u,qfr-&hrr,n För kännedom tíll: Kommunfullmäktiges presidium, kommundirektören, kanslichefen samt ekonomichefen. GRANSKNING AV KOMMUNENS DIARIEFÖRING

Transkript

1 N - HARRYÐA KOMMUN Kommunens revisorer Kommunstyrelsen GRANSKNING AV KOMMUNENS DIARIEFÖRING Kommunens revisorer beslutade den 8 maj 2017 att överlämna granskningen avseende diarieftiring till kommunstyrelsen. Granskningen visar att medarbetare och ftjrtroendevalda är i behov av mer kunskap om lagkrav, rutiner och arbetssätt avseende diarieföring. Utbildningsinsatser har återkommande genomftirts fìir såväl medarbetare och fìirtroendevalda men inte årligen. Utifrån granskningens syfte och grunderna fìir ansvarsprövning är att kommunstyrelsen i stort säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieftiring av ärenden och allmänna handlingar, men att det finns vissa utvecklingsområden. Utifrån ovanstående bedömer vi att kommunstyrelsen bör se till att: Rutinen ftir utlämnande av allmänna handlingar tydliggörs. Anställda och ftirtroendevalda fär bättre kännedom om registrering, diarieftiring och utlämnande av allmänna handlingar. Dokumenthanteringsplaner återkommande revideras och hålls aktuella. Inkomna och upprättade handlingar registreras skyndsamt i enlighet med kommunens rutiner. I övrigt hänvisas till rapporten. KOMMUNENS REVISORER u,qfr-&hrr,n :lr,gha Duwe Ordftlrande Marcus Tonell Vice ordfiirande För kännedom tíll: Kommunfullmäktiges presidium, kommundirektören, kanslichefen samt ekonomichefen.

2 Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna Maj 2017 Härryda kommun Granskning av diarieföring

3 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Granskning av diarieföring Roll- och ansvarsfördelning Rutiner och riktlinjer Arbetssätt för registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar Anställda och förtroendevaldas kännedom inom området Samlad bedömning Bedömning utifrån revisionsfrågorna Slutsats...12 Bilagor: Bilaga 1 Bakgrund till granskningen Bilaga 2 Revisionskriterier Bilaga 3 Källförteckning Bilaga 4 Resultat från stickprovsgranskning 1

4 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Härryda kommun har EY genomfört en granskning av diarieföring. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar. Roll- och ansvarsfördelningen avseende registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar framkommer av reglemente och delegationsordning. Därtill finns ett flertal upprättade dokumenthanteringsplaner och rutiner för arbetet. Generellt sett är dokumenthanteringsplanerna aktuella och uppdaterade. Några av kommunens dokumenthanteringsplaner är dock antagna av kommunstyrelsen under år 2009 och För att säkerställa en god insyn i kommunens allmänna handlingar anser vi att det är av vikt att kommunen löpande reviderar dokumenthanteringsplanerna. Vi anser också att rutinen för utlämnande av allmän handling kan tydliggöras i vissa avseenden. Granskningen visar att medarbetare och förtroendevalda är i behov av mer kunskap om lagkrav, rutiner och arbetssätt avseende diarieföring. Utbildningsinsatser har återkommande genomförts för såväl medarbetare och förtroendevalda men inte årligen. En vanligt förekommande missuppfattning att en handling inte behöver diarieföras när den inkommer via e-post, i tron om att e-post inkorgen är en form av register. De ledamöter i kommunstyrelsen som intervjuades i granskningen hade sällan eller aldrig skickat vidare e-post för diarieföring. I granskningen har vi också genomfört ett stickprov om tio ärenden i syfte att bedöma om ärendena diarieförts i enlighet med lagkrav. Granskningen visar att samtliga ärenden innehåller de uppgifter som lagstiftningen kräver. Dock visar stickprovet på avvikelse i ett av ärendena där en inkommande handling inte diarieförts. Stickprovet visar också att 4 av 11 handlingar inte har registrerats med den skyndsamhet som framgår i kommunens rutiner. Vår sammanfattade bedömning utifrån granskningens syfte och grunderna för ansvarsprövning är att kommunstyrelsen i stort säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar, men att det finns vissa utvecklingsområden. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att: Rutinen för utlämnande av allmänna handlingar tydliggörs. Anställda och förtroendevalda får bättre kännedom om registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. Dokumenthanteringsplaner återkommande revideras och hålls aktuella. Inkomna och upprättade handlingar registreras skyndsamt i enlighet med kommunens rutiner. 2

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunrevisionen har mot bakgrund av vad som framkommer i bilaga 1 bedömt att det är väsentligt att granska om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar. Granskningen inriktas på följande revisionsfrågor: Hur har kommunstyrelsen säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning vad gäller registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns rutiner och riktlinjer avseende registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar? Har kommunstyrelsen fastställt ett tydligt arbetssätt för hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut? Hur har kommunstyrelsen tillsett att anställda och politiker har kännedom om hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut? 2.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i denna granskning utgörs bland annat av kommunallagen, tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. Samtliga revisionskriterier beskrivs i bilaga Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier och stickprov. Intervjuer har genomförs med kanslichef vid verksamheten kansli och kommunikation, registratorer vid samtliga sektorer, urval av verksamhetschefer samt ett urval av ledamöter i kommunstyrelsen. Därtill har skriftliga frågor ställts till ett urval av ledamöter i kommunstyrelsen. En fullständig källförteckning framgår i bilaga 3. I granskningen har vi även genomfört ett stickprov om tio ärenden i syfte att bedöma om ärendena diarieförts i enlighet med kraven i offentlighets- och sekretesslagen. Resultatet från genomförd granskning framgår av avsnitt samt i bilaga 4. 3

6 3. Granskning av diarieföring 3.1. Roll- och ansvarsfördelning Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan med helhetsansvar för kommunens verksamheter. Kommunstyrelsen är också arkivmyndighet och ansvarar enligt kommunens arkivreglemente för tillsynen över kommunens arkivbildning och -vård. I Härryda kommun är kommunstyrelsens förvaltning organiserad i fem sektorer enligt nedan. Kommunstyrelsen Sektorn för administrativt stöd (ADM) Sektorn för teknik och förvaltningsstöd (TOF) Sektorn för utbildning och kultur (UTK) Sektorn för socialtjänst (SOC) Sektorn för samhällsbyggnad (SHB) Figur 1. Organisationsskiss över kommunstyrelsens förvaltning. Enligt arkivreglementet ska det inom myndigheten finnas minst en arkivansvarig och arkivredogörare för fullgörande av arkivuppgifter. Inom varje sektor finns en registrator 1 samt en administrativ chef. Registratorerna arbetar med att registrera och diarieföra inkomna och upprättade handlingar inom sin sektor. Registratorerna ansvarar också för att upprätta diarienummer i kommunens system för diarieföring och ärendehantering (framöver nämnt diariesystem). Registratorerna ansvarar också för att öppna och hantera brev som adresserats till deras sektor. De administrativa cheferna har övergripande ansvar för diarieföringen inom sin sektor och ansvarar bland annat för att dokumenthanteringsplaner revideras vid behov. Övriga nyckelfunktioner inom området återfinns inom sektor ADM. Här arbetar kommunens arkivarie, huvudregistrator samt kanslichef. Kommunarkivarien är arkivansvarig samt ansvarig för kommunens diariesystem. Huvudregistratorn ansvarar för kansliets postöppning vilket inkluderar post till kommunstyrelsen och kommunalråden. Kanslichefen är inte direkt involverad i arbetet med diarieföring men ansvarar för att säkerställa ett fungerande arbetssätt, exempelvis genom att upprätta rutiner för arbetet. Därtill har samtliga kommunens medarbetare och förtroendevalda ansvar för arbetet med registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. Medarbetare och förtroendevalda ansvarar för att vidarebefordra inkommande och upprättade handlingar till registratorerna för diarieföring. Vid begäran om utlämnande om allmän handling är det i första hand den tjänsteman som har handlingen som ska ta ställning till om den kan lämnas ut eller inte 2. Om tjänstemannen nekar till att lämna ut en handling är denne enligt rutinen skyldig att hänvisa till den instans där vederbörande kan få ett beslut som kan överklagas. Enligt kommunstyrelsens delegationsordning är beslut att inte lämna ut en handling vidaredelegerat 1 Med undantag för sektor SHB som har två registratorer, varav en enbart arbetar med bygglov. 2 Enligt kommunens rutin Offentlighetsprincipen och begreppet allmän handling. 4

7 till verksamhetschef inom respektive verksamhet. Vid intervju med verksamhetschefer framkommer att rutinerna för vem som får lämna ut allmänna handlingar kan tydliggöras. Ett utvecklingsområde anses vara att alltid informera ansvarig chef inför utlämnandet. Detta dels för att säkerställa att handlingen får lämnas ut, dels för kännedom så att chefen kan vara förberedd om handlingen exempelvis väcker massmedial uppmärksamhet. Vid intervjuer framkommer att roll- och ansvarsfördelningen för registratorer och administrativa chefer i huvudsak upplevs som tydlig. Däremot framkommer att medarbetarnas och de förtroendevaldas ansvar inte upplevs som lika tydligt ute i organisationen. Vid intervju med registratorer framkommer exempelvis att en vanligt förekommande missuppfattning är att en handling inte behöver diarieföras när den inkommer via e-post, i tron om att e-post inkorgen är en form av register. Liknande missuppfattning framkom vid intervjun med ledamöter i kommunstyrelsen Vår bedömning Kommunstyrelsen är kommunens arkivmyndighet med ansvar för tillsyn över kommunens arkivbildning. I granskningen framkommer att varje sektor har en registrator samt en administrativ chef som arbetar med registrering och diarieföring inom sin sektor. Enligt vår bedömning är roll- och ansvarsfördelningen tydliggjord genom reglemente, delegationsordning och rutiner. Rutinen för utlämnande av allmän handling kan enligt vår bedömning tydliggöras. Enligt rutinen är det i första hand den tjänsteman som har handlingen som ska ta ställning till om den kan lämnas ut eller inte. Enligt vår bedömning har tjänstemän i allmänhet inte befogenhet att ta beslut om att inte lämna ut en handling, då detta enligt kommunstyrelsens delegationsordning är delegerat till verksamhetschef. Vi bedömer utöver detta att kommunstyrelsen i stort säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning vad gäller registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar Rutiner och riktlinjer Av arkivlagen framgår att handlingar som ska bevaras ska framställas med arkiv- och åldersbeständiga skrivmaterial och metoder. Vilka handlingar som ska bevaras ska framgå av ansvarig nämnds dokumenthanteringsplan. I Härryda kommun finns totalt 41 upprättade dokumenthanteringsplaner. Dels finns kommunövergripande planer för exempelvis EU-projekt och upphandling. Dels finns upprättade dokumenthanteringsplaner för respektive verksamhet såsom bygglov, funktionshinder och grundskola. I granskningen har vi tagit del av samtliga dokumenthanteringsplaner. Generellt sett är dokumenthanteringsplanerna aktuella och uppdaterade. De planer som senast reviderats godkändes av kommunstyrelsen i april Kommunens äldsta dokumenthanteringsplaner är antagna av kommunstyrelsen under år 2009 och Bland dessa återfinns dokumenthanteringsplan för upphandling samt handlingar av tillfällig och ringa betydelse. 5

8 Utöver dokumenthanteringsplanerna finns som tidigare nämnts ett antal kommunövergripande rutiner för arbetet med registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. I granskningen har vi tagit del av följande rutiner: Offentlighetsprincipen och begreppet allmän handling. Rutinen beskriver vad som är allmän handling, sekretess samt vem som har rätt att lämna ut en handling. Postöppning och registrering av allmänna handlingar. Rutinen beskriver hur posthantering och registrering ska hanteras praktiskt. Här finns också en särskild rutin för postöppning på kansliet. Lathund för utlämnande av allmän handling. Lathunden illustrerar flödet från inkommen begäran om handling till utlämnande. Lathund för utlämnande av sekretessmarkerade handlingar/uppgifter. Lathunden beskriver rutinen för när en handling inte bedöms kunna lämnas ut på grund av sekretess. Hantering av in- och utgående e-post (och sms) riktar sig till förtroendevalda. Rutinen beskriver bland annat hur de förtroendevalda ska gå tillväga för att säkerställa att handlingar som inkommer per e-post och sms diarieförs på ett korrekt sätt. Policy för hantering av e-post. Policyn beskriver hur tjänstemän och förtroendevalda ska hantera sin e-post. Bland annat framgår att all korrespondens av vikt ska registreras och att e-posten ska gallras minst en gång per år. Vid intervju med registratorer framkommer att flera av sektorerna anpassat de kommunövergripande rutinerna till sin sektor. Sektor UTK har exempelvis utarbetat en anpassad rutin för hantering av inkomna synpunkter. Sektor SOC har utarbetat en rutin som tydliggör ansvaret mellan handläggare och registrator vad gäller diarieföring. Även om de sektorsspecifika rutinerna utgår från de kommunövergripande uppger registratorerna att det är en fördel att anpassa dem till sektorns språkbruk och specifika förutsättningar för att öka igenkänningen bland medarbetarna. Att sektorerna har egna rutiner medför dock att det finns flera snarlika rutiner på kommunens intranät. Det kan enligt registratorerna göra det svårt för medarbetarna att hitta rutinerna samt skapa en viss osäkerhet kring vilken rutin som är den senast upprättade. Verksamhetscheferna uppger vid intervju att rutiner och riktlinjer upplevs vara kända bland administrativ personal och chefer, men mindre känd bland medarbetare längre ut i organisationen. Det uppges vara svårt att hitta aktuella rutiner på intranätet. Rutinerna är inte heller kända bland de ledamöter i kommunstyrelsen som vi varit i kontakt med i granskningen 3. 3 I granskningen har vi genomfört en gruppintervju med ett urval av ledamöter i kommunstyrelsen samt ställt skriftliga frågor till de ledamöter som inte hade möjlighet att delta. Se källförteckning i bilaga 3 för mer information. 6

9 Vår bedömning Enligt arkivlagen ska nämndens dokumenthanteringsplan beskriva vilka handlingar som ska bevaras. Syftet med dokumenthanteringsplanen är också att underlätta för allmänheten att söka efter allmänna handlingar. I granskningen framkommer att kommunen har upprättat dokumenthanteringsplaner i enlighet med arkivlagen. Generellt sett är dokumenthanteringsplanerna aktuella och uppdaterade. Vi har inte särskilt granskat de enskilda dokumenthanteringsplanerna eller dess innehåll. Däremot kan vi konstatera att vissa av kommunens dokumenthanteringsplaner inte reviderats sedan år För att säkerställa en god insyn i kommunens allmänna handlingar anser vi att det är av vikt att kommunen löpande reviderar dokumenthanteringsplanerna. Då registrering och diarieföring av allmänna handlingar är en central del av offentlighetsprincipen är det viktigt att det finns rutiner som tydliggör arbetet. I granskningen framkommer att kommunen har ett antal upprättade rutiner inom området, exempelvis rutin för utlämnande av allmän handling och hantering av e-post. Vi bedömer utifrån detta att kommunstyrelsen har säkerställt att det finns rutiner och riktlinjer avseende registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. I granskningen framkommer dock att rutinerna inte upplevs tillräckligt kända i organisationen. Vi anser att det är av vikt att rutiner och riktlinjer kommuniceras på ett tydligt sätt för att säkerställa att de är kända i verksamheten, bland såväl medarbetare som förtroendevalda Arbetssätt för registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar Allmänna handlingar ska enligt offentlighets- och sekretesslagen registreras utan dröjsmål när de inkommit eller upprättats. Huvudregeln är att alla allmänna handlingar som inkommer till eller upprättas och förvaras hos kommunen ska diarieföras. Handlingar som anses vara av ringa betydelse behöver dock inte registreras. Enligt tryckfrihetsförordningen har alla medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlämnandet ska ske skyndsamt. Skillnaden på ett diarium jämfört med ett annat register är att i diariet hålls alla handlingar ihop i ett ärende och tilldelas ett gemensamt diarienummer. I Härryda kommun finns ett gemensamt diarium för samtliga sektorer. Utöver det ordinarie diariet finns även ett separat diarium för synpunktshantering. Där registreras synpunkter som inte hör till ett redan befintligt ärende. Det kan exempelvis vara synpunkter som inkommit via kommunens system för synpunktshantering. Om synpunkten hör till ett redan befintligt ärende registreras den i det ordinarie diariet. Vid intervju med registratorer framkommer att det finns olika bild av huruvida de synpunkter som inkommer ska diarieföras. En av registratorerna uppger att synpunkter av ringa betydelse inte alltid diarieförs. En annan registrator uppger att samtliga synpunkter alltid diarieförs. I rutinen Postöppning och registrering av allmänna handlingar beskrivs kommunens praktiska arbetssätt för registrering och diarieföring. Där framgår att kansliet har huvudansvaret för att förvaltningens postöppning och registrering sker på ett korrekt sätt. Inom respektive sektor ansvarar registrator för postöppning och registrering. Varje registrator har en ersättare som kan ansvara för detta vid frånvaro, exempelvis administrativ chef eller nämndsekreterare. Alla 7

10 anställda ska skriva på ett medgivande som ger rätt för registrator med ersättare att öppna all post samt ta del av innehållet i den anställdes e-postbrevlåda. För att säkerställa ett likartat arbetssätt mellan sektorerna träffas samtliga registratorer månatligen i en grupp kallad Platinagruppen. Under året har gruppen exempelvis utarbetat nya gemensamma mallar för delegationsbeslut. De administrativa cheferna har också månatliga möten i vad som kallas den administrativa chefsgruppen (AC-gruppen), som bland annat diskuterat frågor rörande ett nytt e-arkiv och en ny ärendehandbok. Enligt de intervjuade bidrar Platinagruppen och AC-gruppen till att säkerställa att sektorerna har ett enhetligt arbetssätt vad gäller diarieföring. Agendan för respektive möte stäms enligt uppgift av mellan kommunarkivarien (som samordnar Platinagruppen) och kommunsekreteraren (som samordnar AC-gruppen) för att skapa en god informationsspridning mellan grupperna. Som tidigare nämnts ansvarar respektive medarbetare för att vidarebefordra det som ska diarieföras till registratorn. Enligt intervjuade registratorer finns en osäkerhet bland medarbetarna kring vad som ska diarieföras. Den generella uppfattningen bland såväl registratorer som verksamhetschefer är att inte alla allmänna handlingar diarieförs. Det är främst bland medarbetare långt ut i organisationen som arbetssättet inte upplevs som tillräckligt känt. Även de förtroendevalda ansvarar för att vidarebefordra handlingar som ska diarieföras till registratorerna. Detta framgår bland annat i rutinen Hantering av in- och utgående post. Enligt rutinen ska de förtroendevalda rensa sin brevlåda från e-post som är privat, från partiet, av ringa och tillfällig betydelse samt e-post med reklam. Övrig e-post ska helst dagligen skickas vidare till kansliet för diarieföring. Kommunens huvudregistrator uppger att det är mycket sällan som förtroendevalda, frånsett kommunalråden, skickar vidare e-post för diarieföring. Vid kontakt med ledamöter i kommunstyrelsen framkommer att det saknas kunskap om arbetssättet. De ledamöter vi träffade för intervju hade sällan eller aldrig skickat vidare e-post för diarieföring. I granskningen har vi tagit del av sektorernas risk- och väsentlighetsanalyser samt internkontrollplaner för Risken för att allmänna handlingar inte registreras, diarieförs eller lämnas ut på ett korrekt sätt har inte beaktats i dessa Resultat från stickprovsgranskning I granskningen har tio ärenden slumpmässigt valts ut för en fördjupad granskning. Bedömningsgrunderna är hämtade från kraven i offentlighets- och sekretesslagen och utgörs av om det i ärendet framgår: Datum då handlingen inkom eller upprättades Uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare Innehåll i korthet Datum för registrering (detta för att granska hur lång tid efter inkommande eller upprättande som handlingen registrerades) 8

11 En beskrivning av ärendena samt resultat per ärende framgår i bilaga 4. Det sammantagna resultatet från granskningen visar att samtliga ärenden innehåller de uppgifter som lagstiftningen kräver. Granskningen visar dock på avvikelse i ett av ärendena. Det aktuella ärendet avser ett beslut om att neka en begäran om utlämnande av handling. Granskningen visar att den inkomna begäran inte diarieförts, utan enbart det upprättade beslutet. Om en handling kan lämnas ut direkt behöver inte begäran diarieföras. Däremot anger kommunens rutiner att begäran ska diarieföras tillsammans med beslutet vid nekande. Enligt kommunens rutiner är huvudregeln att handlingar som inkommit eller upprättats omedelbart ska registreras 4. Stickprovet visar att 4 handlingar av totalt 11 granskade inte har registrerats samma dag 5. Dessa har registrerats efter 1, 3, 10 och 11 dagar. Granskningen visar också att inkommande handlingar registreras på ett inkonsekvent sätt vad gäller sändare och mottagare. För vissa inkommande handlingar registreras enbart avsändaren, för andra enbart mottagaren Vår bedömning Kraven för registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar framgår i offentlighets- och sekretesslagen samt tryckfrihetsförordningen. För att säkerställa att kommunen lever upp till kraven i lagstiftningen är det av vikt att kommunstyrelsen säkerställt ett tydligt arbetssätt för detta. Vid intervjuer framkommer att det finns upprättade samverkansformer för att säkerställa ett gemensamt arbetssätt mellan registratorer och administrativa chefer, vilket vi bedömer som positivt. Vid intervjuer framkommer dock att den gängse uppfattningen är att inte alla allmänna handlingar diarieförs och att arbetssättet inte är tillräckligt känt i organisationen. Därtill finns olika bild av huruvida inkomna synpunkter alltid ska diarieföras eller inte. Både intervjuade registratorer, verksamhetschefer och ledamöter i kommunstyrelsen lyfter att rutinerna för arbetet kan bli mer lättillgängliga. I granskningen har vi genomfört ett stickprov om tio ärenden som visar att diarieförda handlingar innehåller de uppgifter som krävs enligt offentlighet- och sekretesslagen. Stickprovet visar avvikelse i ett av ärendena där en allmän handling inte diarieförts. Enligt offentlighets- och sekretesslagen ska allmänna handlingar utan dröjsmål registreras när de inkommit eller upprättats. Enligt kommunens riktlinjer ska registreringen ske omedelbart. Vår granskning visar att 4 av 11 handlingar inte registrerats i enlighet med detta. Mot bakgrund av ovanstående bedömer vi att kommunstyrelsen inte fullt ut fastställt ett tydligt arbetssätt för hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut. 4 Detta framkommer i rutinen Postöppning och registrering av allmänna handlingar. 5 Ytterligare 25 handlingar har granskats men datum för registrering i diariesystemet är inte tillämpliga för dessa. Mer information finns i bilaga 4. 9

12 3.4. Anställda och förtroendevaldas kännedom inom området För att säkerställa att allmänna handlingar registreras, diarieförs och lämnas ut på ett korrekt sätt är det av vikt att medarbetare och förtroendevalda har tillräcklig kunskap inom området. I granskningen framkommer att medarbetare och förtroendevalda informeras om hur allmänna handlingar ska hanteras genom dokumenterade rutiner och utbildningsinsatser. För medarbetare hålls utbildningsinsatsen I allmänhetens tjänst som bland annat behandlar offentlighet och sekretess, diarieföring och dokumenthantering. Utbildningen genomfördes senast hösten Utbildningen genomfördes tidigare årligen och var då obligatorisk för samtliga nyanställda inom kommunen. Att utbildningen inte genomförts under år 2016 uppges bero på att den dåvarande kommundirektören som var delaktig i genomförandet av utbildningen slutade. Det är i dagsläget inte klart om utbildningen kommer att återupptas. Vid intervjuer framkommer att såväl registratorer som verksamhetschefer ser mycket positivt på utbildningen och anser att den bidrar till att öka de anställdas kännedom om hur allmänna handlingar ska hanteras. Vid intervjuer framkommer att sektor SHB under hösten 2016 höll en utbildning för sektorns personal kring offentlighet och sekretess, som exempelvis belyste vad som är att betrakta som en offentlig handling. Utbildningen arrangerades mot bakgrund av att sektorn hade mycket nyanställd personal och genomfördes av kommunjuristen, sektorns administrativa chef och registrator. Inom sektor UTK hålls två introduktionstillfällen årligen för enhetschefer och administrativ personal där registrator informerar om diarieföring och arkivering. Därtill har elevhälsan haft en utbildning med kommunjuristen för att diskutera hantering av allmänna handlingar. Utbildningarna har alltså inte riktats till samtliga medarbetare utan till vissa yrkesgrupper. Övriga sektorer har enligt vad som framkommer vid intervju inte genomfört några utbildningsinsatser inom området de senaste åren. I samband med ny mandatperiod genomförs en utbildning för förtroendevalda politiker som delvis behandlar offentlighet och sekretess. De ledamöter vi talat med i granskningen anser att förtroendevalda behöver mer information och utbildning inom området. Exempelvis efterfrågas djupare utbildning kring vad som räknas som allmän handling och inte Vår bedömning För att säkerställa att registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar sker på ett korrekt sätt är det av vikt att kommunstyrelsen tillser att medarbetare och förtroendevalda har tillräcklig kännedom inom området. I granskningen framkommer att utbildningsinsatser till såväl medarbetare och förtroendevalda återkommande genomförs. Utbildningen till medarbetare hölls tidigare en gång per år men har nu avstannat. Utbildningen till förtroendevalda hålls vart fjärde år. I granskningen har det genomgående framkommit att medarbetare och förtroendevalda uppges behöva mer kunskap om lagkrav, rutiner och arbetssätt. Utifrån detta bedömer vi att kommunstyrelsen bör vidta åtgärder för att stärka medarbetare och förtroendevaldas kännedom inom området. En åtgärd skulle kunna vara att genomföra utbildningsinsatser mer frekvent. 10

13 4. Samlad bedömning 4.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Hur har kommunstyrelsen säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning vad gäller registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns rutiner och riktlinjer avseende registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar? Har kommunstyrelsen fastställt ett tydligt arbetssätt för hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut? Hur har kommunstyrelsen tillsett att anställda och politiker har kännedom om hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut? Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen i stort säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning vad gäller registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. Roll- och ansvarsfördelningen är tydliggjord genom reglemente, delegationsordning och rutiner. Vi anser dock att kommunens rutiner för utlämnande av allmän handling kan tydliggöras. Vi bedömer att kommunstyrelsen har säkerställt att det finns rutiner och riktlinjer avseende registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. I granskningen framkommer dock att rutinerna inte upplevs tillräckligt kända i organisationen. Vi kan därtill konstatera att vissa av kommunens dokumenthanteringsplaner inte reviderats sedan år Vi bedömer att kommunstyrelsen inte fullt ut fastställt ett tydligt arbetssätt för hur allmänna handlingar ska registreras, diarieföras och lämnas ut. Detta då arbetssättet för registrering och diarieföring inte är tillräckligt känt bland medarbetare och förtroendevalda. Stickprovet visar att 4 av 11 handlingar inte har registrerats med den skyndsamhet som framgår i kommunens rutiner. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör vidta åtgärder för att stärka medarbetare och förtroendevaldas kännedom inom området. I granskningen har det genomgående framkommit att medarbetare och förtroendevalda uppges behöva mer kunskap om lagkrav, rutiner och arbetssätt inom området. 11

14 4.2. Slutsats Granskningen har syftat till att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar. Utifrån granskningens syfte och grunderna för ansvarsprövning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen i stort säkerställt detta, men att det finns vissa utvecklingsområden. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att: Rutinen för utlämnande av allmänna handlingar tydliggörs. Anställda och förtroendevalda får bättre kännedom om registrering, diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. Dokumenthanteringsplaner återkommande revideras och hålls aktuella. Inkomna och upprättade handlingar registreras skyndsamt i enlighet med kommunens rutiner. Göteborg den 8 maj 2017 Elin Mausén Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Mikaela Bengtsson Certifierad kommunal yrkesrevisor Ernst & Young AB Hans Gavin Kvalitetssäkrare och certifierad kommunal yrkesrevisor Ernst & Young AB 12

15 Bilaga 1 Bakgrund till granskningen Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip för den svenska förvaltningen i stat, landsting och kommun. Medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar endast med undantag om det är påkallat utifrån bland annat rikets säkerhet eller skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagstiftningen kräver att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål så snart de inkommit eller upprättats. Kommunernas skyldigheter regleras av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och i förvaltningslagen (1986:223). För att medborgare skall kunna ta del av handlingar och veta vilka allmänna handlingar som finns inom myndigheten måste dessa göras tillgängliga. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om myndigheters handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Lagstiftningen kräver att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål så snart de inkommit eller upprättats. Vidare framgår lagliga krav på registrering och att den skapar ordning och sökbarhet samt underlättar arkivvård. Lagen kräver arkivbeskrivning och arkivförteckning (dokumenthanteringsplan). Vid kommunrevisionens dialog med sektorledningen för administrativt stöd 2016 framkom att det finns en risk att förtroendevalda inte har kunskap om och diarieför handlingar på ett korrekt sätt. Verksamheten kansli och kommunikation vid sektorn för administrativt stöd ansvarar bland annat för att fullgöra förvaltningens uppgifter vad gäller post, diarium, ärendehantering och centralarkiv. Kommunrevisionen har mot bakgrund av ovanstående bedömt att det är väsentligt att granska om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig hantering och diarieföring av ärenden och allmänna handlingar. I God revisionssed framkommer de grunder som revisorerna använder när de bedömer ansvarstagande i styrelser och nämnder. Ansvarsgrunder som är aktuella i denna granskning är bland annat risker för bristande ledning, styrning, uppföljning och kontroll. 13

16 Bilaga 2 Revisionskriterier Kommunallagen (1991:900) Enligt 6 kap 7 kommunallagen har nämnderna ansvar för att var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Likaså skall nämnderna se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett övrigt tillfredställande sätt. Tryckfrihetsförordningen (1949:105) I Tryckfrihetsförordningen anges att för att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap 3 framgår att med handling avses framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndighet eller är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Av 2 kap. 4 framgår att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Offentlighets och sekretesslagen (2009:400) Enligt offentlighets- och sekretesslagen ska allmänna handlingar utan dröjsmål registreras när de inkommit eller upprättats (5 kap. 1 ). Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Beträffande handlingar som registreras enligt 5 kap 1 ska det av registret framgå: 1. datum då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, 3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och 4. i korthet vad handlingen rör. Enligt 4 kap 1 ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att: 1. allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen, 2. allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar, 3. rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs samtidigt som sekretesskyddet upprätthålls, och 4. automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. 14

17 En myndighet ska vidare särskilt beakta att: 1. enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar, 2. det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta har skett, samt att 3. allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Förvaltningslagen (1986:223) I förvaltningslagen framgår krav på förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Bestämmelserna i 4-6 om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter och allmänna krav på handläggning av ärenden gäller också annan förvaltningsverksamhet. 4-5 reglerar myndigheternas serviceskyldighet. Av 4 framgår att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa henne/honom till rätta. Arkivlagen (1990:782) Arkivlagen anger grundläggande bestämmer för hur myndigheterna ska hantera sina arkiv. Av arkivlagen framgår bland annat att handlingar som ska bevaras ska framställas med arkiv- och åldersbeständiga skrivmaterial och metoder. Vilka handlingar som ska bevaras ska framgå av nämndens dokumenthanteringsplan. 15

18 Bilaga 3 Källförteckning Intervjuer I granskningen har vi genomfört intervjuer med: Kanslichef Registratorer från samtliga sektorer Fem verksamhetschefer (en från varje sektor). Intervjun genomfördes med verksamhetschef för Hälsa och bistånd, gymnasiet, Vatten och avfall, ekonomichef samt fritidschef. Två ledamöter i kommunstyrelsen (totalt bjöds sju representanter in, en från varje parti med en ordinarie ledamot i kommunstyrelsen). Kompletterande skriftliga frågor skickades till övriga fem, varav tre svarade. Dokumentation Arkivreglemente (KF ) Kommunstyrelsens delegationsordning (KS ) Reglemente för kommunstyrelsen (KF ) Dokumenthanteringsplaner: o Personal (KS ) o Ekonomi (KS ) o Kommunledning och kansli (KS ) o Handlingar av tillfällig och ringa betydelse (KS ) o EU-projekt (KS ) o Projekt (KS ) o Upphandling (KS ) o Bygglov (Miljö- och bygglovsnämnd ) o Miljö- och hälsoskydd (Miljö- och bygglovsnämnden ) o Administration sektor samhällsbyggnad (KS ) o Mark och bostad/mät och GIS (KS ) o Miljösamordning (KS ) o Näringsliv (KS ) o Plan (KS ) o Trafik (KS ) o VA och avfall (KS ) o Administration sektor socialtjänst (KS ) o Funktionshinder (KS ) o Hälsa och bistånd (KS ) o Individ och familjeomsorg (KS ) o Vård och omsorg (KS ) o Administration sektor teknik och förvaltningsstöd (KS ) o Fastighetsfunktionen (KS ) o IT-funktionen (KS ) o Mark och anläggningar (KS ) 16

19 o Måltidsservice (KS ) o Service (KS ) o Städservice (KS ) o Säkerhet (KS ) o Gymnasieskola och gymnasiesärskola (KS ) o Kultur, bibliotek och kulturskola ( ) o Utvecklings- och stödenheten ( ) o Vuxenutbildning ( ) o Folkhälsoenheten och Fritid ungdom (KS ) o Förskola och annan pedagogisk omsorg (KS ) o Grundskola, elevhälsa och skolbarnomsorg (KS ) o Ledning och administration (KS ) o Planering och tillsyn (KS ) o Sociala myndighetsnämnden (Sociala myndighetsnämnden ) o Valnämnd (Valnämnden ) o Överförmyndarnämnden (Överförmyndarnämnden ) Rutiner: o Offentlighetsprincipen och begreppet allmän handling (Sektor ADM ) o Postöppning och registrering av allmänna handlingar (Sektor ADM ) o Flödesschema för utlämnande av allmän handling (odaterad) o Flödesschema för begäran och utlämnande av sekretessmarkerade handlingar/uppgifter (odaterad) o Hantering av in- och utgående e-post (och sms) (sektor ADM ) o Policy för hantering av e-post (odaterad) o Rutiner kring handläggning av synpunkter avseende socialtjänsten (sektor SOC ) o Hantering av synpunkter (sektor UTK ) Utdrag ur kommunens diariesystem avseende ärende: o 2017KS19 o 2017KS44 o 2017KS120 o 2017KS129 o 2017KS154 o 2017KS185 o 2017KS222 o 2017SN35 o 2017SN34 o 2017SY24 17

20 Bilaga 4 Resultat från stickprov Stickprovet har omfattat tio ärenden. Ärendena har valts ut slumpmässigt utifrån en lista med 293 ärenden som diarieförts i kommunstyrelsens diarium mellan 1 januari 2017 och 15 mars I stickproven har vi undersökt om ärendet har registrerats i enlighet med kraven i offentlighets- och sekretesslagen. Bedömningen har gjorts utifrån om det i ärendet framgår: Datum då handlingen inkom eller upprättades Uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare Innehåll i korthet Datum för registrering (för att kontrollera hur lång tid den tog innan skrivelsen registrerades) Resultatet från stickprovsgranskningen presenteras i tabellerna nedan tillsammans med en kort beskrivning av de ärenden som granskats. Frågor Ärende 1 Ärende 2 Ärende 3 Ärende 4 Ärende 5 Typ av handling Upprättad Upprättad Upprättad Upprättad Inkommen Antal diarieförda handlingar (arbetsmaterial inom 0 (3) 6 0 (1) 0 (8) 5 parentes) Framgår datum då handlingen upprättades/inkom? ET Ja ET ET Ja Antal dagar från upprättat/inkommet datum till registrering (antal handlingar inom parentes) Framgår avsändare/mottagare? ET ET* ET ET Samma dag (2), 3 dagar (1), 10 dagar (1), 11 dagar (1) ET Ja ET ET Ja Innehåll i korthet? Ja Ja Ja Ja Ja Status Pågående Pågående Pågående Pågående Avslutad Ärende 1: Revisorerna 2017 (2017KS185). Ärendet har skapats för att kunna publicera digitala kallelser och anteckningar till kommunrevisionens sammanträden i applikationen Meetings. Inga diarieförda handlingar ännu, dock tre dokument som är arbetsmaterial (anteckningar och två kallelser). Ärende 2: Anmälan av delegationsbeslut från sektorn för administrativt stöd 2017 (2017KS19). Ärendet har sex upprättade diarieförda handlingar som är delegationsbeslut som anmälts till kommunstyrelsen. *Delegationsbesluten förvaras i enlighet med verksamhetens dokumenthanteringsplan i ett närarkiv (en pärm). I och med att registrering sker i närarkivet behöver inte besluten registreras i diariesystemet. Detta har ändå gjorts för att elektroniskt 18

21 kunna skicka ut handlingarna till kommunstyrelsens ledamöter inför sammanträdet, som en del av kommunens ärendehanteringsprocess. Ärende 3: Slutredovisning för nybyggnation av Rullstenens förskola (2017KS120). Vid granskningens genomförande finns inga diarieförda handlingar, enbart ett arbetsdokument (tjänsteskrivelse) i väntan på att ärendet ska behandlas av kommunstyrelsen. Ärende 4: Upphandling av entreprenör för nybyggnation av idrottshallar i Landvetter (2017KS44). Finns inga diarieförda handlingar i ärendet vid granskningens genomförande, dock åtta arbetsdokument (tjänsteskrivelse med bilagor) i väntan på att ärendet ska behandlas av kommunstyrelsen. Ärende 5: Korrespondens med utförare av hemtjänst angående insats (2017KS222). Ärendet innehåller en inkommande samt fyra upprättade diarieförda handlingar. Ärende Frågor Ärende 6 Ärende 7 Ärende 8 Ärende 9 Ärende 10 Typ av handling Upprättad** Upprättad Inkommen Upprättad Upprättad Antal diarieförda handlingar (arbetsmaterial inom parentes) Framgår datum då handlingen upprättades/inkom? Antal dagar från upprättat/inkommet datum till registrering (antal handlingar inom parentes) 1 0 (2) Ja ET Ja Ja Ja 1 dag (1) ET Samma dag (5) ET* ET* Framgår avsändare/mottagare? Ja ET Ja Ja Ja Innehåll i korthet? Ja Ja Ja Ja Ja Status Avslutad Pågående Pågående Avslutad Avslutad Ärende 6: Beslut, svar på begäran om utlämnande av allmänna handlingar (2017KS129). En upprättad diarieförd handling. **Inkommen begäran har inte diarieförts i enlighet med kommunens rutiner. Ärende 7: Årsredovisning 2016, verksamheten för vattentjänster (2017KS154). Det finns inga diarieförda handlingar under detta ärende, enbart arbetsdokument (tjänsteskrivelse och en bilaga) i väntan på att ärendet ska behandlas av kommunstyrelsen. Ärende 8: Synpunkter från allmänheten kring Mölnlycke station (2017SY24). Ärendet innehåller fyra inkommande diarieförda handlingar och en upprättad handling (svar från kommunen). 19

22 Ärende 9: Delegationsbeslut till sociala myndighetsnämnden (2017SN35). Ärendet innehåller elva upprättade handlingar i form av delegationsbeslut som anmälts till sociala myndighetsnämndens möte. *Delegationsbesluten förvaras i enlighet med verksamhetens dokumenthanteringsplan i närarkiv (en pärm). I och med att registrering sker i närarkiv behöver inte besluten registreras i diariesystemet. Detta har ändå gjorts för att tilldela handlingarna ett gemensamt diarienummer inför sammanträdet. Ärende 10: Delgivning till sociala myndighetsnämnden (2017SN34). Ärendet innehåller åtta upprättade handlingar som delgivits på sociala myndighetsnämndens möte. *Delgivningarna (rörande anmälan till huvudman om kränkande behandling) förvaras i elevakten i enlighet med verksamhetens dokumenthanteringsplan, uppger registrator för UTK. I och med att registrering sker i elevakten behöver inte anmälan registreras i diariesystemet. Detta har ändå gjorts för att tilldela handlingarna ett gemensamt diarienummer inför sammanträdet. 20