Granskning av hanteringen av offentlighetsprincipen

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av hanteringen av offentlighetsprincipen Landstinget i Östergötland Datum Ove Axelsson, certifierad kommunal revisor Christina Norrgård Eva Andlert, certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Avgränsning och revisionsmetod Sammanfattande revisionell bedömning Granskningsresultat Postöppning Diariet och diarieföring Utlämnande av handling Beskrivning av register, förteckningar enligt sekretesslagen 15 kap Arkivreglemente, arkivbeskrivning och arkivförteckning Gallringsplaner Arkivmyndighetens stödfunktion...10

3 1 Inledning Revisorerna i Landstinget i Östergötland har beslutat att genomföra en granskning av landstingets diarieföring av allmänna handlingar. Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har fått uppdraget att genomföra granskningen. Två förtroendevalda revisorer, Lotta Andersson och Jan Widmark, har följt granskningen. 1.1 Bakgrund I tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, offentlighetsprincipen. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Syftet med handlingsoffentlighet är, som det uttrycks i tryckfrihetsförordningen, att allmänheten ska kunna inhämta information för att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Insynsrätten begränsas till viss del av bestämmelser i sekretesslagen. Allmänhetens intresse att ta del av allmänna handlingar har under senare år ökat. Detta innebär att de som arbetar inom den offentliga sektorn måste kunna hantera dessa frågor på ett korrekt sätt. Goda rutiner för ärenderegistrering och arkivering utgör ett stöd för arbetet med offentlighetsprincipen och stärker allmänhetens rätt till insyn. Användningen av e-post och olika former av IT-stöd innebär ett ökat behov av struktur på dokumenthanteringen. Detta, samt landstingets decentraliserade organisation med ett flertal diarier, medför att ett olika personalgrupper behöver kunskap om offentlighetslagstiftningen. Granskningen genomförs i enlighet med revisionsplanen för 2008 som grundar sig på genomförd väsentlighets- och riskanalys. 1.2 Avgränsning och revisionsmetod I intervjuerna med registratorer/handläggare har granskningen avgränsats till följande enheter: Folktandvården i Östergötland Katastrofmedicinskt centrum Laboratoriemedicinskt centrum i Östergötland Ledningstaben (huvudregistrator) Landstingsarkivet (landstingsarkivarie) Medicincentrum i Östergötland Närsjukvården i östra Östergötland (staben samt vårdcentralen Kolmården) Naturbruksgymnasiet Östergötland 3

4 Ortopedicentrum i Östergötland Resurscentrum I syfte att kontrollera hur offentlighetsprincipen tillämpas i handläggarleden har handlingar begärts ut från 15 handläggare vid följande enheter: Närsjukvården i östra Östergötland Ledningsstaben Folkhälsovetenskapligt centrum i Östergötland Närsjukvården i centrala Östergötland Anestesi- och operationscentrum i Östergötland Dokumentstudier har genomförts av styrande och verksamhetsstödjande dokument. Iakttagelser i samband med granskningen har stämts av med landstingsjuristen och landstingsarkivarien. Utkast på revisionsrapport har utsänts för sakgranskning till berörda. 2 Sammanfattande revisionell bedömning Granskningen syftar till att bedöma hur landstinget lever upp till bestämmelserna i offentlighetslagstiftningen. De revisionsfrågor som enligt uppdraget ska besvaras är följande: Är landstingets egna styrdokument och anvisningar lämpligt utformade? Får berörd personal tillräckliga förutsättningar för att hantera allmänna handlingar? Efterlevs offentlighetslagstiftningen och följs landstingets anvisningar? Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att det finns brister i landstingets hantering av allmänna handlingar. Denna bedömning gör vi utifrån svaren på revisionsfrågorna. Är landstingets egna styrdokument och anvisningar lämpligt utformade? Vi bedömer att framtagna stödjande dokument är ändamålsenliga för att tillgodose verksamheternas behov. Dokumentens existens bedöms vara kända hos registratorerna i organisationen. Får berörd personal tillräckliga förutsättningar för att hantera allmänna handlingar? Förutsättningarna för att hantera allmänna handlingar bedöms vara tillräckliga genom utbildningar och stödjande dokument samt genom landstingsarkivets stödfunktion för verksamheterna. 4

5 Det bedöms dock vara en brist att hantering av handlingar inte är en del av introduktionsprogrammet för nyanställda eller för chefer. Landstingsstyrelsen bör överväga att införa ett sådant avsnitt i introduktionen för att säkerställa efterlevnaden till offentlighetslagstiftningen samt landstingets egna riktlinjer inom detta område. Efterlevs offentlighetslagstiftningen och följs landstingets anvisningar? Vi bedömer att det finns brister i landstingets efterlevnad till offentlighetslagstiftningen och även till landstingets egna anvisningar. Antalet diarieförda ärenden hos flera av de granskade enheterna indikerar att följsamheten mot de landstingsövergripande rutinerna brister. Det är inte förenligt med varken lag eller de landstingsövergripande rutinerna att handlingar inte diarieförs vid registrators frånvaro. Vi konstaterar att vid diarieföring noteras de uppgifter som enligt lag ska framgå. Det bedöms vara positivt att ledningsstabens diarium finns tillgängligt via landstingets hemsida. Detta ökar möjligheten till allmänhetens insyn i landstingets verksamhet. Postöppningsrutinerna bedöms till övervägande delen inte vara tillfredsställande hos de granskade enheterna. Vi anser att användning av fullmakt för öppnande av personligt adresserad post i hög grad säkerställer korrekt hantering av allmänna handlingar. Fullmakter borde användas i högre omfattning än vad som görs i landstinget idag. Resultatet av vår förfrågan om att ta del av allmänna handlingar påvisar brister i hanteringen. Vi bedömer att kunskapen om utlämnande av handlingar i många fall är bristfällig samt att rutinerna inte är tillräckligt kända i organisationen. Vår bedömning är att situationen vad avser tillgång på arkivbeskrivningar och arkivförteckningar inte är tillfredsställande och inte uppfyller arkivlagens bestämmelser. Arkivmyndigheten bedöms inte kunna fullgöra sitt uppdrag då arkivleveranser inte kan tas emot i önskvärd omfattning på grund av platsbrist. Med bakgrund i ovanstående resonemang bedömer vi att det finnas brister i landstingsstyrelsens interna kontroll för säkerställande av efterlevnad av lag samt av landstingets stödjande dokument. 5

6 3 Granskningsresultat Granskningens resultat gäller för de enheter som ingår i urvalet, men avser att ge indikationer på hur landstinget generellt lever upp till bestämmelserna i offentlighetslagstiftningen. 3.1 Postöppning I de av landstingsarkivet upprättade diarieföringsrutinerna anges vad som är en allmän handling och vad som ska diarieföras. Vidare anges exempel på olika typer av handlingar som ska diarieföras och vad som inte behöver diarieföras. I rutinerna påtalas att inkommande handlingar ska registreras omgående. Bland de granskade verksamheterna noterar vi att central postöppning förekommer i relativt låg omfattning. Endast två enheter tillämpar, vad avser traditionell papperspost, central postöppning fullt ut. I övriga fall öppnas inte personadresserad post, med undantag för någon enstaka person. Fullmakt för öppnande av personligt adresserad post finns för i princip all personal hos två av de granskade enheterna. Två av enheterna tillämpar fullmakt för en till två personer medan övriga granskade enheter inte tillämpar metoden med fullmakter för öppnande av personadresserad post. Post kan enligt uppgift ligga oöppnad i flera dagar (i något fall veckor) på grund av att handläggaren som ska öppna sin post inte finns på plats. Vi noterar att i de av landstingsarkivet upprättade stöddokumenten, som finns tillgängliga på intranätet, rekommenderas att fullmakt tillämpas samt lämnas exempel på hur en sådan fullmakt kan utformas. I sammanhanget kan upplysas om ett utlåtande från Justitieombudsmannen (JO), som i ärendet Anmälan mot Västerås kommun angående öppnande av postförsändelse adresserad till en anställd personligen ( ) uttalade följande: För att en myndighet skall kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de anställda ger fullmakt till någon annan vid myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten kan dock inte kräva att samtliga anställda skall ge fullmakt till registrator eller någon annan. Om en anställd väljer att inte lämna fullmakt får posten inte öppnas av myndigheten utan skall vidarebefordras till den anställde. Vidare framgår av uttalandet att om anställd kräver att själv få öppna sin post så är det dennes ansvar att utan dröjsmål se till att handlingar blir diarieförda. Det kan innebära att tjänstemannen måste kallas in från sin semester för att öppna posten. 6

7 Landstingsarkivet har också tagit fram riktlinjer rörande e-postens hantering som tydligt anger hur denna ska hanteras och att det inte har någon betydelse om en handling inkommit via e-post, fax eller traditionell post. Vidare anges att e-brev inte får bli obesvarade eller oregistrerade som allmänna handlingar även om, den anställde är borta från jobbet. I granskningsarbetet har det framkommit att handläggarna på ett flertal enheter i låg omfattning uppmärksammar registratorn på e-post, inkommen till den personliga e-postlådan, som ska registreras. Användning av fullmakt för öppnande av personligt adresserad post i hög grad säkerställer korrekt hantering av allmänna handlingar och ger därmed ökad insyn i förvaltningen. Vår bedömning är att central postöppning med stöd av fullmakt är det säkraste sättet att se till att all post öppnas dagligen varför vi bedömer att fullmakter borde användas i högre omfattning. Det uttrycks som ett krav i sekretesslagen 15 kap 1 att när allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål. Den låga omfattningen av registrering av e-post tyder på att det förekommer e- postkorrespondens som inte kommer till registratorns kännedom. Detta kan dock inte beläggas eftersom den trafiken är okänd för registratorn. Med tanke på den omfattning som e-post förekommer i borde handläggarna i högre grad än vad som är fallet överlämna sådana handlingar för diarieföring. Sammanfattningsvis bedömer vi att postöppningsrutinerna till övervägande delen inte är tillfredsställande hos de granskade enheterna. Det bör finnas lokalt utformade rutiner för varje enhet som innebär att inkommande post, inklusive e-post, öppnas varje dag, oavsett om handläggaren i fråga finns på plats eller inte. 3.2 Diariet och diarieföring Landstinget i Östergötland har tagit fram ett eget diariesystem som produktionsenheterna huvudsakligen använder. En av de granskade enheterna har istället valt att använda ett eget system. I de av landstingsarkivet upprättade diarieföringsrutinerna anges inte vilket diariesystem som ska användas. Vid en av de granskade enheterna köps diarieföringstjänsten från en av landstingets stödenheter. Denna funktion befinner sig fysiskt långt från verksamheten. 7

8 Registratorerna anser att landstingets system är lättarbetat och funktionellt. I diariet noteras de uppgifter som enligt sekretesslagen 15 kap 2 ska framgå. Antalet diarieförda ärenden varierar i hög grad mellan enheterna. Tre av de granskade enheterna diarieför mindre än 20 ärenden per år. Det är påfallande få utgående handlingar som diarieförs vilket också är fallet gällande såväl inkommande som utgående e-post. Ett flertal enheter saknar ersättare för registrator vilket innebär att diarieföring inte sker vid dennes frånvaro. Vi bedömer att vid diarieföring noteras de uppgifter som enligt lag ska framgå. Antalet diarieförda ärenden hos flera av de granskade enheterna indikerar att följsamheten mot de landstingsövergripande rutinerna brister. Denna brist gäller också e-post som ställs direkt till respektive handläggare samt utgående handlingar. Det är inte förenligt med varken lag eller de landstingsövergripande rutinerna att handlingar inte diarieförs vid registrators frånvaro. Vi bedömer att när registrator befinner sig fysiskt långt från verksamheten kompliceras hantering av handlingar och registratorns kontroll då den enhet som avses inte tillämpar central postöppning. Det är positivt att ledningsstabens diarium finns tillgängligt via landstingets hemsida. Detta ökar möjligheten till allmänhetens insyn i landstingets verksamhet. 3.3 Utlämnande av handling I tryckfrihetsförordningen 2 kap 13 föreskrivs att begäran om att få ta del av allmän handling ska behandlas skyndsamt. För att få en snabb handläggning vid eventuellt avslag är det nödvändigt att rätten att fatta beslut i denna typ av frågor delegeras till någon tjänsteman vilket också gjorts. Av landstingsstyrelsens delegationsordning framgår vem/vilka som har rätten att fatta beslut i utlämnandefrågor. Bland de intervjuade är det dock få som känner till detta. Nästintill samtliga registratorer uppger att det är mycket ovanligt att en handling efterfrågas/begärs utlämnad. I syfte att kontrollera hur offentlighetsprincipen tillämpas i handläggarleden har 15 olika handlingar begärts ut från olika enheter. 8

9 Resultatet av de femton förfrågningarna föll ut enligt nedan Tio förfrågningar hanterades korrekt och inom rimlig tid (max ett dygn). I ett fall erhölls en handling efter fem dagar. I ett fall ställdes frågor om syfte och identitet. I ett fall utelämnades vissa uppgifter i handlingen utan att besvärshänvisning bifogats. Två förfrågningar har inte verkställts vid rapportens färdigställande. Vid utlämnande av utdrag av ärendelista ur diariet hade en registrator utelämnat vissa uppgifter utan att bifoga besvärshänvisning. De utelämnade uppgifterna avser namn på den som skickat in handlingen vilket inte är uppgifter som omfattas av sekretess. Resultatet av vår förfrågan om att ta del av allmänna handlingar påvisar brister i hanteringen. Vi bedömer att kunskapen om utlämnande av handlingar i många fall är bristfällig samt att tillämpningen av rutinerna inte är tillräckligt kända i organisationen. 3.4 Beskrivning av register, förteckningar enligt sekretesslagen 15 kap 11 Av sekretesslagens 15 kap 11 framgår att varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling. Denna skyldighet föreligger dock inte om ADB-registret inte är en allmän handling eller är av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Vad som skall framgå av beskrivningen framgår av ovan nämnda paragraf. Ovannämnd beskrivning finns upprättad och kan tillhandahållas av informationssäkerhetschef, landstingsarkivarie och vissa IT-samordnare. Vi bedömer att landstinget uppfyller sekretesslagens krav på beskrivning över ADBregister. Däremot kan konstateras att beskrivningen inte är känd i organisationen. 9

10 3.5 Arkivreglemente, arkivbeskrivning och arkivförteckning Arkivreglementet för Landstinget i Östergötland antogs av fullmäktige Enligt arkivlagen och arkivreglementet ska varje myndighet 1 upprätta arkivbeskrivning och arkivförteckning. I landstinget finns 240 lokala arkiv. Vid landstingsarkivets senaste genomgång (år 2007) framkom att endast ca 30 st hade arkivbeskrivningar. Förteckningsarbetet utförs av produktionsenheterna eller mot ersättning av landstingsarkivet. Detta arbete har dock fått stå tillbaka för andra uppgifter hos produktionsenheterna. Vår bedömning är att situationen vad avser tillgång på arkivbeskrivningar och arkivförteckningar inte är tillfredsställande och inte uppfyller arkivlagens bestämmelser. 3.6 Gallringsplaner En gallringsplan anger de handlingar som finns inom myndigheten och när dessa handlingar får gallras. Med gallring avses alla åtgärder som innebär informationsförlust, förlust av möjliga informationssammanställningar och sökmöjligheter eller förlust av möjligheter att fastställa informationens äkthet. Landstingsarkivet har upprättat gallringsplaner för nästintill samtliga verksamheter inom landstinget. Generella gallringsplaner finns tillgängliga på landstingets intranät. Vi konstaterar att gallringsplaner finns och bedömer att dessa är kända i organisationen. 3.7 Arkivmyndighetens stödfunktion Landstingsstyrelsen är arkivmyndighet och det praktiska utövandet av myndighetens uppgifter sköts av landstingsarkivet. I arkivreglementet anges myndighetens ansvarsområden. Landstingsarkivet har upprättat ett antal stödjande dokument för hantering av allmänna handlingar och diarieföring. Dessa finns tillgängliga på intranätet. 1 Som myndighet räknas också självständiga verksamhetsgrenar, det vill säga inom landstinget respektive produktionsenhet och därunder liggande verksamheter. 10

11 I landstingsarkivets uppgifter ingår att utöva tillsyn över arkivvården inom landstinget vari ingår inspektion av arkiven. Detta är en uppgift som dock i princip endast sker på begäran och då företrädesvis i samband med gallring, lokalbyte eller liknande. Landstingsarkivarien håller utbildningar inom arkiv och dokumenthantering. Detta sker dels på begäran från verksamheterna, dels i form av generellt riktade utbildningar. I intervjuerna framkom att registratorerna i stor utsträckning anser att landstingsarkivet utgör en viktig stödjande funktion och att denna uppgift utförs på ett kompetent och uppskattat sätt. Under systemuppbyggnaden av diariesystemet anordnades registratorsträffar för utbyte av information och erfarenheter. Dessa träffar har nu upphört. Enligt flertalet av de intervjuade var dessa träffar ett uppskattat stöd för registratorsrollens utveckling. Det är inte en del av den allmänna introduktionen av nyanställda eller chefer inom landstinget att få utbildning och information om hantering av allmänna handlingar. Respektive produktionsenhet svarar för introduktionen och på en av de granskade enheterna informeras nyanställda om ärendehanteringsrutiner. Det finns dokumenterade rutiner för överlämning av arkivmaterial till landstingsarkivet. Vid stora leveranser bistår arkivpersonal verksamheterna med gallring och sortering i samband med paketering. Detta uppges fungera bra. Vid omorganisationer uppstår ofta ett merarbete beroende på att arkivpersonalen inte involveras på ett tidigt stadium vilket innebär att arkiven måste ordnas upp i efterhand. Enligt landstingsarkivarien har arkivet på grund av platsbrist på senare tid inte kunnat ta emot arkivmaterial i önskvärd omfattning. Arkivpersonalen bistår dagligen verksamheterna med sakkunskap i frågor rörande hantering av handlingar och tillämpning av olika sekretessregler. Även huvudregistratorn utgör ett stöd för såväl registratorer som handläggare. Vi bedömer att arkivmyndigheten stödjer verksamheterna på ett tillfredsställande sätt genom såväl utbildningar som framtagna styrdokument. Framtagna stöddokument bedöms vara ändamålsenliga för att tillgodose verksamheternas behov. Dokumentens existens är kända i organisationen. Vidare bedömer vi att arkivpersonalen och huvudregistratorn utgör en god stödfunktion för övrig verksamhet när det gäller hantering av allmänna handlingar. Det bedöms vara en brist att hantering av handlingar inte är en del av introduktionsprogrammet. Landstingsstyrelsen bör överväga att införa ett sådant avsnitt i introduktionen 11

12 för att säkerställa efterlevnaden till offentlighetslagstiftningen samt landstingets egna riktlinjer inom detta område. Arkivmyndigheten bedöms inte kunna fullgöra sitt uppdrag då arkivleveranser inte kan tas emot i önskvärd omfattning på grund av platsbrist. 12