Tranås kommun. Granskning av upphandling. Revisionsrapport. KPMG AB 21 april 2009 Lisa Åberg och Fredrik Ottosson

Transkript

1 Granskning av upphandling Revisionsrapport KPMG AB 21 april 2009 Lisa Åberg och Fredrik Ottosson

2 Innehåll 1. Bakgrund, syfte och metod 1 2. Regler om offentlig upphandling Upphandlingsformerna Beslut om att upphandla 3 3. Organisering av upphandlingsarbetet 3 4. Våra iakttagelser från intervjuer, dokumentstudier och stickprover Mål- och styrdokument Delegation av upphandlingsbeslut Stickprov av upphandlingsärenden Personbil Möbler Yrkesförberedande, Vuxenutbildning Sjukvårdsmaterial Stickprov av leverantörsfakturor 7 5. Våra sammanfattade kommentarer Delegation av upphandlingsbeslut 8 6. Rekommendationer 9 Bilagor A B Stickprovsfrågor till granskning av större upphandlingar Stickprovsfrågor till granskning av mindre inköp

3 1. Bakgrund, syfte och metod KPMG har fått i uppdrag från kommunens revisorer att granska upphandling inom kommunen. upphandlar varor, tjänster och entreprenader för stora belopp varje år. All upphandling ska ske enligt LOU, Lagen om Offentlig Upphandling. Syftet med rapporten att granska hur kommunens genomförda upphandlingar förhåller sig till LOU och kommunens upprättade styrdokument för området. Granskningen har bestått av studier av dokument, såsom inköpspolicy, ramavtal och riktliner. Intervjuer har genomförts med ekonomichef, nuvarande inköpssamordnare och inköpare. Vidare har två stickprovsundersökningar genomförts. Fyra större upphandlingsärenden och 15 leverantörsfakturor valdes från 2008, för djupare granskning utifrån ett antal fastställda frågor, se bilaga I respektive II. 2. Regler om offentlig upphandling Uppgifterna till kapitlet är i huvudsak hämtade från Konkurrensverkets skrift Upphandlingsreglerna en introduktion. LOU reglerar offentliga organisationers upphandlingar. Lagens syfte är bland annat att de offentliga upphandlingarna ska utnyttja konkurrens, vara objektiva och affärsmässiga. I begreppet upphandling innefattas köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, tjänster eller bygganläggningsentreprenader. All kommunal verksamhet berörs av lagen, oavsett om den är skattefinansierad eller driver affärsverksamhet. Lagen är tvingande och det finns inga möjligheter att frånskriva sig delar av den. Lagens regel om affärsmässighet innebär att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Vid prövning av anbud skall kommunen anta antingen: det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller det anbud som har lägst anbudssumma. Vid bedömning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, kan verksamheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftskostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan med mera. Kommunen skall i förfrågningsunderlaget eller i annons om upphandling ange vilka omständigheter de tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. De tekniska specifikationerna i underlaget får normalt inte hänvisa till ett visst varumärke eller ursprung. Om kommunen inte kan beskriva föremålet för upphandlingen tillräckligt preciserat och begripligt utan en sådan hänvisning, får det göras under förutsättning att tillägg sker av orden eller likvärdigt. 1

4 2.1 Upphandlingsformerna Val av formen på upphandlingen beror både på vad som upphandlas och värdet på upphandlingen. Vid så kallade B-tjänster, t.ex. juridiska tjänster och hälso- och sjukvårdtjänster, kan oavsett värde upphandlas med förenklad upphandling eller urvalsupphandling. För övriga tjänster och samtliga varor är det avgörande om värdet på upphandlingen överträder det så kallade tröskelvärdet. Tröskelvärdet inom kommunal förvaltning är från och med 1 januari kronor för byggentreprenader och kronor för övriga varor och tjänster. De olika upphandlingsformerna beskrivs i tabellen nedan. Under tröskelvärdena Form Upplägg Tidsfrist Direkt upphandling Förenklad upphandling Urvalsupphandling Över tröskelvärdena Upphandling direkt från enskild leverantör. Alla intresserade leverantörer har rätt att lämna anbud i enlighet med anbudsförfrågan. Upphandlaren får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Alla intresserade leverantörer har rätt att ansöka om att lämna anbud och den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Upphandlaren får förhandla med en eller flera av anbudsgivarna. Inga Anbudet ska få komma in minst tio dagar från dagen då ansökningsinbjudan publicerades. Som vid förenklad upphandling. Form Upplägg Tidsfrist Öppen upphandling Alla intresserade leverantörer har rätt att lämna anbud i enlighet med anbudsförfrågan. Minst 52 dagar från dagen då annonsen avsändes eller i vissa fall, om förannonsering skett, minst 22 dagar, men helst minst 36. Förfrågningsunderlaget ska skickas ut inom sex dagar från det att underlaget begärts. Tiden får förlängas om underlaget är skrymmande. 2

5 Selektiv upphandling Upphandlaren inbjuder ett antal leverantörer att lämna anbud. Anbudsansökan: minst 37 dagar från dagen då annonsen avsändes. Anbud: minst 40 dagar från dagen inbjudan skickades ut eller, vid förhandsannonsering, minst 26 dagar i vissa fall. Vid brådska får tiderna förkortas till 15 respektive 10 dagar. Tiden för mottagande av anbud får förlängas om platsen för leverans eller upphandlaren måste besökas innan anbud kan avges. Förhandlad upphandling Upphandlaren inbjuder ett antal leverantörer att lämna anbud och får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Anbudsansökan: minst 37 dagar från dagen då annonsen avsändes. Vid brådska får tiden förkortas till 15 dagar. 2.2 Beslut om att upphandla Beslut om att handla upp, består av två delar: anskaffnings- och inköpsbeslut. Med anskaffningsbeslut menas avgöranden om att något behövs i verksamheten och ska anskaffas på något sätt. Inköpsbeslut däremot fattas när leverantör väljs, och det avgörs vilka villkor som ska gälla för köpet. I en nämnd bör flera inköps- och anskaffningsbeslut med fördel kunna delegeras till ett utskott eller tjänsteman. Mindre anskaffningsbeslut som ligger i linje med uppställda mål och budget borde kunna ses som ren verkställighet (Hillborn Ingegärd & Tengdelius Karin 1988, Nämndbeslut?, Delegering?, Ren Verkställighet?, Stockholm, Svenska Kommunförbundet, s. 40). 3. Organisering av upphandlingsarbetet genomför upphandling genom kommunens centrala inköpsavdelning, vilket är en del av ekonomienheten, med kommunstyrelsen som ansvarig nämnd. Kommunstyrelsens samordnade ansvar för inköp framgår dock inte av reglementet. Av kommunens inköps- och upphandlingspolicy framgår att kommunen har en decentraliserad organisation för inköp. Inköpsavdelningen är dock centralt inköpsorgan med ansvar för att genomföra upphandlingar och teckna ramavtal för varor och tjänster som är kommunövergripande. Fastighetsavdelningen ansvarar för upphandling av byggentreprenader. Inköpsavdelningen bestod, vid tidpunkten för granskningen, av en inköpschef och en inköpare. 3

6 4. Våra iakttagelser från intervjuer, dokumentstudier och stickprover 4.1 Mål- och styrdokument har sedan 2007 en inköps- och upphandlingspolicy. Policyns inledning beskriver kommunens inköpsorganisation, varefter regler för ramavtal, direktupphandling och mottagning av gods och fakturabehandling skildras. Av policyn framgår att beloppsgränsen för direktupphandling är 5 prisbasbelopp, beloppsgränsen för 2009 är således kronor. Vidare beskriver policyn en organisation med inköpsberättigade, en anställd på varje förvaltning som ska samordna verksamhetens inköp och vara kontakten gentemot inköpsavdelningen. Av våra intervjuer har vi fått veta att förvaltningarna inte har tilldelat några av sina anställda sådana uppgifter. Kommunfullmäktige antog, , Riktlinjer för miljöanpassad upphandling. Riktlinjerna tar inte direkt ställning i vilken omfattning miljökrav ska vara styrande. Det framgår att exempelvis miljökriterier enligt EKU-kriteriet och Kemikalieinspektionen ska beaktas, men riktlinjerna tar inte ställning i konkreta frågor. Det framgår exempelvis inte i vilken omfattning ekologiska livsmedel ska väljas eller vilka miljökrav som ska ställas på inköp av bilar. Det finns även en policy för inköp av resor från 2008, vilken ger förutsättningar och riktlinjer för resor inom tjänsten Delegation av upphandlingsbeslut I Tranås decentraliserade inköpsorganisation har respektive nämnd att besluta om inköp. Av kommunstyrelsens delegationsordning framgår att styrelsen har delegerat till arbetsutskottet att besluta i inköpsfrågor, utan närmare precisering, t.ex. beloppsgräns. Barn- och utbildningsnämnden och tekniska nämnden har inte delegerat inköpsbeslut. I barn- och utbildningsnämndens delegationsordning beskrivs endast uppfattningen att mindre inköp är att betrakta som verkställighet. När det gäller inköpsbeslut har socialnämnden endast delegerat rätten att upphandla konsulttjänster. Kultur- och fritidsnämnden har delegerat inköp till förvaltningschefen, utan närmare precisering, vilket torde innebära att förvaltningschefen har delegation att välja leverantör för samtliga inköp inom nämndens verksamheter. Griftegårdsnämnden har en tydlig delegation av inköpsbeslut, efter beloppsgräns. 4.2 Stickprov av upphandlingsärenden Fyra större upphandlingsärenden valdes från 2008, för djupare granskning utifrån ett antal fastställda frågor, se bilaga I. 4

7 4.2.1 Personbil Vid inköp av en personbil till gatuavdelningen valdes förenklad upphandling. Av dokumentationen i ärendet har följande iakttagelser gjorts. Upphandlingen publicerades på kommunens och Allegos hemsida. Ett skallkrav gällde att personbilen skulle ha ett installerat alkolås av fabrikat Dräger. Samtliga fyra anbud kom in i tid. Alla inkommande handlingar har ankomststämplats. Ett öppningsprotokoll upprättades av inköpschefen och inköparen. Anbudsgivarna hade fyllt i intyg att de uppfyllde samtliga ställda skallkrav. Av förfrågningsunderlaget framgick det att kommunen själv genom Skatteverket kontrollerar om anbudsgivaren fullgjort lagstadgade skyldigheter avseende bland annat inbetalning av skatter och sociala avgifter. Övriga erforderliga handlingar finns bevarade i akten. Tjänsteanteckningar och e-postmeddelanden fanns också bevarade i akten. Ett kontrakt och tilldelningsbesked upprättades av inköparen, varvid tilldelningsbeskedet expedierades till samtliga anbudsgivare Kommentarer Vi bedömer att korrekt form för upphandlingen valdes. Vi anser att det är lätt att följa upphandlingsprocessen utifrån handlingarna i akten. Den tekniska specifikationen av fabrikat Dräger gällande alkolåset, hänvisar till ett visst varumärke, vilket strider mot LOU. Vi bedömer att upphandlande myndighet i detta fall är tekniska nämnden. Nämnden har inte delegerat upphandlingsärenden, vilket innebär att nämnden själv har att anta leverantör. Beslut har dock fattats av inköparen, således utan stöd av delegation Möbler I förfrågningsunderlaget i upphandlingen av kontors-, skol-, och förskolemöbler framgick att inköpsvärdet för 2007 för kontorsmöbler varit tkr, för skolmöbler 400 tkr, och förskolemöbler 260 tkr. Kommunen ämnade teckna avtal för perioden med rätt till option om ett år. Upphandlingsformen öppen upphandling valdes. Av dokumentationen i ärendet har följande iakttagelser gjorts. Upphandlingen publicerades på kommunens och Allegos hemsida. Av förfrågningsunderlaget framgick följande utvärderingskriterier: service, pris och tillgänglighet. Samtliga fem anbud kom in i tid. Alla inkommande handlingar har ankomststämplats. Ett öppningsprotokoll upprättades av inköpschefen och inköparen. Leverantörerna hade fyllt i intyg att de uppfyllde samtliga ställda skallkrav. Anbudsgivarna hade inkommit med intyg som styrkte skallkraven. Anbuden hade sammanställts i en tabell. Av tabellen framgick bedömningen av respektive anbud utifrån kriterierna: pris, tillgänglighet och service. Något egentligt utvärderingsprotokoll, vilket tydligt utvisar motiven för val av leverantör och som undertecknats, saknas dock. Övriga erforderliga handlingar finns bevarade i akten. 5

8 Kontrakt och tilldelningsbesked upprättades av inköparen, varvid tilldelningsbeskedet expedierades till samtliga anbudsgivare. En av anbudsgivarna överklagade beslutet. Överklagandet skickades in till länsrätten Kommentarer Vi anser att korrekt form för upphandlingen valdes, eftersom upphandlingens värde med rätta bedömdes överstiga tröskelvärdena. Vi anser att det är lätt att följa upphandlingsprocessen utifrån handlingarna i akten. Vi anser att det borde ha upprättats ett särskilt utvärderingsprotokoll, i vilket det utförligare redogjordes för de olika bedömningarna. Enligt kommunstyrelsen delegationsordning är inköpsfrågor delegerade till arbetsutskottet. Kontraktet med leverantören hade undertecknats av inköparen, utan stöd av delegation Yrkesförberedande, Vuxenutbildning Av förfrågningsunderlaget till upphandlingen av vuxenutbildning framgår att uppdraget avsåg gymnasiala kurser på distans. Kommunen avsåg inte att förbinda sig att avropa en viss volym, men det angavs hur många elever som efterfrågat utbildning 2007 och hur många gymnasiepoäng de tagit. Som upphandlingsform valdes förenklad upphandling. Upphandlingen publicerades på kommunens och Allegos hemsida. Endast ett anbud kom in, vilket ankomststämplades och behandlades. Ett öppningsprotokoll upprättades av inköpschefen och inköparen. Information från skatteverket hade inhämtats gällande registrering för mervärdesskatt, innehavande av F-skattsedel och förekomst av skatteskulder. Övriga erforderliga handlingar finns bevarade i akten. Kontrakt och tilldelningsbesked upprättades av inköpschefen, varvid tilldelningsbeskedet expedierades till samtliga anbudsgivare Kommentarer Vi bedömer att korrekt form för upphandlingen valdes, eftersom upphandlingen rör en B-tjänst. Vi anser att det är lätt att följa upphandlingsprocessen utifrån handlingarna i akten. Vi bedömer att upphandlande myndighet i detta fall är barn- och utbildningsnämnden. Nämnden har inte delegerat upphandlingsärenden, vilket innebär att nämnden själv har att anta leverantör. Beslut har dock fattats av inköpschefen, således utan stöd av delegation Sjukvårdsmaterial För upphandlingen som föregick upprättandet av ramavtal för sjukvårdsmaterial, valdes förenklad upphandling. Avtal skulle tecknas för perioden Av förfrågningsunderlaget framgick uppskattad årsförbrukning för ett stort antal artiklar i en särskild bilaga. Vidare önskade kommunen rabatt på övriga varor, varför en korg med ett antal typiska varor presenterades i en annan bilaga. Kommunen avsåg inte att förbinda sig att avropa en viss 6

9 volym, utan antagen leverantör skulle leverera det faktiska behovet. Det har inte genomförts någon beräkning om värdet av ramavtalet, inför val av upphandlingsform. Båda två anbuden kom in i tid. Alla inkommande handlingar har ankomststämplats. Ett öppningsprotokoll upprättades av inköpschefen och inköparen. Leverantörerna hade fyllt i intyg att de uppfyllde samtliga ställda skallkrav. Information från skatteverket hade inhämtats gällande registrering för mervärdesskatt, innehavande av F-skattsedel och förekomst av skatteskulder. Övriga erforderliga handlingar finns bevarade i akten, det saknas dock en skriftlig utvärdering av anbuden. Kontrakt och tilldelningsbesked upprättades av inköpschefen, varvid tilldelningsbeskedet expedierades till samtliga anbudsgivare Kommentarer Vi anser att det, inför valet av upphandlingsform, borde ha genomförts en ungefärlig beräkning av ramavtalets värde. Utan en sådan beräkning är det svårt att veta om rätt upphandlingsform valts. Vi anser att det är lätt att följa upphandlingsprocessen utifrån handlingarna i akten. Vi bedömer att upphandlande myndighet i detta fall är socialnämnden. Nämnden har inte delegerat dessa inköpsbeslut, vilket innebär att nämnden själv har att anta leverantör. Beslut har dock fattats av inköparen, således utan stöd av delegation. 4.3 Stickprov av leverantörsfakturor 15 leverantörsfakturor valdes från 2008, för djupare granskning utifrån ett antal fastställda frågor, se bilaga II. Av de 15 granskade inköpen är sex (40 %) felaktigt genomförda. I fem fall har inköp gjorts av annan leverantör än vad ramavtal föreskriver, varav två rör teknikprodukter. Ett inköp gäller konsulttjänster från Ångpanneföreningen (ÅF) till byggnationen av ett vattenverk i kommunen. Tjänsten direktupphandlades, eftersom ramavtal om konsulttjänster vid utredning och projektering av VA-teknik hade gått ut. Värdet på upphandlingen var kronor, dvs. över beloppsgränsen för direktupphandling. Byggnationen av vattenverket försenades och behov av konsulttjänster behövdes längre tid, än vad befintligt ramavtal föreskrev. VA-avdelningen valde då att fortsätta att köpa tjänster från ÅF. Nya ramavtal om konsultstöd har nu tecknats t.o.m med möjlighet till förlängning med ett år. Bland de korrekt utförda inköpen har fem direktupphandlats, då värdet understigit kommunens beloppsgräns och det saknats ramavtal. Resterande fem, bland de korrekt utförda inköpen, har avropats från ramavtal. Vi kan konstatera att korrekta prislistor har använts vid dessa inköp. 7

10 5. Våra sammanfattade kommentarer Vi bedömer att inköpsarbetet i stort bedrivs i enlighet med LOU, kommunens olika styrdokument och ramavtal. Det finns dock ett flertal brister som bör åtgärdas. Vi anser att utvärderingen av anbuden borde dokumenteras bättre, t.ex. i ett protokoll, vilket tydligt utvisar motiven för val av leverantör. I övrigt finner vi dokumentationen i de granskade ärendena som tillfredställande. När det gäller direktupphandlingen av konsulttjänster från Ångpanneföreningen anser vi att VAavdelningen borde se till att kontinuerligt ha ramavtal om konsulttjänster inom utredning och projektering av VA-teknik. Det bedöms att det inte förelåg synnerliga skäl att frångå beloppsgränsen och direktupphandla tjänsterna. Ett urval av 15 stickprover ger inte en statistisk säkerställd bild av samtliga upphandlingar. Vi anser dock att det inte är godtagbart att så många som 40 % av de granskade inköpen är felaktiga. Vi ser ett behov av utökad information till alla de anställda som köper in varor och tjänster. Ett annat sätt att säkra efterlevnaden av LOU och kommunens policys i inköpsbeslut är att genomföra uppföljningar, t.ex. inom den interna kontrollen. Uppföljningarna skulle kunna bestå av stickprovsgranskningar, liknande den vi har genomfört. Vi anser att policyn för inköp och upphandling med fördel kan kompletteras med mål för kommunens inköpsarbete, till vilka det sedan kopplas strategier. Vidare rekommenderar vi att riktlinjerna för miljöanpassad upphandling kompletteras med konkreta regler, t.ex. vilka miljökrav som ska ställas på olika varor. 5.1 Delegation av upphandlingsbeslut Vi bedömer att då inte kommunstyrelsen från fullmäktige delegerats rätten att svara för centrala inköp, är inköpsavdelningens beslut att köpa in och ingå ramavtal åt andra nämnder utanför dess befogenhet. Vi bedömer ovanstående befogenhetsöverskridande som en allvarlig brist. Ska inköpsavdelningen genomföra upphandlingar, måste uppgifterna föras in i kommunstyrelsens reglemente. Samtliga nämnder, förutom griftegårdsnämnden bör revidera delegeringen av inköps- och anskaffningsbeslut. Vi anser att kommunstyrelsens delegation i frågan är otydlig. Vi rekommenderar att styrelsen delegerar vissa inköpsbeslut även till tjänstemän och anger någon gräns för varje delegat, exempelvis belopp. Vi anser att socialnämnden, tekniska nämnden och barn- och utbildningsnämnden bör delegera fler inköpsbeslut till tjänstemän inom förvaltningen. Däremot bedömer vi kultur- och fritidsnämndens delegation som alltför vid, eftersom nämnden har delegerat all beslutanderätt gällande inköp. Även tekniska nämnden och kommunstyrelsen bör delegera rätten att köpa in varor och tjänster. 8

11 6. Rekommendationer Kommunstyrelsens centrala inköpsuppgifter måste framgå av reglementet Samtliga nämnder förutom griftegårdsnämnden bör revidera sina delegationsordningar gällande inköps- och anskaffningsbeslut. Utvärderingen av anbud bör dokumenteras bättre, förslagsvis i ett särskilt protokoll som sedan undertecknas Kunskapen hos anställda som köper in varor och tjänster bör höjas om ramavtal och LOU Kommunen bör genomföra uppföljningar av efterlevnaden av LOU, kommunens olika styrdokument och ramavtal.. Policyn för inköp och upphandling bör kompletteras med mål för kommunens inköpsarbete, till vilka det sedan kopplas strategier. Riktlinjerna för miljöanpassad upphandling bör kompletteras med konkreta regler, t.ex. vilka miljökrav som ska ställas på olika varor. KPMG, dag som ovan Lisa Åberg Revisor Fredrik Ottosson Revisor 9

12 A Stickprovsfrågor till granskning av större upphandlingar 1. Har korrekt upphandlingsform valts? 2. Har korrekt annonsering skett? 3. Har för sent ankomna anbud förkastats? 4. Har öppningsprotokoll upprättats? 5. Hur har kontroller av kvalificeringskrav genomförts? 6. Har leverantörerna behandlats lika i dessa kontroller? 7. Har samtliga utvärderade leverantörer uppfyllt samtliga skallkraven? 8. Hur har utvärderingen dokumenterats? 9. Har tilldelningsbeslut upprättats? 10. Har tilldelningsbeslut skickats till samtliga anbudsgivare? 11. Har rätt delegat fattat beslut? 12. Har något överklagande kommit in? 13. Är hanteringen av överklagandet korrekt? 14. Är samtliga dokument bevarade i akten? 1

13 B Stickprovsfrågor till granskning av leverantörsfakturor 1. Vilken form av upphandling har valts, direktupphandling eller ramavtal? 2. Finns ramavtal? Ramavtal finns: 3. Stämmer fakturan mot gällande ramavtal eller annat överenskommet gällande pris och andra villkor? Ramavtal finns inte: 4. Överstiger beloppet gränsen för direktupphandling utan att ramavtal finns? 5. Finns synnerliga skäl att frångå beloppsgränsen? 6. Rör fakturan ett större inköp som upphandlats på annat sätt än direktupphandling eller avropats från ramavtal? 2