation och resurser för arbetet i grundskolans skolår 1-9. Fördelas särskilda resurser för barn i behov av särskilt stöd till respektive skola? Finns rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd? Används rutinerna? Upprättas alltid åtgärdsprogram för elever med behov av stöd? Finns rutiner för att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges enligt åtgärdsprogrammen, både på individnivå och övergripande nivå? Sker arbetet med åtgärdsprogram på ett likvärdigt sätt i kommunen? Får eleven det särskilda stöd som eleven har behov av? 2.2 Avgränsning och metod Granskningen omfattar grundskoleverksamheten. Granskningen har genomförts genom en webbenkät till samtliga rektorer, intervjuer med chefen för Resursenheten och fem rektorer samt genomgång av styrdokument, kvalitetsredovisning, rutiner, planer och annan aktuell dokumentation. Svar på webbenkäten har inkommit från alla rektorer. 3 Granskningens resultat 3.1 Organisation och resurser för arbetet i grundskolans skolår 1-9 De fjorton kommunala grundskolorna är organiserade i fyra skolområden. Skolområdena omfattar även förskola och fritidshem. Varje skola leds av en rektor. I kommunen finns även Resursenheten som ansvarar för stöd och vägledning i arbetet med barn och elever som är i behov av särskilda stödinsatser. Resursenheten leds av en chef och har fyra olika team: Tal- och språkteamet, Elevstödsteamet (specialpedagoger, socionom samt psykologer), Kuratorsgrupp samt Skolhälsovård. Skolsköterskorna och kuratorerna hör organisatoriskt till resursenheten men arbetar ute på skolorna. Elevstödsteamet arbetar mycket ute på skolorna. Det varierar dock mellan skolorna i vilken omfattning teamet nyttjas. I den genomförda webbenkäten uppger drygt 70 % av rektorerna att de i hög eller i mycket hög grad får stöd av elevstödsteamet när det gäller elever med behov av särskilt stöd. Till resursenheten hör också en särskild undervisningsgrupp, Strandvägen för elever i årskurs 6-9. Eleverna som går där tillhör rent formellt sin basplaceringsskola men åtgärdsprogram hanteras på den särskilda undervisningsgruppen. För närvarande pågår en översyn av den särskilda undervisningsgruppen. 3

6 Resurser fördelas till grundskoleverksamheten utifrån en elevpeng. Det finns även en socioekonomisk parameter som ger ett skolområde förstärkning i budgeten. Utöver elevpengen, som ska räcka till det vanliga stödet finns det centrala medel som fördelas av Resursenheten utifrån behov. De centrala medlen är 8,6 miljoner för år Det finns en upparbetad rutin för hur de centrala medlen fördelas. Alla skolor skickar på hösten in äskanden till Resursenheten. Äskandena är kopplade till enskilda elever och prioriterade av respektive skola. Skolorna anger vad de önskar i form av specialpedagog, pedagogisk förstärkning eller elevassistent. Chefen för Resursenheten besöker därefter tillsammans med samordnande specialpedagog alla skolor. Efter dessa besök prioriteras resurserna och medel fördelas utifrån behov. Det fördelas medel till ca 100 elever. Skolorna själva står för 25 % av kostnaden och får 75 % av kostnaden från de centrala medlen. Det samlade behovet är större än resurserna. De medel som delas ut följer eleven. Rektor kan fritt förfoga över de resurser som de tilldelats skolan. I maj görs en halvårsavstämning där skolorna får redovisa eventuella förändringar som de gjort och anledningen till detta. Det finns en mindre pott medel att fördela till eventuella nya behov som aktualiseras vid avstämningen. Av enkätsvaren framgår att en rektor tycker att resursfördelningen till barn i behov av särskilt stöd fungerar mycket bra, 13 rektorer tycker att det fungerar bra och en rektor tycker att det fungerar dåligt. 3.2 Iakttagelser och kommentarer Vi upplever att Resursenheten har en samlad bild av situationen för barn med omfattande särskilda behov i den kommunala skolverksamheten. Det är positivt att rektor fritt kan disponera de medel som enheten tilldelas. Detta är enligt vår mening nödvändigt för att rektor ska kunna ta sitt ansvar för verksamheten. Det är också positivt att rektorerna upplever att de får ett bra stöd från Resursenheten även om det varierar i vilken omfattning skolorna nyttjar stödet. 3.3 Rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd I kommunen har man tidigare arbetat utifrån ett rutindokument kallat för Skolspåret. Denna har varit diagnosfokuserad. Rutinen har nu omarbetats till ett Resurshjul. Resurshjulet tydliggör vad som ska ske på olika nivåer i organisationen och ska nu 4

7 implementeras i organisationen. Den nya rutinen omnämns positivt vid flera av intervjuerna med rektorerna och en rektor lyfter särskilt fram det positiva med en bilaga där arbetslaget ska diskutera insatser på individ, grupp- och organisationsnivå. Kommunen genomför tester i läsförståelse och läskunnighet i skolår 2, 4, 6 och 8. Vid intervjuerna redovisar rektorerna hur de arbetar med att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd. En del skolor har dokumenterat sina rutiner, andra beskriver vid intervjun hur de arbetar. Generellt kan sägas att det är den enskilde läraren som i första hand fångar upp elevens behov. I nästa steg kopplas arbetslaget in. Om det behövs kopplas därefter skolans elevvårdsgrupp in och externt stöd fås från resursenheten. Vid intervjuerna framkom att rutinerna är väl förankrade hos personalen. Av enkätsvaren framkommer att 67 % respektive 33 % av rektorerna tycker att metoden som skolan använder för att identifiera elever med behov av särskilt stöd är mycket bra respektive bra. Vid intervjuerna framkommer att det varierar mellan skolorna hur elevernas behov dokumenteras. Det kan vara direkt i åtgärdsprogrammen, i en skriftlig beskrivning som görs av läraren, i arbetslagens noteringar eller i elevens individuella utvecklingsplan. 3.4 Iakttagelser och kommentarer Vi upplever att respektive skolas rutiner genomsyrar arbetet på skolan. Den nya kommungemensamma rutinen Resurshjulet tydliggör på ett bra sätt vilka insatser som ska göras på respektive nivå och att man ska arbeta med perspektiven individ, grupp och organisation. Vi noterar att det varierar hur elevens utredda behov dokumenteras mellan olika enheter. Vi bedömer att det behöver tydliggöras hur elevens utredda behov ska dokumenteras. 3.5 Skolornas arbete med åtgärdsprogram Kommunen har ett IT-stöd, MOD, för åtgärdsprogram, skriftliga omdömen med mera. I MOD finns en mall för åtgärdsprogram. Hälften av skolorna använder en egen mall för åtgärdsprogram medan den andra hälften använder mallen i MOD. Enligt chefen för Resursenheten är en gemensam mall för åtgärdsprogram på gång som nästa steg efter det att resurshjulet nu är klart. Denna mall ska vara klar i maj 2009 och finnas i MOD. På de skolor som använder en egen mall för åtgärdsprogrammen har rektor kopior på alla åtgärdsprogram eller originalen samlade hos sig. På de skolor som använder mallen i MOD har rektor tillgång till åtgärdsprogrammen i IT-systemet. 5

8 Av enkätsvaren framgår att det endast är på 60 % av skolorna som alla elever med behov av särskilda stödinsatser har åtgärdsprogram. Av intervjuerna och enkätsvaren framkommer att det varierar mellan skolorna när åtgärdsprogram upprättas. Nedan redovisas några exempel: Åtgärdsprogram upprättas när eleven har stora behov eller inte når målen i skolår 3, 5 eller de högre skolåren. Åtgärdsprogram upprättas när eleverna riskerar att inte nå målen. Det beror på hur mycket stödinsats som krävs om åtgärdsprogram upprättas. Åtgärdsprogram finns för alla elever med särskilt riktade insatser och för de övriga elever som behöver särskilt stöd görs anteckningar i den individuella utvecklingsplanen. På en skola med de senare skolåren har man åtgärdsprogram i varje ämne där det behövs och sedan också ett samlat åtgärdsprogram om det finns åtgärdsprogram i mer än fyra ämnen. På en annan skola med elever i samma skolår har man principen med ett samlat åtgärdsprogram per elev. Vid intervjuerna framför rektorerna vikten av att arbeta med perspektiven individ, grupp och organisation när åtgärdsprogram upprättas. De redovisar att detta är något som de arbetar aktivt med i personalgruppen. Mjölby kommun deltar i nätverket Dacke 2 som är en del av Jämförelseprojektet 3. Nätverket har under 2008 gjort en jämförelse av hur kommunerna arbetar med barn i behov av särskilt stöd i grundskolorna. I denna jämförelse gjordes en kvalitativ granskning av åtgärdsprogram. Granskningen visade, generellt bland de granskade kommunerna, att målen inte var tillräckligt konkreta och därför inte utvärderingsbara.. Rektorerna bedömer att de insatser eleverna får i hög grad svarar upp mot elevernas kartlagda behov. Åtgärdsprogrammen följs upp på individnivå. Detta görs vid utvecklingssamtal eller med tätare intervall om det behövs. På skolnivå följs arbetet med åtgärdsprogram upp vid planerings- och utvärderingsdagar samt i arbetet med skolans kvalitetsredovisning. På kommunövergripande nivå får chefen för Resursenheten och den samordnande specialpedagogen en övergripande bild av hur situationen är för de elever som har 2 Består av kommunerna Aneby, Eksjö, Karlshamn, Ljungby, Mjölby, Nässjö, Ronneby och Sävsjö 3 Jämförelseprojektet är ett samarbete med Sveriges kommuner och Landsting, Rådet för främjandet av kommunala analyser och finansdepartementet. 6

9 särskilda särskilda behov och som skolorna får extra medel för. Resursenheten gör dock ingen uppföljning av alla åtgärdsprogram. 3.6 Iakttagelser och kommentarer Det är positivt att en kommungemensam mall för åtgärdsprogram är under utformning. Granskningen visar att det är alltför många elever som har behov av särskilda stödinsatser som inte har upprättade åtgärdsprogram. Skolorna uppger också en stor variation när det gäller när åtgärdsprogram upprättas för en elev. Vi anser att det behöver tydliggöras när åtgärdsprogram ska upprättas för elever i behov av särskilt stöd och att rektorerna rutinmässigt bör följa upp att åtgärdsprogram görs för alla elever med stödinsatser. 7