Tranås kommun. Uppföljning av granskning om upphandling. Revisionsrapport. KPMG AB 21 mars 2011

Transkript

1 Uppföljning av granskning om upphandling Revisionsrapport KPMG AB 21 mars 2011 Revrapport_Uppföljning av granskning om upphandling_tranås.docm

2 Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Avgränsning 1 4. Ansvarig nämnd/styrelse 1 5. Metod 1 6. Projektorganisation 1 7. Regler om offentlig upphandling Upphandlingsformerna Beslut om att upphandla 4 8. Sammanfattande kommentarer från revisionsrapporten från Iakttagelser Förändringsarbetet inom upphandlingsavdelningen Beslutanderätt i upphandlingsärenden Kommentarer 7

3 1. Bakgrund 2. Syfte År 2009 genomförde s revisorer en granskning av upphandling. Det konstaterades att det fanns brister främst i delegering av beslutanderätt. Bland annat konstaterades att kommunstyrelsens inköpsenhet genomförde centrala inköpsuppgifter utan att detta ansvar delegerats från fullmäktige. Ett antal förbättringsförslag lades fram i rapporten. Föreliggande granskning syftar till att följa upp tidigare genomförd granskning för att undersöka i vilken utsträckning påpekade brister har åtgärdats. Bland annat kommer nedanstående revisionsfrågor att belysas. Framgår centrala inköpsfunktioner av kommunstyrelsens reglemente? Har inköps- och anskaffningsbeslut delegerats inom nämnderna? Framgår delegeringen på ett tydligt sätt av respektive nämnds delegationsordning? Har avtalstrohet och efterlevnaden av LOU följts upp av kommunen? Hur informerar inköpsavdelningen kommunal personal om upphandlingsreglerna? Har riktlinjerna för miljöanpassad upphandling kompletterats med konkreta regler, t.ex. vilka miljökrav som ska ställas på olika varor? 3. Avgränsning Granskningen omfattar endast de områden som behandlades i den ursprungliga granskningen. 4. Ansvarig nämnd/styrelse 5. Metod Granskningen omfattar alla kommunala nämnder dock med fokus på kommunstyrelsen. Granskningen har genomförts genom studier av dokument och intervjuer med berörda tjänstemän. 6. Projektorganisation Granskningen har utförts av Fredrik Ottosson, revisor. 1

4 7. Regler om offentlig upphandling Uppgifterna till kapitlet är i huvudsak hämtade från Konkurrensverkets skrift Upphandlingsreglerna en introduktion. LOU reglerar offentliga organisationers upphandlingar. Lagens syfte är bland annat att de offentliga upphandlingarna ska utnyttja konkurrens, vara objektiva och affärsmässiga. I begreppet upphandling innefattas köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, tjänster eller bygganläggningsentreprenader. All kommunal verksamhet berörs av lagen, oavsett om den är skattefinansierad eller driver affärsverksamhet. Lagen är tvingande och det finns inga möjligheter att frånskriva sig delar av den. Lagens regel om affärsmässighet innebär att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Vid prövning av anbud skall kommunen anta antingen: det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller det anbud som har lägst anbudssumma. Vid bedömning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, kan verksamheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftskostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan med mera. Kommunen skall i förfrågningsunderlaget eller i annons om upphandling ange vilka omständigheter de tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. De tekniska specifikationerna i underlaget får normalt inte hänvisa till ett visst varumärke eller ursprung. Om kommunen inte kan beskriva föremålet för upphandlingen tillräckligt preciserat och begripligt utan en sådan hänvisning, får det göras under förutsättning att tillägg sker av orden eller likvärdigt. 7.1 Upphandlingsformerna Val av formen på upphandlingen beror både på vad som upphandlas och värdet på upphandlingen. Vid så kallade B-tjänster, t.ex. juridiska tjänster och hälso- och sjukvårdtjänster, kan oavsett värde upphandlas med förenklad upphandling eller urvalsupphandling. För övriga tjänster och samtliga varor är det avgörande om värdet på upphandlingen överträder det så kallade tröskelvärdet. Tröskelvärdet inom kommunal förvaltning är kronor för byggentreprenader och kronor för övriga varor och tjänster. De olika upphandlingsformerna beskrivs i tabellen nedan. Under tröskelvärdena Form Direkt upphandling Upplägg Upphandling direkt från enskild leverantör. Upphandlingar över kronor (för LOU) eller kronor 2

5 (för LUF). Förenklad upphandling Urvalsupphandling Konkurrenspräglad dialog Alla intresserade leverantörer har rätt att lämna anbud i enlighet med anbudsförfrågan. Upphandlaren får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Alla intresserade leverantörer har rätt att ansöka om att lämna anbud och den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Upphandlaren får förhandla med en eller flera av anbudsgivarna. Är ett komplement till ovanstående förfaranden men med en möjlighet för den upphandlande myndigheten att föra en dialog med utvalda leverantörer i syfte att identifiera och definiera hur myndighetens behov bäst ska kunna tillgodoses. Över tröskelvärdena Form Öppen upphandling Upplägg Alla intresserade leverantörer har rätt att lämna anbud i enlighet med anbudsförfrågan. Förhandlad upphandling Upphandlaren inbjuder ett antal leverantörer att lämna anbud och får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Konkurrenspräglad dialog Är ett komplement till ovanstående förfaranden men med en möjlighet för den upphandlande myndigheten att föra en dialog med utvalda leverantörer i syfte att identifiera och definiera hur myndighetens behov bäst ska kunna tillgodoses. 3

6 7.2 Beslut om att upphandla Beslut om att handla upp, består av två delar: anskaffnings- och inköpsbeslut. Med anskaffningsbeslut menas avgöranden om att något behövs i verksamheten och ska anskaffas på något sätt. Inköpsbeslut däremot fattas när leverantör väljs, och det avgörs vilka villkor som ska gälla för köpet. I en nämnd bör flera inköps- och anskaffningsbeslut med fördel kunna delegeras till ett utskott eller tjänsteman. Mindre anskaffningsbeslut som ligger i linje med uppställda mål och budget borde kunna ses som ren verkställighet (Hillborn Ingegärd & Tengdelius Karin 1988, Nämndbeslut?, Delegering?, Ren Verkställighet?, Stockholm, Svenska Kommunförbundet, s. 40). Mindre enstaka inköpsbeslut, t.ex. avrop från ramavtal, borde också kunna ses som ren verkställighet. 8. Sammanfattande kommentarer från revisionsrapporten från 2009 I rapporten konstaterades att kunskapen hos anställda som köper in varor och tjänster borde höjas om ramavtal och LOU. Då inte kommunstyrelsen delegerats rätten att svara för centrala inköp, var inköpsavdelningens beslut att köpa in och ingå ramavtal åt andra nämnder utanför dess befogenhet. Revisorerna föreslog därför att styrelsens centrala inköpsuppgifter förs in i dess reglemente. Vidare konstaterades brister i flera nämnders delegering av upphandlingsfrågor. Kommunstyrelsen föreslogs, inom ramen för den interna kontrollen, följa upp efterlevnaden av LOU, kommunens olika styrdokument och ramavtal. 9. Iakttagelser Sedan granskningen från 2009 har inköpspolicyn reviderats. Av policyn framgår att kommunstyrelsen har det yttersta ansvaret för kommunövergripande ram- och rabattavtal. Av policyn framgår att för varje förvaltning ska finnas en av förvaltningschefen utsedd beställningsansvarig. Av policyn framgår att det alltid är den beställningsansvarige som ska avropa från kommunens ramavtal samt vid behov göra direktupphandlingar. Policyn beskriver även vad som gäller vid ram- och rabattavtal och att det inte är tillåtet att köpa varor för eget bruk i kommunens namn. När det gäller direktupphandling på grund av synnerliga skäl ska samråd med inköpsavdelningen alltid ske. Vi kan konstatera att policyn efter revideringen är mer informativ och praktiskt användbar i inköpsarbetet. Riktlinjerna för miljöanpassad upphandling har inte reviderats sedan den ursprungliga granskningen från Förändringsarbetet inom upphandlingsavdelningen Inom ekonomienheten arbetar fortfarande två personer på heltid med upphandlingsfrågor. Förutom personalbemanningen har dock inköpsavdelningen genomgått ett antal förändringar sedan granskningen I våra intervjuer berättas att den största förändringen är att fokus har flyttats från inköp till upphandling. Avdelningen har bytt namn från inköpsavdelningen till upphandlingsavdelningen för att markera skillnaden. Tidigare användes inköpsavdelningen av 4

7 förvaltningarna till att genomföra inköp av olika slag. Inköpen bestod i många fall av enkla avrop från kommunens ramavtal. Det bedöms att denna service tog i anspråk halva inköparens arbetstid. Numera får respektive förvaltning genomföra sina egna avrop från ramavtal (inköp). Upphandlingsavdelningens uppdrag ska istället fokusera på att genomföra upphandlingar både förvaltningsövergripande och förvaltningsspecifika. Vid förvaltningsspecifika upphandlingar tar vanligtvis förvaltningschefen kontakt med upphandlingsavdelningen. Upphandlingsavdelningen tar över ansvaret för upphandlingen och väljer leverantör efter genomförd utvärdering. I vissa fall tar man hjälp av berörd personal vid förvaltningen infördes också ett system med beställningsansvariga. För varje ramavtal meddelade respektive förvaltningschef upphandlingsavdelningen vilka anställda inom förvaltningen som skulle ha rätt att avropa. Dessa anställda kallas beställningsansvariga. Upphandlingsavdelningen för förteckning över vilka som är beställningsansvariga och förser dem med information om avtalet. Leverantörerna informeras också om vilka hos kommunen som har rätt att avropa från avtalet. Upphandlingsavdelningen har också satsat på att informera personal om upphandlingslagarna och kommunens ramavtal. Olika informationsmöten har genomförts med förvaltningschefer och andra chefer tillsammans med ekonomienheten. På kommunens intranät finns en sida om kommunens ramavtal. Där finns för varje ramavtal en kort information om avtalet och vad som inbegrips. Vid förnyad ramavtalsupphandling genomförs en undersökning av ramavtalstrohet. För att uppskatta upphandlingens värde går upphandlingsavdelningen igenom statistik från befintliga ramavtalsleverantörer. Avdelningen tar då reda på om varor som inte omfattas av ramavtalet köpts in från leverantörerna. Jämförelse görs även mellan värdet på inköpen hos ramavtalsleverantör och den summa som har bokförts för den upphandlande kategorin i ekonomisystemet. Upphandlingsavdelningen får även årligen in statistik över inköp från de leverantörer med vilka kommunen har ramavtal. Skulle det råda stor skillnad mellan bokförda inköp och uppgifterna från leverantörerna kan det bero på att inköp gjorts av andra leverantörer. Upphandlingsavdelningen undersöker då i leverantörsreskontran hos vilka leverantörer som inköp genomförts. Vid förnyad upphandling av ramavtal för kontorsmaterial framkom vissa brister i avtalstroheten. Genom leverantörsreskontran upptäcktes vilka exakta inköp det gällde. Information om avvikelserna skickades ut till berörda förvaltningar. I övrigt har inte upphandlingsavdelningen konstaterat några större avvikelser från ramavtalen. 9.2 Beslutanderätt i upphandlingsärenden I granskningen från 2009 konstaterades att kommunstyrelsen, genom den dåvarande inköpsenheten, ingick bland annat kommunövergripande ramavtal åt andra nämnder utan att delegerats rätten från fullmäktige. I den reviderade inköpspolicyn från 2010 framgår att kommunstyrelsen ansvarar för kommunövergripande ram- och rabattavtal. Genom att policyn antogs av fullmäktige, har styrelsen givits rätt att genomföra och välja leverantörer när det gäller kommunövergripande ram- 5

8 och rabattavtal. Förändringen i styrelsens befogenheter har däremot inte förts in i dess reglemente. Ansvaret för övriga upphandlingar (nämndsspecifika) vilar på respektive nämnd. Upphandlingsavdelningen används förstås i det praktiska arbetet, men beslut att påbörja upphandlingen (anskaffningsbeslut) och val av leverantör (inköpsbeslut) ankommer formellt på ifrågavarande nämnd. Hur har då de olika nämnderna delegerat beslutanderätt i upphandlingsfrågor? I den ursprungliga granskningen konstaterades att några nämnder inte hade delegerat upphandlingsärenden. I tabellen nedan redogörs förhållandet vid tidpunkten för uppföljningens genomförande, Nämnd Kommunstyrelsen Delegerat upphandlingsärenden Endast till AU och utan beloppsgräns Kommentar Delegationsordning har inte reviderats efter revisionsrapporten. Den är daterad Socialnämnden Endast konsulttjänster Delegationsordningen har inte reviderats efter revisionsrapporten. Bygg- och miljönämnden Endast tjänster Torde vara den vanligaste upphandlingen inom nämndens område. Teknik- och griftegårdsnämnd Kultur- och fritidsnämdnen Barn- och utbildningsnämnd Ja Ja Endast tjänster inom vuxenutbildning och karaktärsämneskurser inom gymnasiet Delegationsordningen har inte reviderats efter revisionsrapporten. Den 1 januari 2011 genomfördes förändringar i den politiska organisationen i. Tekniska nämnden och griftegårdsnämnden slogs ihop och en ny nämnd bildades med namnet teknik- och griftegårdsnämnden. Likaledes slogs byggnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden ihop till en miljö- och byggnämnd. Teknik- och griftegårdsnämnd, kultur- och fritidsnämnden har delegerat rätten att välja leverantör i olika upphandlingar. Vanligtvis avgränsas beslutanderätten genom en beloppsgräns. 6

9 Socialnämnden, barn- och utbildningsnämnden samt miljö- och byggnämnden har endast delegerat upphandlingsbeslut i vissa särskilda ärenden. Av kommunstyrelsens delegationsordning framgår att styrelsen har delegerat till arbetsutskottet att besluta i inköpsfrågor, utan närmare precisering, t.ex. beloppsgräns. Socialnämndens, barn- och utbildningsnämndens samt kommunstyrelsens delegationsordningar har inte reviderats sedan granskningen från Hur fattas då beslut i upphandlingsärenden, t.ex. val av leverantör, i en nämnd som inte har delegerat beslutanderätt? Vi valde ut ett upphandlingsärende för att se vem som valt leverantör genomförde upphandlingsenheten en upphandling av IT-stöd inom hemtjänsten åt socialnämnden. Det saknas både beslut från nämnden att upphandla (anskaffningsbeslut) och val av leverantör (inköpsbeslut). I våra avstämningar med förvaltningen lyfts det fram att beslut att anskaffa IT-stödet sågs som verkställighet, eftersom nämnden tagit beslut att upphandla det befintliga som nu skulle ersättas. 10. Kommentarer Vi anser att upphandlingsavdelningen har genomfört förändringar som ökar den interna kontrollen och ökar effektiviteten i upphandlingsärenden. Vi bedömer att upphandlingsavdelningen har en ändamålsenlig organisation och rätt fokus. Det är positivt att avdelningens fokus har flyttats från avrop från ramavtal till genomförandet av större upphandlingar. Våra erfarenheter tyder på att upphandlingar som genomförs av upphandlingsavdelningar generellt har bättre kvalité än dem som helt genomförs av specialförvaltning. Det är positivt att upphandlingsavdelningen gör kontroller av avtalstrohet vid förnyad ramavtalsupphandling. Vi anser att kontrollen skulle kunna förbättras ytterligare genom att upphandlingsavdelningen en gång om året tar fram inköpsstatistik. Enklast är att ur ekonomisystemet ta ut de leverantörer hos vilka inköp, av t.ex. möbler, genomförts och till vilka belopp. Det går sedan att göra en jämförelse med förteckningen av ramavtal. Det är positivt att kommunstyrelsen givits rätten att upphandla kommunövergripande ramavtal. Den nya befogenheten skulle med fördel kunna föras in i kommunstyrelsens reglemente. Vi anser att det fortfarande råder brister i nämndernas sätt att delegera och fatta beslut i upphandlingsärenden. Vi anser att kommunstyrelsens, socialnämndens och barn- och utbildningsnämndens delegation av upphandlingsbeslut fortfarande är bristfälliga. Nämnderna bör på ett tydligare sätt delegera dessa beslut. Lämnas ej delegation måste, t.ex. beslut att utse leverantör göras av nämnden eller styrelsen i plenum, vilket är onödigt tidskrävande. Att tillföra några rader i delegationsordningen måste vara betydligt enklare och mindre tidskrävande. Utan en tydlig delegation är risken stor att formella beslut uteblir, såsom i fallet med socialnämndens upphandling av IT-stöd. Vi rekommenderar även kommunstyrelsen att lämna ett förslag på nya riktlinjer för miljöanpassad upphandling, som bland annat tar upp konkreta regler, t.ex. vilka miljökrav som ska ställas på olika varor. 7

10 KPMG, dag som ovan Fredrik Ottosson Revisor 8