Upphandling i kommunala bolag

Transkript

1 Revisionsrapport Upphandling i kommunala bolag Halmstads kommun Januari 2009 Bo Thörn

2 Innehållsförteckning INLEDNING 1 UPPDRAG 1 GENOMFÖRANDE 1 RESULTAT 1 KOMMUNENS RIKTLINJER 1 HALMSTADS FASTIGHETS AB 2 HALMSTADS ENERGI OCH MILJÖ AB 3 HALMSTADS HAMN OCH STUVERI AB 4 REVISIONELL BEDÖMNING 5

3 Inledning Uppdrag Kommunala bolag omfattas av Lagen om offentlig upphandling (LOU) och är upphandlande enheter. Lekmannarevisorerna i Halmstads kommun genomförde 2004 en granskning av upphandling hos de kommunala bolagen. Revisionsfrågan som granskningen skulle besvara var om bolagen genomför upphandlingar i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Denna uppföljande granskning avser att bedöma om bolagen utformat en ändamålsenlig styrning och organisation av sina upphandlingar. De områden som granskningen omfattar är: Upphandlingsorganisation Riktlinjer och delegation Kunskaper om upphandlingsrätt Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Om bolaget har varit föremål för överklagan av upphandlingar Genomförande Granskningen omfattar Halmstads Fastighets AB, Halmstads Energi och Miljö AB samt Halmstads Hamn och Stuveri AB. Intervjuer har genomförts med ansvariga för upphandlingar i bolagen. De två senaste avslutade upphandlingarna i respektive bolag har granskats avseende kriterier för utvärdering av anbud. Granskningsresultat Kommunens riktlinjer Enligt beslut i kommunfullmäktige gäller gemensamma riktlinjer för upphandling och inköp från och med december Riktlinjerna gäller kommunens samtliga förvaltningar och de kommunala bolagen. Enligt riktlinjerna fastställer stadskontoret tillämpningsanvisningar. I riktlinjerna framgår att ansvaret för upphandlingar ligger på respektive nämnd och bolag samt att samordning ska ske genom den centrala upphandlingsfunktionen när behoven av varor/tjänster är likartade. Ansvaret för kommunens samordnade ramavtal ligger hos kommunstyrelsen och tecknas av centrala upphandlingsfunktionen. 1

4 I övrigt innehåller riktlinjerna skrivningar om affärsmässighet, affärsetik, små och medelstora företag, ramavtal, avtalstrohet, direktupphandling, miljökrav, sociala och etiska hänsyn samt arbetsmiljökrav. I kommunens ägardirektiv för bolagen framgår att Bolaget skall följa av kommunen utfärdade instruktioner/riktlinjer som delges via Halmstads Rådhus AB. Bolaget ansvarar för att dess verksamheter samordnas med övriga nämnders och bolags för att uppnå största möjliga kommunnytta enligt av kommunfullmäktige beslutade riktlinjer. Halmstads Fastighets AB Upphandlingsorganisation Bolaget har en ny organisation sedan december I den nya organisationen finns fyra distrikt samt enheter för affärsutveckling, fastighetsutveckling och ekonomi-finans. I vart och ett av distrikten finns en tjänst som fastighetsingenjör som administrerar upphandlingar. I enheten för fastighetsutveckling finns en befattning som upphandlare med uppgift att stödja fastighetsingenjörer och övriga i upphandlingsfrågor samt svara för upphandling av bolagets ramavtal. Riktlinjer och delegation Upphandlingar som ligger i linje med fastställd affärsplanen kan i princip genomföras utan särskilt beslut i styrelsen. När en upphandling enligt affärsplanen inleds läggs ett projektnummer upp för det aktuella inköpet/investeringen. Förfarandet stöds av en blankett med namnet Investerings- och underhållsblankett och utgör samtidigt en kontrollfunktion för att beslut om upphandling är korrekt. Upphandlaren inom fastighetsutveckling har rätt att göra inköp upp till en kronor. Oftast rör detta projekt som tillkommer under året. Bolaget följer kommunens riktlinjer för direktupphandling. Ett lågt värde anges till kronor. Kunskaper om upphandlingsrätt Genom omorganisationen har kunskaper och erfarenheter om upphandlingsprocessen som tidigare varit koncentrerad till en avdelning fördelats ut till den nya organisationens distrikt. Upphandlaren inom fastighetsutveckling svarar för kontinuitet i kunskaper om LOU och dess tillämpning inom branschen. Upphandlare inom bolaget vänder sig till kommunens centrala upphandlingsfunktion i de fall bolaget behöver tillföras kompetens i ett upphandlingsärende. Bolaget ansluter sig till de ramavtal som kommunen upphandlar och som gäller för bolagets inköp samt samord- 2

5 nar upphandlingar med förvaltningar. Bolaget har till exempel samordnat upphandling om försäkringstjänster. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Den ena upphandlingen avser byggservice och den andra upphandlingen inre skötsel för tre fastighetsskötarområden. I båda upphandlingarna har utvärderingskriterier i förfrågningsunderlag används på ett konsekvent sätt i utvärdering av anbuden. I upphandlingen om byggservice finns en relativt omfattande kravspecifikation samt en kvalitetsplan och en miljöplan som det anlitade företaget ska följa. Utvärderingskriteriet består av lägsta pris. I upphandling av inre skötsel ingår entreprenörens pris och förmåga i utvärdering av anbuden. För priset har ett referenspris angetts i förfrågningsunderlaget och som utgör en referenspunkt för värdering av anbudspriserna. Bedömningar av entreprenörernas förmåga sker genom referenstagning och i vissa fall egna bedömningar. Modellen för värdering är tydligt angiven och anbudsgivaren kan beräkna sin poäng för anbudspriset. Om bolaget har varit föremål för överklagan av upphandlingar Bolaget har varit föremål för överprövning av två upphandlingar under I det ena upphandlingen är ärendet inte avslutat vid intervjutillfället och i det andra har Länsrätten avslagit den prövandes ansökan. Halmstads Energi och Miljö AB Upphandlingsorganisation Bolaget har organiserat sin verksamhet i verksamhetsprocesser (de som är unika för var och en av affärsverksamheten, till exempel avfall & återvinning och el- och IT-nät) och stödprocesser. Enligt denna organisation är inköp en stödprocess med en processägare som ansvarar för arbetsprocessen. Till inköpsprocessen finns en processgrupp med en representant för vart och ett av bolagets affärsområde samt kommunens centrala inköpschef. Riktlinjer och delegation Enligt delegationsordning för inköp och upphandling svarar inköpsgruppen för upphandlingar av ramavtal och de som har ekonomiskt ansvar och enligt uppdragsbeskrivning för övriga upphandlingar enligt LOU. Direktupphandlingar med lågt värde svarar avdelningschefer för. Inköpsgruppen har utfärdat en inköpspolicy för bolaget samt tillämpningsföreskrifter. I tillämpningsföreskrifterna anges bland annat anskaffningsmetoder, roller och arbetsuppgifter för inköpsprocessen. Rollerna är upphandlare, beställare, inköpare och avropare. 3

6 Bolaget ansluter sig till de av kommunens ramavtal som är relevanta för bolaget. Kunskaper om upphandlingsrätt Samtliga chefer har fått utbildning i LOU och bolagets interna arbetssätt med upphandling och inköp. De som genomför upphandlingar och de som är avropare har fått utbildningar som är anpassade efter deras behov och krav i funktionen. I upphandlingsfrågor väljer bolaget allt oftare att anlita kommunens upphandlare. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Den ena upphandlingen avser grävning av kabel och den andra avser kabelfelsökning. I båda upphandlingar har utvärderingskriterierna i förfrågningsunderlaget används på ett konsekvent sätt i utvärderingen av anbuden. I den första av de granskade upphandlingarna består utvärderingskriterierna och deras viktning av pris 70 procent, erfarenhet/kompetens 20 procent samt miljö 10 procent. För utvärdering av priset anges att anbudet värderas i poäng i relation till lägsta pris enligt formeln: erhållen poäng = lägsta poäng/anbudspris. Om bolaget har varit föremål för överklagan av upphandlingar Bolaget har inte varit föremål för någon överprövning till länsrätten. Halmstads Hamn och stuveri AB Upphandlingsorganisation De vanligaste upphandlingar som Halmstads Hamn och Stuveri AB gör är truckar, dragtraktorer och hjullastare. Underlaget för upphandlingar under ett år hämtas från investeringsbudgeten. Upphandlingen av dessa maskiner administreras av anläggningschef som har samordningsansvar för inköp av maskiner. Upphandling av datorer med mera samordnas av chef för försäljning/it. Halmstads kommun äger samtliga fasta anläggningar. Upphandlingar inom detta område administreras av kommunens centrala upphandlingsfunktion. Kravspecifikationen i förfrågningsunderlag utarbetas i arbetsgrupper som tillsätts för varje enskild upphandling. Riktlinjer och delegation Styrelsen har fastställt regler och rutiner för inköp som gäller samtliga inköp. För inköp av maskiner framgår att bolaget ska följa lagen om offentlig upphandling. 4

7 Produktionschefen har delegation för köp som följer den fastställda investeringsbudgeten. Samordningsansvaret för inköp av maskiner har anläggningschef. Upphandlingar av enskilda investeringar redovisas för och godkänns av styrelse innan förfrågningsunderlag skickas ut/annonsering görs. Kunskaper om upphandlingsrätt Anläggningschefen har erfarenhet och kunskap om lagen om offentlig upphandling och dess tillämpning. För vissa varor/tjänster följer bolaget kommunens ramavtal, till exempel asfaltsläggning. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut De upphandlingar som granskats avser inköp av maskiner. I båda fallen har de kriterierna som anges i förfrågningsunderlag använts på ett konsekvent sätt vid utvärderingen av anbuden. Kravspecifikationerna är omfattande och kraven konkret preciserade. Miljökraven är genomgående definierade. Modellen för utvärdering är pris och kvalitet, till exempel att pris är 60 procent och kvalitet 40 procent. Poäng för pris definieras som Lägsta pris tilldelas 100p. Övriga tilldelas poäng i relation till detta pris. Kvalitet definieras som bedömd förmåga att genomföra uppdraget på det för Halmstads Hamn och Stuveri AB mest fördelaktiga sättet med avseende på innehåll och utformning av offererad produkt och ev. medföljande tjänster. Om bolaget har varit föremål för överklagan av upphandlingar Halmstads Hamn och Stuveri AB har inte varit föremål för överklagan. Revisionell bedömning Enligt vår bedömning har de granskade bolagen utformat en ändamålsenlig styrning och organisation av sina upphandlingar. Följande är sammanfattande kommentarer till respektive granskningsområde. Upphandlingsorganisation Samtliga bolag har ett angivet ansvar för upphandlingar. Samtliga har också en fördelning av arbetet med upphandlingar där det praktiska ansvaret för upphandlingsprocessen och administrationen av upphandlingar är koncentrerat. Halmstads Energi och Miljö AB är en god förebild för den interna organiseringen och styrningen av upphandlingsprocessen. 5

8 Riktlinjer och delegation Samtliga bolag har utarbetat riktlinjer och har fastställda delegationer för upphandlingar. Det är vanligt att bolagen ansluter sig till kommunens gemensamma ramavtal. Kunskaper om upphandlingsrätt Bolagen har idag kunskaper och erfarenheter om upphandlingsrätt. Antalet upphandlingar som görs inom Halmstads Fastighets AB är relativt stort, varför det är möjligt att vidmakthålla en hög kompetens. Halmstads Energi och Miljö AB anlitar frekvent kompetens från stadskontorets upphandlingsfunktion. Halmstads Hamn och Stuveri AB är mer sårbara (få personer som arbetar med upphandlingar, relativt få upphandlingar samt liten samverkan med upphandlingsfunktionen i kommunen) när det gäller att hålla kunskaper om utveckling inom upphandlingsrätt aktuella. Man bör vara observant på detta förhållande och utveckla en relevant samverkan med kommunens centrala upphandlingsfunktion. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Vi rekommenderar att en utvärderingsmodell tillämpas där poängsättningen av kvalitet påverkar anbudsgivarens eget pris. I en utvärderingsmodell som bygger på poängsättning av pris där anbudsgivarens pris sätts i relation till lägsta pris har en anbudsgivare mindre möjligheter att göra förutsägbara strategiska val mellan pris och kvalitet. För den upphandlande enheten minskar förutsättningarna att välja den leverantör som erbjuder den bästa kombinationen av pris och kvalitet. Denna modell rekommenderas inte av konkurrensverket. Kunskaper om utvärderingskriterier kan hämtas från upphandlingsfunktionen inom stadskontoret. Om bolaget har varit föremål för överklagan av upphandlingar Halmstads Fastighets AB har varit föremål för överprövning av upphandlingar. Ingen av dessa rör kriterier i förfrågningsunderlag eller tillämpningen av dem. 6