Granskning av inköp och upphandlingar

Transkript

1 Granskning av inköp och upphandlingar Ekerö kommun Lotta Ricklander Januari 2012

2 Lotta Ricklander Projektledare Anders Hägg Uppdragsansvarig

3 Innehållsförteckning Inköp och upphandling Sammanfattning 1 1 Inledning Bakgrund Syfte/revisionsfrågor Revisionsmetod 3 2 Externa regler Lagarna om offentlig upphandling 4 3 Interna regler och organisation Upphandlingspolicy och riktlinjer Upphandlingsfunktionen Tekniska nämnden Intern kontroll och uppföljning Kommentarer 7 4 Granskning av genomförda upphandlingar Kontroll av upphandlingar genomförda Upphandlingsfunktionen Tekniska förvaltningen Kommentarer Kontroll via leverantörsreskontra Kontroll av genomförda upphandlingar Sammanställning av fakturerade belopp och upphandling Kommentarer 11 5 Revisionell bedömning 12

4 Sammanfattning Revisorerna i Ekerö kommun har givit PwC i uppdrag att genomföra en granskning avseende inköp och upphandlingar i kommunen. Granskningen har syftat till att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har en ändamålsenlig organisation och ändamålsenliga rutiner för upphandling och inköp och om den interna kontrollen är tillräcklig. Sammanfattningsvis har följande framkommit: Vi bedömer att upphandlingsfunktionen i kommunen är ändamålsenligt organiserad. Tydliga regler och riktlinjer finns avseende hur upphandlingar ska gå till. Vi bedömer vidare att ansvarfördelningen är tydlig. Upphandlingsfunktionen i sin nuvarande funktion och bemanning är relativt nyetablerad i kommunen och arbete pågår med att utveckla rutiner och samverkan med förvaltningarna. Det går därför inte i dagsläget att fullt ut analysera i vilken utsträckning de riktlinjer och rutiner som hittills utvecklats, efterlevs. Vi kan konstatera att vissa ramavtal som finns inom tekniska kontoret, inte finns i kommunens samlade ramavtalslista. Detta är en brist. Vi bedömer att upphandlingsfunktionen och tekniska kontoret behöver samverka för att alla ramavtal ska kunna bli synliga för kommunens samtliga förvaltningar. Granskning av genomförda upphandlingar under 2011 har genomförts. Dessa upphandlingar är enligt vår bedömning mycket väl dokumenterade. De formella dokument som krävs finns i samtliga upphandlingar. En viktig faktor i upphandlingssammanhang är att de krav som ställs är tydliga och att utvärdering görs utifrån dessa krav. De granskade upphandlingarna har haft tydliga krav på anbudsgivarna och utvärdering är genomförd utifrån dessa krav. Kontroll via leverantörsreskontra har genomförts. Totalt har utbetalningar till 16 leverantörer granskats för åren 2010 och Vad gäller de direktupphandlingar som gjorts inom tekniska nämnden har revisionen förståelse för att direktupphandling har skett inom ramen för projektet Kullen. Vi kan dock konstatera att det finns risk att dessa kan ha varit otillåtna direktupphandlingar utifrån reglerna i LOU. Vidare kan vi konstatera att direktupphandlingar gjorts avseende individplaceringar. Detta riskerar också vara otillåtna direktupphandlingar enligt LOU. Samtidigt vet vi att det är relativt vanligt att direktupphandlingar görs inom detta område, eftersom varje placering kräver anpassning till individen i fråga. 1 av 12

5 Vi anser att det är av vikt att fler ramavtal tecknas avseende individplaceringar, för att i framtiden minimera behovet av direktupphandlingar. 2 av 12

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Ekerö kommun gör årligen inköp avseende varor och tjänster för betydande belopp. Utifrån revisionell utgångspunkt är det väsentligt att granska att upphandlingar genomförs i enlighet med kommunens riktlinjer och lagen om offentlig upphandling. Granskningen syftar till att kontrollera att upphandlingar genomförs i enlighet med kommunens riktlinjer och följer gällande externt regelverk, lagen om offentlig upphandling (LOU). 1.2 Syfte/revisionsfrågor Granskningen syftar till att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har en ändamålsenlig organisation och ändamålsenliga rutiner för upphandling och inköp och om den interna kontrollen är tillräcklig. Följande kontrollmål ligger till grund för granskningen: Upphandling av leverantörer har skett i enlighet med lagstiftning och kommunens regler Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen. Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas. Ramavtal finns som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster. 1.3 Revisionsmetod Granskning sker via registeranalys av leverantörsstatistik/redovisningsinformation. Med utgångspunkt i denna genomgång sker en granskning av ett antal inköp under 2010 och Uppföljande intervjuer sker med berörda tjänstemän. Studier sker av upphandlingsdokumentation samt relevanta styrdokument. 3 av 12

7 2 Externa regler Inköp och upphandling 2.1 Lagarna om offentlig upphandling Syftet med upphandlingsreglerna i LOU är att de upphandlande myndigheterna och enheterna1 ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar på bästa sätt genom att dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörer en möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. Med offentlig upphandling menas de åtgärder en upphandlande myndighet eller enhet vidtar för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. De upphandlande myndigheterna har därmed att följa LOU vid all köp, hyra och leasing av varor och tjänster, med några undantag. I november 2007 antogs två nya lagar som ersätter lagen (1992:1528) om offentlig upphandling; lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, den s.k. klassiska lagen eller LOU, samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, den s.k. försörjningslagen eller LUF. För offentlig upphandling gäller fem grundläggande principer för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader; principen om icke-diskriminering, principen om likabehandling, principen om ömsesidigt erkännande, proportionalitetsprincipen samt principen om transparens. Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande myndigheten tar fram ett förfrågningsunderlag med administrativa föreskrifter, kravspecifikation och kommersiella villkor. Förfrågningsunderlaget ska, i enlighet med tidigare nämnda principer, innehålla tydliga utvärderingskriterier och utformas på ett sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas. Skälen för samtliga beslut och vad som förekommit i övrigt under upphandlingsprocessen ska dokumenteras och förvaras i en upphandlingsakt, inklusive protokoll samt anteckningar som förts vid eventuella intervjuer med anbudsgivare. Den upphandlande myndigheten ska på eget initiativ lämna upplysningar om tilldelningsbeslut och skälet till val av leverantör. Nämnas bör också att ett antal skärpningar i upphandlingslagarna trädde i kraft Exempelvis hart en sanktionsavgift införts vid otillåten direktupphandling och att gränsen för lågt värde/direktupphandling läggs fast till 15 % av tröskelvärdena vilket i nuläget motsvarar cirka 287 tkr enligt LOU resp 577 tkr enligt LUF. 1 I tidigare LOU användes begreppet upphandlande enhet. Begreppet kvarstår i försörjningslagen men är utbytt mot upphandlande myndighet i den klassiska lagen. Med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting, kommunala bolag m.m. enligt 2 kap 12 LOU, samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter. 4 av 12

8 3 Interna regler och organisation 3.1 Upphandlingspolicy och riktlinjer Kommunfullmäktige i Ekerö kommun har antagit en upphandlingspolicy. Till policyn finns tillämpningsanvisningar utarbetade. Av policyn framgår att all anskaffning i kommunen ska ske affärsmässigt, objektivt och på ett affärsetiskt riktigt sätt. Samordning ska ske där så är möjligt. Alla verksamheter ska använda de avtal som tecknats av kommunen. Upphandlingsfunktionen och tekniska nämnden ansvarar för att alla upphandlingar överstigande 15 % (dvs all upphandling över direktupphandlingsbeloppet) av tröskelvärdet genomförs i enlighet med kommunens riktlinjer och gällande lagstiftning. Upphandlingsfunktionen ska vidare sprida information avseende upphandling inom kommunen samt ansvara för övergripande strategiska frågor inom upphandlingsområdet. 3.2 Upphandlingsfunktionen Upphandlingsfunktionen tillhör enheten Ekonomi och IT inom kommunledningskontoret. Funktionen består av en upphandlare och en upphandlingschef. Beslut om att inrätta en strategisk upphandlingsfunktion fattades i kommunen år Upphandlingsfunktionen har därefter arbetat för att utveckla denna funktion. Upphandlingsfunktionen ansvarar för att upphandla kommunens övergripande ramavtal. Upphandlingsfunktionen ska vidare genomföra alla upphandlingar som överstiger direktupphandlingsbeloppet. Upphandlingar genomförs då i samverkan med den förvaltning som initierat upphandlingen. Upphandlingsfunktionen har en samlad lista på alla ramavtalsleverantörer som kommunen har. I dagsläget finns 151 leverantörer på denna lista. Upphandlingsfunktionen arbetar vidare med att informera kommunens verksamheter om hur upphandling ska genomföras i kommunen. Utbildningar har genomförts för ett antal av kommunens verksamheter, men ett flertal verksamheter återstår. Upphandlingsfunktionen använder sig av upphandlingssystemet E-avrop. Detta upplevs fungera bra. 3.3 Tekniska nämnden Upphandling inom tekniska nämndens verksamhetsområde administreras av tekniska kontorets upphandlare. Ansvar för upphandling åligger tekniska chefen och sker i samråd med de ansvariga cheferna för fastighetsförvaltning respektive VAoch renhållningsverksamhet. Dokumentation kring upphandlingar finns hos förvaltningens upphandare. Hon har även samtliga avtal som tecknas med externa leverantörer. 5 av 12

9 Under år 2011 har ett 20-tal upphandlingar genomförts inom tekniska kontoret. Vissa av förvaltningens avtal läggs in i kommunens gemensamma avtalsdatabas. Detta gäller dock endast de avtal där andra parter i kommunen kan komma att behöva nyttja avtalet i fråga. Beslut om upphandling fattas i enlighet med nämndens delegationsordning. Den övergripande styrningen avseende upphandling utgör nämndens drift-, underhålls-, och investeringsbudget. För varje projekt utses en styrgrupp som består av teknisk chef, företrädare för verksamheten, projektledare samt fastighetschef respektive VA/renhållningschef. Styrgruppens utgångspunkt är att den projektbudget osm beslutats inte överskrids. Vid befarat budgetöverskridande fattas beslut om hur situationen hanteras och ytterst fattas beslut av nämnden. Ekonomisk uppföljning görs månadsvis och redovisas för nämnden. Tekniska kontoret har periodvis haft svårt att få tillräckligt med anbud. Under 2011 har tre upphandlingar avbrutits för att inga lämpliga anbud inkommit. Då nya upphandlingar genomförts har upplägget förändrats något med förhoppning om att få flera anbudsgivare att lämna anbud. Tekniska kontoret använder sig idag av upphandlingssystemet E-avrop. De avtal där andra parter i kommunen kan komma att behöva nyttja avtalet ifråga läggs in i kommunens gemensamma avtalsdatabas i E-avrop Intern kontroll och uppföljning Upphandlingsfunktionen och tekniska kontoret har ansvar för uppföljning av ingångna avtal, avtalstrohet och prisjusteringar. Om det vid uppföljning visar sig att ramavtal inte följs ska respektive chef kontaktas. Chefen har i sin tur ansvar för att åtgärder vidtas. Upphandlingsfunktionen har under 2011 gjort en uppföljning avseende i vilken utsträckning kommunens verksamheter följer tecknade ramavtal. Uppföljningen visade att följsamheten varierar stort mellan kommunens olika förvaltningar. Avtalstroheten i kommunen varierade mellan %. Resultatet har kommunicerats med ledningsgruppen och kommunens chefer som i sin tur ansvarar för att åtgärda eventuella avsteg från tecknade ramavtal. Undersökningen innehöll dock ett antal felkällor eftersom systemstöd vid tiden för uppföljningen saknades. Idag finns ett nytt stödsystem som kommer att underlätta årets interna uppföljning. Upphandlingsfunktionen har även genomfört en extern uppföljning avseende hur väl leverantörer följer avtalen utifrån de formella krav som ställts upp. Denna uppföljning visade ett mycket bra resultat. 6 av 12

10 3.4 Kommentarer Vi bedömer att upphandlingsfunktionen i kommunen är ändamålsenligt organiserad. Tydliga regler och riktlinjer finns avseende hur upphandlingar ska går till. Vi bedömer vidare att ansvarfördelning är tydlig. Upphandlingsfunktionen i sin nuvarande funktion och bemanning är relativt nyetablerad i kommunen och arbete pågår med att utveckla rutiner och samverkan med förvaltningarna. Det går därför inte i dagsläget att fullt ut analysera i vilken utsträckning de riktlinjer och rutiner som hittills utvecklats, efterlevs. Vi kan konstatera att vissa ramavtal som finns inom tekniska kontoret, inte finns i kommunens samlade ramavtalslista. Detta är en brist. Vi bedömer att upphandlingsfunktionen och tekniska kontoret behöver samverka för att alla ramavtal ska kunna bli synliga för kommunens samtliga förvaltningar. 4 Granskning av genomförda upphandlingar 4.1 Kontroll av upphandlingar genomförda 2011 Upphandlingsfunktionen och tekniska förvaltningen har genomfört ett antal upphandlingar under Ett urval av dessa upphandlingar har granskats. Kontroll av upphandlingsförfarandet har avsett följande dokumentation: Förfrågningsunderlag Öppningsprotokoll Utvärdering Tilldelningsbeslut Avtal Upphandlingsfunktionen Upphandlingsfunktionen hade vid granskningstillfället genomfört sex upphandlingar som avslutats under Fyra av dessa granskats med utgångspunkt av att dokumentation har funnits enligt ovan. De granskade upphandlingarna avser: Drift av det särskilda boendet Kullen Flyttjänster 7 av 12

11 Reklambyråtjänster Konsulter mättjänster Inköp och upphandling Samtliga upphandlingar har den dokumentation som LOU kräver. Av förfrågningsunderlagen framkommer vilken typ av upphandling det är fråga om, sista dag för anbudsgivning samt vilka krav som ställs på anbudsgivarna. Kraven är uppdelade på uteslutningskriterier, skall-krav samt utvärderingskriterier. Alla upphandlingar har erhållit ett flertal anbud (mellan 6 och 19 st). Utvärdering har gjorts i enlighet med de krav som ställts i förfrågningsunderlagen. Det framkommer av dokumentationen på vilken grund vinnande anbud har antagits Tekniska förvaltningen Inom tekniska förvaltningen har ett 20-tal upphandlingar genomförts under Fem av dessa har granskats. Dessa avser: - Ramavtal teknisk förvaltningsentreprenad Bygg - Upphandling projektledare VA-plan - Ombyggnation kök Birkaskolans förskola Närlunda - Juridisk och strategisk rådgivning vid VA-anslutning - Vinterväghållning Även upphandlingarna inom tekniska kontoret har den dokumentation som krävs enligt LOU. Det framgår tydligt av förfrågningsunderlagen vilka krav som ställs på anbudsgivarna. Inom tekniska kontoret finns dock i vissa fall avseende byggentreprenader problem att erhålla tillräcklig många anbud. I de granskade upphandlingarna har mellan två och fem anbud erhållits. Utvärdering av anbud finns dokumenterad och utgår från de krav som ställts i förfrågningsunderlagen Kommentarer De granskade upphandlingarna är enligt vår bedömning mycket väl dokumenterade. De formella dokument som krävs finns i samtliga upphandlingar. En viktig faktor i upphandlingssammanhang är att de krav som ställs är tydliga och att utvärdering görs utifrån dessa krav. De granskade upphandlingarna har haft tydliga krav på anbudsgivarna och utvärdering är genomförd utifrån dessa krav. 4.2 Kontroll via leverantörsreskontra Inom ramen för granskningen har registeranalys genomförs. Leverantörsstatistik för år 2010 samt för har plockats fram. 8 av 12

12 Samtliga leverantörer där inköp över sammanlagt en miljon kronor skett för år 2010 har kontrollerats via upphandlingsfunktionen och tekniska kontoret. För år 2011 har även vissa leverantörsfakturor under en miljon kronor ingått i urvalet. Kontroll har genomförts på följande sätt: 1) Rensning av de leverantörer som inte är att hänföra till upphandlad verksamhet (t ex hyra) 2) Kontroll via upphandlingsfunktionen, tekniska kontoret och avtalsregister av vilka leverantörer som det finns ramavtal med som tecknats via upphandlingsfunktionen eller tekniska kontoret. Dessa leverantörer har rensats bort från granskningsmaterialet. 3) Av resterande leverantörer har ett antal leverantörer valts ut där belopp utbetalats totalt för med är en miljon kronor. Dessa leverantörer har valts ut för granskning. Utifrån det urval som nämnts ovan har kontroll skett avseende om upphandling föregått köp från leverantörerna. Utöver ovanstående dokumentkontroll har även avstämning av avtalsbelopp gjorts gentemot leverantörsregister. Detta för att kontrollera att utbetalade belopp stämmer överens med avtalade belopp. 4.3 Kontroll av genomförda upphandlingar Efter genomgång av fakturor från år 2010 och perioden återfanns sammanlagt 16 leverantörer där belopp utbetalats över c:a en mnkr Granskning av upphandlingarna kopplade till dessa leverantörer har gjorts Sammanställning av fakturerade belopp och upphandling Nedan görs en genomgång av de leverantörer utbetalningar gjorts överstigande 1 mnkr. Dessa har därefter ställts gentemot det som faktiskt utbetalats enligt leverantörsreskontra. Utbetalningar 2010 Leverantör Lövdalens Bygg AB Ekerö taxi Stockholm Entreprenad Utbetalt 2010 (tkr) 18 mnkr 5,8 mnkr 3,9 mnkr 3,3 mnkr Upphandling genomförd Halva summan JA Ramavtal Ja 9 av 12

13 Hifab AB Sandbäckens rör AB 2,6 mnkr 2,6 mnkr Ja Ja Inköp och upphandling J G Ventilation 2 mnkr Eken Care A 1,9 mnkr Winqvist Bygg AB 1,7 nmkr Ja Mälaröåkarna Logica Sverige 1,5 mnkr Av de utbetalningar som gjorts under 2010 tillhör Lövdalens Bygg AB, Stockholms Entreprenad, Hifab AB, Sandbäckens rör AB och J G Ventilation samma projekt; utbyggnad av Kullens särskilda boende. Detta projekt har genomförts inom tekniska kontoret och pågått sedan Vad gäller Hifab har upphandling inte skett. Anledning till detta är en oförutsett uppkommen situation då en vakans för byggprojektledartjänsten inom fastighetsförvaltning uppstod inom tekniska kontoret. Tekniska kontoret var i akut behov av förstärkning av organisationen med en erfaren projektledare, vilket ledde till att Hifab anlitades. Kommunen försökte direkt att rekrytera en ny projektledare. Trots ett flertal rekryteringsförsök kunde ingen lämplig anställas. Efter 2008 har kommunen valt att fortsätta med Hifab, eftersom projektet avseende Kullen inte enligt egna bedömningar och med hänsyn till tidplanen klarade av byte av projektledare. Samtidigt har en upphandling genomförts avseende projektledning av mindre omoch tillbyggnationer och ramavtal finns fr o m mars Under 2011 har även en av kontorets fastighetsförvaltare vidareutbildat sig till byggprojektledare. Idag pågår förberedelser för upphandling av projektledare för framtida större byggprojekt. Detta eftersom man kommit fram till att anställning av erfaren projektledare troligen inte kommer att lyckas. Inom projektet Kullen har inledningsvis en byggentreprenör upphandlats avseende utfackningsväggar och yttertak. Av olika anledningar uppstod problem inom denna entreprenad, vilket ledde till att avtalet med entreprenören hävdes från kommunens sida. I denna situation krävdes att en ny entreprenör omgående fortsatte det påbörjade byggarbetet då det på grund av väderförhållandena under vintern fanns risk för ytterligare skador inom byggnationen. Detta ledde till direktupphandling av Lövdalens Bygg AB för färdigställande av denna entreprenad. Hälften av det utbetalda beloppet under 2010 till Lövdalens Bygg AB avser färdigställande av denna entreprenad. Den andra hälften av det utbetalda beloppet avser stomkomplettering som 10 av 12

14 generalentreprenad och har upphandlats senare som en del i projektet Kullen och i enlighet med LOU. Utbetalningar 2011 Leverantör Frösunda Assistans Opalen Vård AB Avenira Center Acconova Care Traveller Buss Finskt äldrecentrum Utbetalt 2011 (tkr) 6,7 mnkr 3,1 mnkr 2,6 nmkr 2 mnkr 1,6 mnkr 1,2 mnkr Upphandling genomförd Enligt LOV Ramavtal Av de utbetalningar som granskats under 2011 har fyra leverantörer inte upphandlats. Samtliga avser köp av särskilda platser för omsorg. Enligt kommunen kräver köp av särskilda platser ofta mycket speciella anpassningar, vilket försvårar upphandling. Man har idag ett ramavtal avseende särskilda platser, men detta avtal har inte kunnat användas avseende ovan angivna individplaceringar. Upphandlingsfunktionen arbetar idag för att initiera fler upphandlingar av ramavtal tillsammans med socialnämnden Kommentarer Totalt har utbetalningar till 16 leverantörer granskats för åren 2010 och Vad gäller de direktupphandlingar som gjorts inom tekniska nämnden har vi förståelse för att direktupphandling har skett inom ramen för projektet Kullen. Vi kan dock konstatera att detta inneburit att det finns risk för att LOU inte följts. Vidare kan vi konstatera att direktupphandlingar gjorts avseende individplaceringar. Dessa riskerar också att betraktas som otillåtna direktupphandlingar. Samtidigt vet vi att det är relativt vanligt att direktupphandlingar görs inom detta område, eftersom varje placering kräver anpassning till individen i fråga. Vi anser att det är av vikt att fler ramavtal tecknas avseende individplaceringar, för att i framtiden minimera behovet av direktupphandlingar. 11 av 12

15 5 Revisionell bedömning Inköp och upphandling Den övergripande revisionsfrågan har varit följande: Ändamålsenlig organisation och rutiner för upphandling samt tillräcklig intern kontroll Vi bedömer att kommunen har en ändamålsenlig organisation och tydlig ansvarsfördelning för upphandlingar. Rutiner för intern och extern uppföljning finns utarbetade. Utveckling sker idag avseende systemstöd för kontroll. Vi bedömer att den interna kontrollen avseende kommunens upphandlingsverksamhet vara tillräcklig. Kontrollmål: Upphandling av entreprenör har skett i enlighet med lagstiftning och kommunens regler Ja, i de fall upphandling skett. Flera köp har dock gjorts utan föregående upphandling. Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen. Ja, alla avtal innehåller bestämmelser avseende att underleverantörer ska godkännas skriftligt av kommunen. Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas. Rutiner för kontroll och uppföljning av leverantörer finns inom tekniska kontoret. Kontroll avseende följsamhet mot ramavtal samt hur avtal följs av kommunens leverantörer har genomförts under 2011 av upphandlingsfunktionen. Ramavtal finns som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster. Granskningen via leverantörsreskontra har visat att köp har gjorts utan föregående upphandling i vissa fall. Vi bedömer att detta kan ha skett bland annat på grund av att kommunen inte haft ändamålsenliga ramavtal. Vi bedömer därför att det inte finns tillräckligt med ramavtal idag. 12 av 12