Hantering och diarieföring av allmänna handlingar - universitetsförvaltningen. Internrevisionsrapport 2018

Transkript

1 1 UFV 2018/864 Hantering och diarieföring av allmänna handlingar - Internrevisionsrapport 2018 Fastställd av Konsistoriet

2 Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING BAKGRUND RISK ENLIGT RISKANALYS SYFTE OCH METOD SAMMANFATTANDE SVAR PÅ REVISIONSFRÅGOR ANSVAR - ORGANISATION... 5 Iakttagelser... 5 Bedömning STYRDOKUMENT OCH RUTINER... 6 Iakttagelser... 6 Bedömning KUNSKAP - UTBILDNING... 7 Iakttagelser... 7 Bedömning SERVICESKYLDIGHET - SKYNDSAMHETSKRAVET... 7 Iakttagelser Genomsnittlig tid för utlämnande av allmän handling... 8 Iakttagelser... 8 Bedömning INTERN KVALITETSKONTROLL JK-LISTAN Iakttagelser Bedömning SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

3 1 Sammanfattning Internrevisionen har i enlighet med revisionsplanen för 2018 granskat s diarieföring. Internrevisionens sammanfattande bedömning är att arbetet med diarieföring i stort fungerar tillfredställande, men att det i vissa delar bör förbättras. Internrevisionens bedömning grundar sig främst på följande faktorer, - Avdelningarna har i olika grad och omfattning rutiner för hantering och diarieföring av allmänna handlingar särskilt vad avser rutiner för postöppning vid anställdas frånvaro, hantering av personadresserad post samt diarieföring av e-post. - I 39 % av de ärenden som avser utlämnande av allmän handling under perioden 2016 till maj 2018 har inte själva utlämnandet av handlingen diarieförts. Det förekommer också ärenden där begärd utlämning av handling dröjt, ibland flera månader utan rimlig förklaring. Internrevisionens rekommendationer är i korthet följande, - att avdelningarna vid, i det fall rutiner inte redan finns på plats, säkerställer att det finns rutiner för postöppning vid anställdas frånvaro, personadresserad post och diarieföring av e-post. - att avdelningarna vid säkerställer att när ett utlämnande av allmän handling blir ett ärende i diariet, så ska alla händelser i ärendet diarieföras dvs även utlämnandet. Internrevisionen föreslår också att universitetsledningen säkerställer att det för hanteringen och diarieföringen av allmänna handlingar finns ett övergripande kvalitetsansvar. Detta skulle förbättra diarieföringen inom hela myndigheten och bl.a säkerställa en korrekt inrapportering av öppna ärenden till JK. Som internrevisionen tidigare påpekat bör det övervägas att tilldela enheten för informationsförsörjning, registratur och arkiv (EIRA), ett tydligt övergripande kvalitetssäkringsansvar för universitetets hela hantering och diarieföring av allmänna handlingar. Internrevisionen föreslår vidare att s avdelningar ser över roller, befogenheter och ansvar för hantering och diarieföring av allmänna handlingar. I de fall oklarheter föreligger bör det klargöras, konkretiseras och informeras, så att såväl chefer som medarbetare har en tydlig och gemensam bild av vad som förväntas av dem. Vidare är det viktigt att kompetensutveckling sker kontinuerligt och att det finns tydliga kompetenskrav och motsvarande utbildningar för det ansvar man har som chef och medarbetare. 3

4 2 Bakgrund För att universitet ska kunna uppfylla kravet om handlingars offentlighet, d.v.s. kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dessa, krävs ordning och struktur. Ett led i denna ordning är att registrera de allmänna handlingarna i ett diarium. I Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns de grundläggande reglerna om registrering av allmänna handlingar. Huvudregeln är att alla handlingar som inkommit till eller upprättats och förvaras vid universitetet är allmänna handlingar och ska diarieföras. Handlingar som kan betraktas vara av ringa betydelse för universitetets verksamhet behöver inte diarieföras. Beträffande handlingar som helt eller delvis omfattas av sekretess, gäller att även dessa måste diarieföras. Registrering av allmänna handlingar ska ske utan dröjsmål och inkommande handlingar ska registreras samma dag de inkommer. Upprättade handlingar ska registreras när de expedierats, beslut fattats eller när de på annat sätt färdigställts. En handlings status som allmän kan inte skjutas upp genom att registreringen senareläggs. Även om grunden för registrering regleras i lagstiftningen, är det universitetets ansvar att skapa rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom universitetet känner till. Under 2017 granskade internrevisionen diarieföringen och hanteringen av allmänna handlingar vid institutionerna. Denna granskning är en utveckling och ett komplement till den granskningen. 2.1 Risk enligt riskanalys Internrevisionens riskanalys har identifierat en risk att hanteringen och diarieföringen av allmänna handlingar inte alltid sköts tillfredsställande. Orsakerna skulle kunna vara mängden handlingar och osäkerhet om vad som gäller men även ofullständiga rutiner. Exempel på ofullständiga rutiner kan vara att utlämning av material inte sköts korrekt med avseende på tidsaspekten och eller att upprättade och inkomna handlingar inte diarieförs alls. 2.2 Syfte och metod Syftet med granskningen är att bedöma om s befintliga rutiner för hantering och diarieföring av allmänna handlingar är ändamålsenliga och tillgodoser de krav som framgår av gällande lagstiftning och universitetets interna regelverk. För att uppnå syftet med granskningen besvaras följande frågor: - Är ansvarsfördelning, befogenhet och organisation tydlig avseende diarieföring och utlämning av allmänna handlingar? - Finns ändamålsenliga styrdokument och rutiner för registrering av inkomna handlingar, utlämning av allmänna handlingar och är dessa kända? - Finns tillräckliga kunskaper avseende hantering och diarieföring av allmänna handlingar? 4

5 - Uppfyller universitetet kraven på serviceskyldighet och skyndsamhetskrav vid utlämnandet av allmänna handlingar? - Vilken intern kvalitetskontroll görs av hantering och diarieföring av allmänna handlingar? Granskningen är baserad på intervjuer, dokumentstudier samt resultatet av en mailenkät utskickad till samtliga avdelningschefer inom. 3 Sammanfattande svar på revisionsfrågor Nedan redovisas internrevisionens iakttagelser och bedömningar med utgångspunkt i tidigare beskrivna revisionsfrågor. 3.1 Ansvar - organisation Iakttagelser Fysisk post som kommer in centralt till universitetet sorteras av vaktmästeriet. Personadresserad post och post adresserad till institutioner vidarebefordras direkt till mottagarna varefter ansvaret för eventuell diarieföring ligger på mottagaren. Den centrala registraturen hanterar inkommande korrespondens som kommer till universitetets gemensamma adresser. Avdelningscheferna vid förvaltningens avdelningar har dock ansvar för det som kommer direkt till deras avdelning eller fördelas till dem. Vid universitetets institutioner finns ett krav på att varje institution ska ha en utpekad ansvarig för registratur och en för arkiv. Även vid förekommer liknande funktioner även om det inte finns något formellt krav på detta. Ansvaret för en fungerande hantering och diariehantering av allmänna handlingar ligger på hela Uppsala universitet som myndighet. Nedanstående indelning visar hur ansvaret fördelar sig på olika nivåer inom. Den enskilde medarbetaren ansvarar för sin egen ärendehantering och att den följer legala krav, universitetets regelverk samt institutionens/enhetens styrdokument. Det är varje medarbetares ansvar att se till att allmänna handlingar blir diarieförda och registrerade. Medarbetaren ska i vissa fall vidarebefordra handlingar som skall diarieföras till registrator och i andra fall till diarieansvarig person, om sådan utsetts. Post (både fysisk och elektronisk) är den enskilde mottagarens ansvar att se till att den diarieförs när det är påkallat. 5

6 Avdelningschef vid ansvarar för ärendehanteringen inom avdelningen och att den följer legala krav samt universitetets regelverk. Handlingar som föranlett nya ärenden fördelas ( lottas ) på handläggare av tjänstemän från planeringsavdelningens ledningskansli eller registrator. E-post som inkommer till registrator och rektor som är de officiella (myndighetens) brevlådor hanteras på samma sätt som papperspost, d.v.s. lottas och vidarebefordras till handläggare. Enheten för informationsförsörjning och registratur (EIRA), ansvarar för förvaltningens registratur, universitetsarkivet och universitetets allmänna huvuddiarium (W3D3). Post till Uppsala universitet, Rektor och rekommenderade försändelser lämnas till registrator som öppnar och diarieför handlingarna. Enheten ansvarar också för information, utbildning, hantering av ärenden registrerade i diariet, utlämnande av allmänna handlingar och service till allmänheten. Bedömning Tio av 17 avdelningar vid har inte utsett någon registratorsansvarig person, vilket ställer högre krav på chefer och medarbetare att själva hantera frågor kring diarieföring och allmänna handlingar. Det ställer också högre krav på utbildning och kompetens för såväl chefer som medarbetare. Internrevisionen föreslår att s avdelningar ser över roller, befogenheter och ansvar för diarieföring och utlämning av allmänna handlingar. I de fall oklarheter föreligger bör det klargöras, konkretiseras och informeras, så att såväl chefer som medarbetare har en tydlig och gemensam bild av vad som förväntas av dem. I samband med en sådan översyn kan de avdelningar som inte har utsett någon registratorsansvarig person överväga om de ska utse en sådan. 3.2 Styrdokument och rutiner Iakttagelser Universitetet har ett flertal aktuella styrdokument med bäring på diarieföring, offentlighet och sekretess. Exempel på styrdokument är verksamhetsplan för arkivfunktionen, dossierplan, dokumenthanteringsplan, handbok för registrering och arkivering samt skriften E-posthantering principer och rekommendationer. Dokumenten finns på Medarbetarportalen fördelade på olika webbplatser. I sammanhanget bör också nämnas universitetets handbok Hantering av allmänna handlingar vid universitetet där information om det mesta avseende hantering och diarieföring av allmänna handlingar framgår. Universitetet har övergripande gemensamma rutiner för hantering av post och e-post vid anställdas frånvaro, diarieföring av allmänna handlingar och hantering av uppgifter som omfattas av sekretess. De behöver dock implementeras på avdelningarna och bland medarbetarna för att fungera. De allra flesta avdelningar har rutiner för utlämning av allmänna handlingar och en majoritet av dessa har också rutiner för inkommande post och e-post. Endast fem av 17 6

7 avdelningar på har gemensamma rutiner för diarieföring av e- post. Fem avdelningar har uppgett att de inte har rutiner för hantering av personadresserad post. Tre av avdelningarna anser att de i dagsläget inte har tillräckliga rutiner på plats för att hantera inkommande och utgående handlingar. Två av dessa är relativt nyinrättade vilket sannolikt bidrar till att de ännu inte har alla rutiner på plats. Bedömning Det finns aktuella styrdokument vid universitetet avseende diarieföring, offentlighet och sekretess och lämplig information i frågorna kan också inhämtas i handboken Hantering av allmänna handlingar vid universitetet. Universitetet har generella rutiner för såväl inkommande post och e-post, diarieföring och utlämning av allmänna handlingar. Majoriteten av förvaltningens avdelningar följer dessa rutiner. Det finns skäl till förbättringar när det gäller rutiner för postöppning vid anställdas frånvaro, hantering av personadresserad post och diarieföring av e-post. 3.3 Kunskap - utbildning Iakttagelser Avdelningarna har i den enkät som genomförts uppskattat sin kompetens och sina behov av kompetensutveckling avseende hantering och diarieföring av allmänna handlingar. De flesta, 16 av 17 avdelningar, svarar att de har den kompetens som krävs för arbetet. En tredjedel av de tillfrågade ser dock ett behov av uppdateringar av sina kunskaper, inte minst med hänsyn tagen till den nya dataskyddsförordningen. Flera medarbetare har genomgått utbildningar i registraturens regi. Alla avdelningar poängterar också att de får stöd från registraturen i de frågor som de själva inte har kompetens för. Bedömning Internrevisionen bedömer att avdelningarna på har den kompetens de anser sig behöva i frågor om diarieföring och hantering av allmänna handlingar samt att de får stöd från enheten för registratur och arkiv när detta behövs. Det är dock viktigt att kompetensutveckling sker kontinuerligt och att det finns tydliga kompetenskrav och motsvarande utbildningar för det ansvar man har som chef och medarbetare. 3.4 Serviceskyldighet - skyndsamhetskravet Iakttagelser Utgångspunkten är att en begäran om allmänna handlingar ska hanteras snabbt av myndigheten. Har du begärt att få ta del av handlingar på plats hos myndigheten så gäller Tryckfrihetsförordningen 2:12 som säger att handlingar ska lämnas ut genast 7

8 eller så snart det är möjligt. Om du istället har begärt att få kopior av allmänna handlingar skickade till dig så gäller Tryckfrihetsförordningen 2:13 som säger att en sådan begäran ska hanteras skyndsamt. Men vad betyder så snart som möjligt eller skyndsamt? Enligt JO ska en myndighet normalt lämna besked i utlämnandefrågan samma dag som en begäran har gjorts. Myndigheten ska antingen lämna ut handlingen eller ge besked om att man inte lämnar ut den. Enligt JO får beskedet dröja någon eller några dagar om det är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Det kan givetvis behövas ännu längre tid om begäran avser ett omfattande material. I Uppsala universitets Medarbetarportal beskrivs skyndsamhetskravet som att begäran ska hanteras och expedieras omedelbart Genomsnittlig tid för utlämnande av allmän handling Rutin för inkommande begäran om utlämning av allmän handling Rutinen beskriver de begäranden av utlämning av allmänna handlingar som inkommer via enheten för informationsförsörjning och registratur (EIRA). Den vid enheten som mottar begäran gör en bedömning av denna utifrån nedanstående kriterier. 1. Om utlämningen kan ske enkelt utan någon betydande insats skickas den till den avdelning eller institution som ska hantera utlämnandet. Observera att det i detta fall inte registreras som ett nytt ärende i diariet. 2. Om utlämningen bedöms kräva en större insats eller om det inte är helt klart vem som ska hantera det eller om det finns någon annan orsak till att registraturen (EIRA) inte vidarebefordrar begäran så sorteras ärendet för lottning. Alla ärenden som ska lottas skrivs ut på papper och en gång om dagen fördelar en tjänsteman från ledningskansliet ärendena till den avdelning, institution eller tjänsteman som man bedömer som bäst lämpad att hantera ärendet. Förfrågan om begäran om utlämning av allmän handling blir därefter ett ärende i diariet. All korrespondens i ärendet, även universitetets svar till den som begärt utlämnande om allmän handling, ska diarieföras. Iakttagelser Internrevisionen har undersökt svarstiderna för ett urval av begäranden om utlämnande av allmän handling vid under åren 2016 till 2018 vilka redovisas i tabellen nedan. 2 Att observera är att urvalet ärenden endast avser de ärenden som diarieförts, dvs inte enklare ärenden (se punkt 1 ovan). 1 Utlämnande av allmän handling sida på Uppsala universitets medarbetarportal. (181025). 2 Granskningen omfattar endast diarieserien UFV. UFV är förvaltningens näst största diarieserie (efter UFV-PA som hanterar rekryteringar och andra personalärenden) och är den serie som används av inkommande handlingar som adresseras till Uppsala universitet. Sökningar har gjorts på begreppen allmän handling och allmänna handlingar för att få ut underlagen. Ärenden som diarieförts i annan serie vid eller inte innehåller sökbegreppen omfattas inte av granskningen. Svarstiden har beräknats från det datum begäran kommit in till universitetet. Mätningen av svarstiden är inte justerad för eventuella helgdagar. 8

9 Tabell 1. Diarieföring av utlämning av allmän handling från förvaltningen År Antal ärenden om utlämning Diarieförd utlämning saknas (antal) Diarieförd utlämning saknas (procent) % % % Totalt % Som framgår av tabellen så har för perioden 2016 till 2018 (maj), 147 ärenden om utlämning av allmän handling granskats. Av dessa ärenden så saknar 57 ärenden eller 39 % uppgift om handlingen har lämnats ut och när detta i så fall skett. De ärenden som saknar uppgifter om utlämning i diariet är till övervägande majoritet relativt enkla utlämningar som skickats till avdelningar och enheter inom förvaltningen för besvarande. I tabellen nedan redovisas de ärenden där det framgår när handlingarna lämnats ut dvs ärenden där även utlämnandet av handlingen diarieförts och deras svarstider. Tabell 2. Tid för utlämning av allmän handling År Antal ärenden där utlämningen av allmän handling är diarieförd Antal dagar till utlämning Medel Antal dagar till utlämning Median Ärenden med längre än tre dagars handläggning(antal) Ärenden med längre än tre dagars handläggningstid (prcoent) % , % , % Totalt % Som tabellen visar har 41 % av ärendena under perioden haft längre handläggningstid än tre dagar. Medeltalet för antal dagar till utlämning är under perioden sex dagar. Det förekommer ibland att en begäran är otydlig och att flera frågor behöver ställas fram och åter, vilket kan förlänga den slutliga svarstiden. Det finns också ett antal ärenden där stora mängder data ska samordnas av flera instanser innan utlämning vilket medför längre handläggningstider. Även om man bortser från denna typ av ärenden så återstår dock ärenden varje år med långa svarstider där det inte går att utläsa någon orsak till fördröjningen av utlämnandet. Extremfallen påverkar medelvärdet för utlämnandetiden negativt, vilket visar sig i jämförelse med medianvärdet som är avsevärt lägre. Bedömning Utifrån det urval som gjorts i granskningen är internrevisionens bedömning att det finns skäl till förbättringar av diarieföringen av utlämnanden av allmänna handlingar vid 9

10 förvaltningen. När ett utlämnande av allmän handling blir ett ärende i diariet så ska alla händelser i ärendet diarieföras, även utlämnandet. Att så mycket som 39 procent av ärendena som internrevisionen granskat helt saknar uppgifter om vad som lämnats ut och om det har skett och när är inte acceptabelt. Med anledning av att ett så stort antal av de granskade ärendena saknar uppgifter om när eller om handlingar har lämnats ut gör det svårt att göra en bedömning av om utlämningen sker skyndsamt. De ärenden där uppgifter finns om när handlingar har lämnats ut har visserligen relativt högt medelvärde i antalet dagar från begäran till utlämning av handling, sex dagar, men som tidigare nämnts påverkas medelvärdet av ärenden med längre handläggningstider. För majoriteten av de ärenden som har längre handläggningstider finns det rimliga förklaringar till dröjsmålet. Det förekommer emellertid ärenden där utlämning dröjt ibland flera månader utan att det går att utläsa någon orsak till fördröjningen vilket är ett observandum som bör beaktas av förvaltningens avdelningar. 3.5 Intern kvalitetskontroll JK-listan Iakttagelser Någon intern systematisk kvalitetskontroll av ärendehantering och diarieföring görs inte. Den kontroll/uppföljning som finns är resultatet av den redovisning av s.k. öppna ärenden i diariet som Justitiekanslern årligen begär in, den s.k. JK-listan. 3 Denna JKlista kan sägas vara en kontroll av diarieföringen vid universitetet, Justitiekanslern anser att listan ger en god bild av myndigheternas ärendehantering och diarieföring. Justitiekanslern har utifrån inrapporteringen haft anmärkningar för åren 2016 och 2017, för 2018 har JK ingen anmärkning vilket är en förbättring sen tidigare. Att observera är att listan som Justitiekanslern har att bedöma endast omfattar de ärenden som redovisas till Justitiekanslern. Underlåter man att rapportera öppna ärenden så ges JK en felaktig bild att göra sina bedömningar utifrån. Bedömning Internrevisionens bedömning är att rutiner för såväl diarieföring som rapportering till Justitiekanslern finns. Hanteringen av diarieföringen på såväl förvaltningen som universitetet är decentraliserat. Exempelvis har både avdelningar inom förvaltningen och institutioner i olika omfattning utsett en eller flera personer med registratorsfunktion. Detta faktum gör det särskilt viktigt att rutinerna följs och att 3 Enligt 29 myndighetsförordningen ska myndigheterna senast den 1 mars lämna en ärendeförteckning till Justitiekanslern. Ärenden som har kommit in till myndigheten före den 1 juli föregående år och som inte hade avgjorts vid årsskiftet ska tas upp i förteckningen. Ärenden som myndigheten själv har initierat och ärenden av rent administrativ natur ska inte redovisas. Justitiekanslerns uppdrag är att bevaka att myndigheter under regeringen lever upp till sina skyldigheter bl.a. att så snabbt som möjligt ge andra myndigheter och allmänheten den service man har rätt att kräva. 10

11 nödvändig kompetens finns hos de som svarar för sina avdelningars och institutioners diarieföring. Det är också viktigt att roller, uppgifter och ansvar är tydliga och kända så att både chefer och anställda känner till sitt ansvar och kan genomföra sina uppgifter på rätt sätt. Poängteras bör emellertid att huvudansvaret för en väl fungerande hantering och diarieföring av allmänna handlingar ligger på prefekter och avdelningschefer. Kvaliteten på hantering och diarieföring av allmänna handlingar generellt skulle enligt internrevisionens bedömning öka om en intern och systematisk uppföljning infördes. 4 Slutsatser och rekommendationer Internrevisionen har granskat s dokument och diarieföringshantering. Granskningen har visat att arbetet med diarieföring i stort fungerar tillfredställande men att det i vissa delar bör förbättras. Internrevisionens bedömning grundar sig främst på följande faktorer, - Avdelningarna har i olika grad och omfattning rutiner för hantering och diarieföring av allmänna handlingar särskilt vad avser rutiner för postöppning vid anställdas frånvaro, hantering av personadresserad post samt diarieföring av e-post. - I 39 % av de ärenden som avser utlämnande av allmän handling under perioden 2016 till maj 2018, har inte själva utlämnandet av handlingen diarieförts. Det förekommer också ärenden där begärd utlämning av handling dröjt, ibland flera månader utan rimlig förklaring. Internrevisionens rekommendationer är i korthet följande, - att avdelningarna vid, i det fall rutiner inte redan finns på plats, säkerställer att det finns rutiner för postöppning vid anställdas frånvaro, personadresserad post och diarieföring av e-post. - att avdelningarna vid säkerställer att när ett utlämnande av allmän handling blir ett ärende i diariet, så ska alla händelser i ärendet diarieföras dvs även utlämnandet. Internrevisionen föreslår också att universitetsledningen säkerställer att det för hanteringen och diarieföringen av allmänna handlingar finns ett övergripande kvalitetsansvar. Detta skulle förbättra diarieföringen inom hela myndigheten och bl.a säkerställa en korrekt inrapportering av öppna ärenden till JK. Som internrevisionen tidigare påpekat bör det övervägas att tilldela enheten för informationsförsörjning, registratur och arkiv (EIRA), ett tydligt övergripande kvalitetssäkringsansvar för universitetets hela hantering och diarieföring av allmänna handlingar. Internrevisionen föreslår vidare att s avdelningar ser över roller, befogenheter och ansvar för hantering och diarieföring av allmänna handlingar. I de fall oklarheter föreligger bör det klargöras, konkretiseras och informeras, så att såväl chefer som medarbetare har en tydlig och gemensam bild av vad som förväntas av dem. 11

12 Vidare är det viktigt att kompetensutveckling sker kontinuerligt och att det finns tydliga kompetenskrav och motsvarande utbildningar för det ansvar man har som chef och medarbetare. 12