Granskning av avtal vid kommunstyrelsen, socialnämnden och tekniska servicenämnden

Transkript

1 Granskning av avtal vid kommunstyrelsen, socialnämnden och tekniska servicenämnden KPMG Antal sidor: KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Uppdrag 2 3. Bakgrund 2 4. Syfte och revisionsmål Syfte Revisionsmål 3 5. Definition och avgränsning 3 6. Metod, genomförande och personal 3 7. Styrmedel Externa krav Interna krav 4 8. Granskad styrelse och granskade nämnder Kommunstyrelsen Granskade avtal Socialnämnden Granskade avtal Teknisk servicenämnd Granskade avtal 10

3 1. Sammanfattning På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har KPMG granskat avtal och dess hantering vid kommunstyrelsen,. Syftet med granskningen har varit att konstatera om kommunens förvaltningar hanterar sina avtal på ett godtagbart sätt. Tecknandet av avtal styrs av både externa och interna krav. De externa kraven finns främst i speciallagstiftning, kommunallag och förvaltningslag. Interna krav är reglerade i styrelsens och nämndernas reglementen och delegationsordningar. Söderhamns kommun ingår i kommunalförbundet Inköp Hälsingland och för de kommuner som ingår i kommunalförbundet finns en inköpspolicy utarbetad. Granskningens revisionsmål framgår ur nedanstående kursiverade text. Efter revisionsmålen redovisas kortfattat granskningsresultatet. Är avtalen lätta att finna och förvaras de på ett betryggande sätt? Vid de förvaltningar som ingick i granskningen var avtalet lätta att finna och förvarades på ett betryggande sätt. Avtalen fanns i pärmar eller i mappar som förvarades i respektive enhets arkiv. Vid den tekniska serviceförvaltningen finns dessutom alla nyare avtal inlagda i en egen databas. Bevakas kommunens intresse ur ekonomisk synpunkt och andra perspektiv? Granskningen visade att det fanns vissa brister i bevakningen av kommunens intresse ur ekonomisk synpunkt och andra perspektiv. För två intäktsavtal, från 1996 respektive 1997, vid kommunstyrelsen saknades anvisningar om och hur ersättningen till kommunen skall indexregleras. Ett fåtal av de granskade avtalen innehöll en klausul som reglerade tvist. För varje avtal som tecknas bör det övervägas om en tvisteklausul skall finnas med i avtalet. Inom kommunen finns ingen förteckning över vilka avtal som gäller. Det borde vara värdefullt om en förteckning över aktuella avtal upprättas och läggs ut på kommunens intranät. Några av de granskade avtalen vid socialförvaltningen och den tekniska serviceförvaltningen var tecknade när det gällde avtalstid att avtalen skulle förlängas automatiskt om inte uppsägning skedde viss tid innan avtalet gick ut. Det är viktigt för kommunen att avtal tecknas så att en anskaffning med jämna mellanrum utsätts för konkurrens. Klausuler med att avtal förlängs automatiskt om det inte sägs upp kan inte anses uppfylla gällande konkurrenskrav vid offentlig upphandling. Avtal med förlängningsklausul skall därför sägas upp särskilt om klausulen har utnyttjas en gång. 1 (11)

4 Är avtalen är undertecknade av behörig person? De granskade avtalen har undertecknats av behöriga personer. Kommunstyrelsens delegationsordning reviderades under 2001 och socialnämndens och tekniska servicestyrelsens under Av delegationsordningarna framgår vem som är delegat för undertecknande av avtal. Är den interna kontrollen är god? Den interna kontrollen kan förbättras. Det är lämpligt att kontrollen över riktlinjer för avtalshantering ingår som en del i styrelsens/nämndernas interna kontrollplan. Skrivs interna avtal inom kommunen på ett godtagbart sätt? De interna avtal som granskats var skrivna på ett godtagbart sätt. Är kompetensen för avtalshantering ändamålsenlig? Granskningen visar att kompetensen för avtalshantering i stort sett är ändamålsenlig Generella riktlinjer för hur förvaltningarna/nämnderna skall hantera, bevaka och registrera sina avtal bör utarbetas. Det finns goda exempel i kommunen på hur ett avtalsregister kan läggas upp. 2. Uppdrag KPMG har på uppdrag av Söderhamns kommuns förtroendevalda revisorer genomfört en granskning av avtal vid kommunstyrelsen,. 3. Bakgrund Kommunen har en stor mängd interna och externa avtal inom olika avtalsområden. Årligen antar nämnderna i kommunen nya avtal. Risk finns att kommunen inte har tydliga interna regler för avtalshantering och att kompetensen rörande avtalsfrågor är bristfällig. Andra risker är att avtal löper för länge, glöms bort att sägas upp, eller att de på andra sätt hanteras ovarsamt så att kommunens bästa inte bevakas kontinuerligt. Detta kan leda till förluster av olika slag för kommunen. Syfte och revisionsmål 4. Syfte och revisionsmål 4.1 Syfte Syftet med granskningen var att konstatera om kommunen hanterar sina avtal på ett godtagbart sätt. 2 (11)

5 4.2 Revisionsmål Revisionsmålen för granskningen var att konstatera om: Avtalen är lätta att finna. Avtalen förvaras på ett betryggande sätt. Kommunens intresse ur ekonomisk synpunkt och andra perspektiv bevakas. Avtalen är undertecknade av behörig person. Den interna kontrollen är god. Interna avtal inom kommunen är skrivna på ett godtagbart sätt. Kompetensen för avtalshantering är ändamålsenlig. Kommunens interna regler för avtalshantering skall dokumenteras. 5. Definition och avgränsning De avtal som omfattats av granskningen var avtal med ekonomiska villkor (kostnader, intäkter eller förmåner av andra slag), med en löptid om minst ett år och som gäller under år Från granskningen undantogs avtal till ett värde som understeg ett halvt basbelopp ( kr) samt följande avtalstyper: Anställningsavtal, uppdragsavtal dvs. sådana avtal som behandlats i kommunens lönesystem. Avtal som avsåg offentliga tjänster i massproduktion som el, vatten/avlopp, sophämtning, sotning och dylikt. 6. Metod, genomförande och personal Granskningen har genomförts som en styrmedelsgranskning. Det innebär att interna och externa krav samt gällande styrmedel har kartlagts. Styrmedlen har därefter granskats med avseende på befintlighet, efterlevnad och ändamålsenlighet. Intervjuer har genomförts med förvaltningschefer och annan personal vid de förvaltningar som har omfattats av granskningen. Granskningen har genomförts av Dagney Hansson. Magnus Larsson har deltagit i granskningen genom sitt ansvar för revisionen. 3 (11)

6 Rapporten har saklighetsgranskats av kommunens ekonomichef och förvaltningscheferna för socialförvaltningen och tekniska serviceförvaltningen. 7. Styrmedel 7.1 Externa krav De externa kraven inom området är främst krav från speciallagstiftningen inom olika områden samt kommunallagen och förvaltningslagen. 7.2 Interna krav Grunden för interna krav är kommunstyrelsens, socialnämndens och tekniska servicenämndens respektive reglemente. Övriga interna krav finns i kommunstyrelsens och nämndernas delegationsordningar. Söderhamns kommun har tillsammans med kommunerna Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig och Ovanåker bildat kommunalförbundet Inköp Hälsingland. Förbundets säte finns i Söderhamn men har ett bemannat kontor i varje medlemskommun. För kommunalförbundet och dess medlemmar finns en upphandlingspolicy utarbetad. I policyn anges att den grundläggande utgångspunkten är att den ansvarige i kommunen fattar anskaffningsbeslut och den ansvarige i kommunalförbundet fattar inköpsbeslut. Upphandling av varor och tjänster i kommunalförbundet skall präglas av effektivitet, kompetens och samordning. Enligt policyn är målet en god totalekonomi för respektive kommunkoncern i Hälsingland. När det gäller ramavtal anges i policyn att varuupphandlingen och större delen av tjänsteupphandlingen sker normalt med träffande av ramavtal och att alla medlemmars ramavtal skall upphandlas av kommunalförbundet eller den externa samarbetspart som kommunalförbundet kan komma att samverka med. Kommunerna som ingår i kommunalförbundet skall lämna information till förbundet om vilka personer som har rätt att fatta anskaffningsbeslut, vilka beloppsramar och andra restriktioner som gäller. Det finns inga generella riktlinjer i kommunen hur förvaltningarna/nämnderna skall hantera och bevaka sina avtal. 4 (11)

7 8. Granskad styrelse och granskade nämnder 8.1 Kommunstyrelsen Reglementet för kommunstyrelsen fastställer under avsnittet undertecknande av handlingar 22 att avtal, andra handlingar och skrivelser som beslutas av kommunstyrelsen skall undertecknas av ordföranden eller vid förfall för denne av vice ordförande och kontrasigneras av anställd som styrelsen bestämmer. I övrigt bestämmer kommunstyrelsen vem som skall underteckna handlingar. I reglementet för kommunstyrelsen under avsnittet delegering från kommunfullmäktige fastställs att kommunstyrelsen skall besluta i sådana mål och ärenden, där det ankommer på kommunstyrelsen att föra kommunens talan, på kommunens vägnar träffa överenskommelse om betalning av fordran, anta ackord, ingå förlikning och sluta annat avtal. Kommunstyrelsen antog , 159 delegationsordning för kommunstyrelsen. Delegationsordningen har reviderats av kommunstyrelsen vid sammanträden , 171, , 238 och , 47. Av delegationsordningen framgår under avsnitt A allmänt om verkställighet, beredning och beslut samt delegering av beslutanderätt, avsnitt B allmänna behörigheter som firmateckning och kvittenser samt att föra kommunens talan och under avsnitt C delegerad beslutanderätt inom olika områden som t.ex. allmänna ärenden, ekonomiärenden och upphandlings- och inköpsärenden. Under avsnitt C allmänna ärenden, ekonomiärenden framgår: Finansförvaltning Tecknande av fleråriga leasingavtal inom ramen för av kommunfullmäktige fattade beslut. Kommunstyrelsens arbetsutskott Upphandlings- och inköpsärenden Upphandling och beslut om inköp av varor upp till ett basbelopp och tjänster upp till två basbelopp och inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet. Upphandling och beslut om inköp vid förenklad upphandling av varor och tjänster upp till det s.k. tröskelvärdet enligt lag om offentlig upphandling och inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet. Ansvarig chef Kommunstyrelsens arbetsutskott 5 (11)

8 8.1.1 Granskade avtal Vid kommunstyrelsens förvaltning har sex avtal granskats, fyra vid ekonomienheten och två vid personalenheten. Fem av de granskade avtalen var externa och ett var internt, fyra av avtalen reglerade intäkter och två kostnader. Granskningen visade att: avtalsparterna var tydligt definierade, avtalsföremålet var tydligt definierat, den ekonomiska regleringen var tydlig, för fyra av avtalen var giltighetstiden tydlig, för fyra av avtalen framgick på vilket sätt uppsägning skulle ske, avtalen var undertecknade av behörig person, inget avtal innehöll en klausul för reglering av tvist, avtalen förvarades på ett betryggande sätt. De två avtal där inte giltighetstiden var tydligt angiven avsåg avtal om intäkter för personaladministration och löneadministration. Båda avtalen var tecknade med kommunalförbundet inköp Hälsingland under 1996 respektive I avtalen fanns inte heller anvisningar om och hur ersättningen skulle indexregleras och det framgick inte heller hur avtalen skulle sägas upp. Vid förvaltningen finns inga fastställda rutiner för bevakning av tecknade avtal. Enligt uppgift kommer dock granskning av rutiner för bevakning att ingå i planen för intern kontroll. Kommentar De avtal som tecknats med kommunalförbundet inköp Hälsingsland avseende personaladministration och ekonomiadministration bör skrivas om så att det i avtalet tydligt framgår hur ersättningen till kommunen skall indexregleras och hur uppsägning skall ske. Det finns ingen förteckning över vilka avtal som finns i kommunen. Det borde vara värdefullt om en förteckning upprättades över aktuella avtal och, för att den skall vara åtkomlig för alla som arbetar inom kommunen, läggs ut på kommunens intranät. 6 (11)

9 I de granskade avtalen fanns inte någon klausul som reglerar tvist. I vissa fall kan kanske en tvisteklausul vara överflödig men för varje avtal som tecknas bör det övervägas om en tvisteklausul skall finnas med i avtalet. Det är viktigt att det vid förvaltningen finns fungerande rutiner för hanteringen av tecknade avtal bland annat när det gäller förvaring, förlängning, uppsägning och prisjustering. 8.2 Socialnämnden I reglementet för socialnämnden under avsnittet undertecknande av handlingar (18 ) framgår att avtal, andra handlingar och skrivelser som beslutas av socialnämnden skall undertecknas av ordföranden eller vid förfall av denne av vice ordförande och kontrasigneras av anställd som nämnden bestämmer. Av delegationsordningen för socialnämnden från framgår under avsnitt A allmänt om beslutanderätt och delegering, B allmänna behörigheter, C delegerad beslutanderätt, D delegationsordning avseende alkohollagen samt under avsnitt E personaladministrativa ärenden m.m. Under B, allmänna behörigheter framgår: Firmateckning och kvittenser Tecknande av leasingavtal/andra avtal inom ramen för av socialnämnden fattade beslut. Förvaltningschef Under E, personaladministrativa ärenden mm framgår: Upphandlings- och inköpsärenden Löpande inköp av inventarier och kontorsmaterial etc. inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet är rena verkställighetsåtgärder i de fall de kan ske utan upphandling (se LOU: Lagen om offentlig upphandling). Upphandling och beslut om inköp av varor upp till ett basbelopp och tjänster upp till två basbelopp och inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet. Ansvarig chef 7 (11)

10 8.2.1 Granskade avtal Vid socialförvaltningen har 13 avtal granskats. Alla var avtal som avsåg externa kostnader för förvaltningen. Granskningen visade att: avtalsparterna var tydligt definierade, avtalsföremålet var tydligt definierat, den ekonomiska regleringen var tydlig, för 12 avtal var giltighetstiden tydlig, för de avtal där det skulle kunna bli aktuellt med uppsägning framgick det på vilket sätt uppsägning skall ske, avtalen var undertecknade av behörig person, fyra avtal innehöll en klausul för reglering av tvist, avtalen förvarades på ett betryggande sätt. Det avtal som saknar uppgift om giltighetstid avsåg ett avtal med ett företag som genomför utredningar. I pärmen där aktuella avtal förvarades fanns även gamla och ej aktuella avtal. Två av de granskade avtalen är tecknade - när det gäller avtalstid - att avtalet förlängs automatiskt om inte uppsägning sker viss tid innan avtalet går ut. I LOU (Lag om offentlig upphandling) 1 kap 4 fastställs att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudsökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Klausuler med automatisk förlängning om avtalet inte sägs upp kan alltså inte anses uppfylla gällande konkurrenskrav vid offentlig upphandling. Domen i ett rättsfall mål nr i Kammarrätten i Göteborg säger att förlängning av avtal får inte ske om inte avtalet innehåller en förlängningsklausul. Med hänsyn till att anskaffning förutsätts utsättas för konkurrens med jämna mellanrum skall även avtal med förlängningsklausul sägas upp, särskilt om förlängningsklausulen utnyttjats en gång. Kommentar Vår granskning visar att rutinerna kring förlängning av avtalen kan förbättras. Inom socialnämndens verksamhetsområde har en plan för internkontroll arbetats fram. Det är lämpligt att granskning av rutiner kring hanteringen av avtal ingår som en del av intern kontrollplanen. 8 (11)

11 8.3 Teknisk servicenämnd I reglementet för tekniska servicenämnden under avsnittet undertecknande av handlingar (18 ) framgår att avtal, andra handlingar och skrivelser som beslutas av tekniska servicenämnden skall undertecknas av ordföranden eller vid förfall av denne av vice ordförande och kontrasigneras av anställd som nämnden bestämmer. I övrigt bestämmer nämnden vem som skall underteckna handlingar. Den tekniska servicenämnden beslöt i november 2003 att ta bort sitt arbetsutskott. Det innebar att ärenden där arbetsutskottet var utsedd som delegat återgick till tekniska servicenämnden. Av nämndens delegationsordning framgår under avsnitt A allmänt om verkställighet, beredning och beslut samt delegering av beslutanderätt, B allmänna behörigheter och under avsnitt C delegerad beslutanderätt. Under delegerad beslutanderätt, upphandlings- och inköpsärenden framgår att löpande inköp av material inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet är rena verkställighetsåtgärder i de fall de kan ske utan upphandling (t.ex. vid avrop på slutna ramavtal). Under avsnitt C, delegerad beslutanderätt framgår: Upphandlings- och inköpsärenden Inköp av varor över två basbelopp och tjänster över fyra basbelopp dock maximalt till 500 tkr i samband med upphandling inom ramen för de medel som budgeterats för ändamålet. Upphandling av entreprenader upp till 500 tkr. Teknisk chef Teknisk chef Verksamhetsspecifika ärenden Teckna tilläggsavtal för tomträtter. Fastighetsingenjör Nyupplåtelse av arrenden och nyttjanderätter Teckna avtal gällande nyttjanderätter/upplåtelser Ändringar av arrenden och nyttjanderätter Kontrakt avseende lokaler/städtjänster Fastighetsingenjör Fastighetsingenjör Fastighetschef/städchef 9 (11)

12 8.3.1 Granskade avtal Vid den tekniska nämnden har 16 avtal granskats. Alla var avtal som avsåg externa kostnader för förvaltningen och avsåg t.ex. fjärrvärme, företagshälsovård, maskinsopning och licensavtal. Granskningen visade att: avtalsparterna var tydligt definierade, avtalsföremålet var tydligt definierat, den ekonomiska regleringen var tydlig, giltighetstiden var tydlig, för 15 av avtalen framgick det hur uppsägning skulle ske, avtalen var undertecknade av behörig person, två avtal innehöll en klausul för reglering av tvist, avtalen förvarades på ett betryggande sätt. I det tecknade avtalet med Stora Timber AB som avsåg byggande, nyttjande och framtida underhåll av väg framgick det inte klart hur avtalet skulle sägas upp. Det var oklart om ett av de granskade avtalen fortfarande var giltigt och några av avtalen som avsåg maskinsopning skall skrivas om under hösten. Fyra av de granskade avtalen var tecknade - när det gäller avtalstid - att avtalet förlängs automatiskt om inte uppsägning sker viss tid innan avtalet går ut. Se under avsnitt Vid förvaltningen pågår ett arbete med en dokumenthanteringsplan och allt eftersom arbetet med planen fortgått har databaser för t.ex. vägbidrag, platsupplåtelse, P-tillstånd och hyreskontrakt skapats. Avtal har en egen databas. Alla avtal från 2003 och några från 2002 finns inlagda i databasen och avtalen är tillgängliga för alla handläggare. När avtalstiden börjar gå ut går, eftersom avtalsdatabasen är kopplad till e-post systemet, en varning via e-post till den ansvarige handläggaren. Kommentar Det är positivt att det vid förvaltningen pågår ett arbete med att lägga in avtal i en egen databas i dokumenthanteringsplanen. Hanteringen av förvaltningens avtal kommer att underlättas när det bland annat gäller information om vilka avtal som finns, typ av avtal, motpart, kontaktperson, vem som är ansvarig, giltighetstid och bevakning. 10 (11)

13 Det är viktigt att giltighetstiden tydligt anges när avtal tecknas. När det gäller förlängning av avtalen se text under avsnitt granskade avtal, Socialnämnden. KPMG Bohlins AB, som ovan Magnus Larsson Kundansvarig Dagney Hansson Projektansvarig 11 (11)