RIKTLINJER. Riktlinjer för konkurrensutsättning

Transkript

1 RIKTLINJER Riktlinjer för konkurrensutsättning

2 POLICY antas av kommunfullmäktige En policy uttrycker politikens värdegrund och förhållningssätt. Denna typ av dokument fastställs av kommunfullmäktige då de är av principiell beskaffenhet och därmed enligt kommunallagen tillhör fullmäktiges exklusiva beslutanderätt och gäller tills vidare. En policy talar om vad staden vill uppnå inom ett specifikt område som berör flera verksamheter. Policyn bör inte innehålla detaljerade ställningstagande vad gäller utförande, prioriteringar eller metoder. STRATEGI antas av kommunstyrelsen Strategidokument anger konkreta åtgärder för den politiska viljeinriktningen. En strategi ska ange vem som ansvarar för att åtgärder genomförs, när de ska vara genomförda samt vilka prioriteringar som ska göras. Strategin ska gälla under en begränsad period, exempelvis under en mandatperiod och antas av kommunstyrelsen. RIKTLINJE antas av kommunstyrelsen Riktlinjer säkerställer riktigt agerande och god kvalitet i stadens arbete. I riktlinjer preciseras hur något ska uppnås. Det kan exempelvis handla om hur verksamheterna ska arbeta för att uppnå de politiska inriktningar och mål som finns i en policy eller strategi och dessa antas av kommunstyrelsen. ANVISNING godkänns av förvaltningschef/chef Anvisningar och rutiner rör sig i regel om ren verkställighet av riktlinjer eller andra styrdokument. Denna typ av dokument är förvaltningens verktyg för att verkställa politiska beslut och dokumenten är inte föremål för formella beslut i politiska organ utan upprättas efter behov av varje verksamhet/enhet i samråd med ansvarig förvaltningschef/chef. Dokumenttyp Giltighetstid Beslutande organ Beslutsdatum Riktlinje Tills vidare Kommunstyrelsen Antagen till följd av lag Revisionsdatum Dokumentansvarig Uppföljning Nej --- Stadsledningsförvaltningen ---

3 Konkurrensutsättning I kommunfullmäktiges beslut om konkurrensutsättningspolicy (KS 2007:88) anges att kommunstyrelsen utifrån intentionerna i fullmäktiges beslut skall besluta om riktlinjer för konkurrensutsättning. Syftet med dessa riktlinjer är att klargöra förutsättningarna för konkurrensutsättning av stadens verksamheter. I riktlinjerna framgår även de krav som ställs på nämnderna och nämndernas ansvar för att besluta om principer som är specifika för den egna verksamheten. Riktlinjerna innehåller tre huvudavsnitt. Avsnitten omfattar former för konkurrensutsättning, nämndernas ansvar samt ett avsnitt om personal - lokaler inventarier övrigt. Riktlinjerna skall tillämpas från den 1 november Former för konkurrensutsättning Solna stads verksamheter skall tillämpa en gemensam hållning i konkurrens- och upphandlingsfrågor. Enligt den av kommunfullmäktige beslutade konkurrensutsättningspolicyn skall stadens upphandlingsarbete genom ett professionellt förhållnings- och arbetssätt leda till effektiva affärer till nytta för medborgarna. Vidare skall staden vid varje köp av vara och tjänst utnyttja den konkurrenssituation som finns på marknaden. Vid alla upphandlingar skall lagen om offentlig upphandling (LOU) samt annan tillämplig lagstiftning följas Nämnden ansvarar för att all konkurrensutsättning/upphandling inom det egna verksamhetsområdet genomförs i enlighet med konkurrensutsättningspolicyn och dessa riktlinjer. Förutom att nämnden själv initierar konkurrensutsättningen kan enskilda initiativ uppstå genom att privata företag utmanar verksamhet genom den av kommunfullmäktige beslutade utmaningsrätten eller att anställda väljer att avknoppa verksamhet. För konkurrensutsättning som berör fler än en nämnd har kommunstyrelsen ett samordningsansvar. Utmaningsrätt Företag har möjlighet att initiera en konkurrensutsättning av kommunal verksamhet genom den utmaningsrätt som kommunfullmäktige beslutat om i konkurrensutsättningspolicyn. Utmaningsrätten innebär att det företag som vill driva en verksamhet åt staden på entreprenad har rätt att i enlighet med dessa riktlinjer utmana den kommunala verksamheten. Med utmaning avses att ett företag inkommer med ett önskemål till staden om att en del av stadens verksamhet skall upphandlas. Med stadens verksamhet avses sådan verksamhet som staden driver med egen anställd personal. All verksamhet får utmanas, med undantag av myndighetsutövning, strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förordning måste utföras av staden med egen personal. Skolverksamhet (grundskola och gymnasieskola) kan avknoppas men inte utmanas eftersom en sådan verksamhet i regel inte får läggas ut på entreprenad. Att skolverksamhet inte får läggas ut på entreprenad skall dock inte förväxlas med möjligheten att driva fristående skolor. Det senare är en privat verksamhet som med skolverkets tillstånd driver en skola. Staden är enligt regler i skollagen skyldig att betala bidrag/skolpeng till friskolor. Verksamhet som, efter en

4 offentlig upphandling, drivs med intraprenadavtal och sådan verksamhet som drivs genom s.k. kundvalsmodell är också undantagna från utmaningsrätten. Verksamhet som utmanas måste vara definierbar och kunna avgränsas från den övriga verksamheten. En utmaning skall riktas till ansvarig nämnd. Avser utmaningen en verksamhet som drivs av flera nämnder riktas utmaningen till kommunstyrelsen. Utmaningen skall innehålla en beskrivning som visar vilken verksamhet i staden som utmanas, om hela eller delar av verksamheten utmanas, att utmanaren är en trovärdig potentiell anbudsgivare, en uttryckt vilja från utmanaren att själv driva den aktuella verksamheten. När en utmaning har inkommit skall nämnden eller i vissa fall kommunstyrelsen pröva frågan om upphandling skall ske i enlighet med intentionerna i utmaningen. En kopia av utmaningen som riktats direkt till en nämnd skall omedelbart delges kommunstyrelsen. Om nämnden beslutar att inte upphandla verksamheten skall beslutet motiveras. Nämndens beslut i ärendet skall delges kommunstyrelsen. Innebär nämndens beslut att en utmaning inte antas skall kommunstyrelsen pröva om nämndens motiv är acceptabelt i förhållande till kommunfullmäktiges konkurrenspolicy och kommunstyrelsens riktlinjer. Finner kommunstyrelsen att nämndens motiv strider mot de intentioner som redovisas i policy och riktlinjer skall kommunstyrelsen gå fram med ett ärende till kommunfullmäktige som har att besluta om utmaningen skall antas. Avknoppning Enligt konkurrensutsättningspolicyn strävar staden efter väl fungerande valfrihets- och kundvalsmodeller vilket förutsätter ett brett utbud av aktörer. Ett sätt att tillskapa ett varierat utbud av aktörer är att uppmuntra stadens personal att avknoppa sina verksamheter genom att starta egna företag. Begreppet avknoppning innebär att en eller flera anställda startar ett företag för att bedriva samma slags verksamhet som de tidigare utfört som anställda. Skillnaden är att de nu bedriver verksamheten som självständiga företagare. Avknoppning kan ske antingen genom att avknopparna deltar i en upphandling och får sitt anbud antaget eller får tillstånd/godkännande att bedriva verksamhet inom pengsystemen för skola och förskola. När det är fråga om en upphandling är nämnden fortfarande huvudman vilket innebär att avknopparen bedriver sin verksamhet på uppdrag av nämnden. Nämnden har det juridiska ansvaret för verksamheten. Förutsättningarna för uppdraget skall regleras i ett avtal mellan nämnden och avknopparen. När det är fråga om bidrag (pengsystem) till enskild verksamhet (skola - förskola) är det avknopparen som är huvudman för verksamheten vilket innebär att det inte finns något uppdragsförhållande mellan nämnden och avknopparen. Avknopparen har det juridiska ansvaret för den egna verksamheten. Till skillnad från skolverksamheten där skolverket är den myndighet som, efter inhämtande av synpunkter från berörd nämnd, godkänner verksamheten så är det berörd nämnd som beslutar

5 om tillstånd för enskilda förskolor att bedriva förskoleverksamhet. För att få ett sådant tillstånd skall nämnden förse avknopparen med information om vilka villkor som enligt skollagen gäller för att bidrag skall utgå Möjligheten att lämna annat stöd till avknoppare än bidrag till verksamheten begränsas av regler i kommunallagen, lagen om offentlig upphandling och i viss mån av arbetsrättslig lagstiftning. Stöd i form av startbidrag, driftbidrag eller borgen kan exempelvis inte utgå. En garanti som innebär att staden i förväg förbinder sig att köpa en viss volym av avknopparen för en fast minimiersättning oavsett prestation kan i normalfallet inte heller lämnas. Nämnden avgör därutöver vilken kostnadsfri information, utbildning och konsultstöd som kan ges till avknopparen. Vid konkurrensutsättning enligt LOU skall insatserna göras innan upphandlingsprocessen påbörjats, oftast under perioden fram till dess att nämnden beslutat om förfrågningsunderlaget. Hjälp från konsulter eller liknande för att ta fram underlag till anbud får dock inte ske med ekonomiskt stöd från staden. Nämndernas ansvar Av konkurrensutsättningspolicyn framgår att staden skall vara en attraktiv och professionell aktör för kunder/brukare, leverantörer och anställda. En förutsättning för detta är att nämnderna, bland annat genom benchmarking och omvärldsorientering, ser till att ha god kunskap om marknadsutvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Nämnderna skall i sin planering av konkurrensutsättning se till att det finns tid för kontakter med leverantörer innan arbetet med förfrågningsunderlaget 1 påbörjas. Genom sådana kontakter kan nämnderna tillgodogöra sig leverantörernas kompetens och erfarenhet vilket kan vara till gagn vid framtagande av förfrågningsunderlaget. Kontakterna får inte gynna någon leverantör på ett otillbörligt sätt. Nämnderna skall, för verksamhet där staden fortfarande är huvudman i avtal, överenskommelser och i andra lämpliga former för information, tydliggöra samspelet mellan brukare/kund leverantör nämnden. Nämnderna är skyldiga att på ett objektivt och aktivt sätt förvissa sig om att varje leverantör är införstådd med de villkor som gäller. Detta är viktigt i synnerhet för små nystartade företag vars ledning ofta saknar erfarenhet av att agera i en konkurrensutsatt verksamhet. Nämnden skall ge konkurrensneutral information till medborgarna om de val som finns inom de verksamheter som erbjuder valmöjlighet. Nämnden skall inför en upphandling av en verksamhet ta ställning till hur nämnden, kunder/brukare, anställda, fackliga organisationer skall hållas informerade under upphandlingsprocessen. Nämnden skall informera anställda som vill starta företag om de förutsättningar som gäller och det stöd som kan ges utifrån dessa riktlinjer och de frågor som nämnden utifrån dessa har att ta ställning till. 1 Förfrågningsunderlaget utgör det material som en anbudsgivare har som underlag för att lämna ett anbud.

6 Konkurrensutsättningsplan Nämnden skall årligen upprätta och i samband med beslut om verksamhetsplan låta kommunfullmäktige ta del av en konkurrensutsättningsplan. I planen skall redovisas vilka verksamheter som är konkurrensutsatta och förslag till konkurrensutsättning för den närmaste planeringsperioden. Nämnden skall årligen redovisa utfallet av planen. Verksamheters upphörande Nämnden skall tillse att det finns rutiner för ett eventuellt återtagande av de verksamheter som upphandlats i konkurrens och där staden är huvudman. Rutiner måste också finnas för hur staden skall uppfylla sina lagreglerade skyldigheter gentemot de brukare som omfattas av pengsystemet inom skola förskola och där staden inte är huvudman i händelse att den enskilde anordnaren (huvudmannen) inte kan fullfölja sina åtaganden. Kvalitet Nämnden skall i beslut om förfrågningsunderlag och avtal 2 fastställa kvalitetsmål för den konkurrensutsatta verksamheten. I avtal skall även framgå vilka åtgärder nämnden avser att vidta om avtalad kvalitet inte levereras. Kvalitetsmålen skall vara lika, oavsett om verksamheten kommer att bedrivas som en intraprenad 3 eller av en extern entreprenör. Nämnden ansvarar för att kvalitetsmätning integreras i styrningen av de konkurrensutsatta verksamheterna. Kvalitetsmätningen skall vara handlingsinriktad och ge underlag för att vidta förändringar. Mätningarna skall omfatta struktur, process och resultat. Resultatkvaliteten är dock central. Vid uppföljning och utvärdering av kvaliteten skall ett antal separata kontroll- och mätinstrument användas. De sammanvägda resultaten från olika kontroller och mätningar skall utgöra underlag för en samlad kvalitetsbedömning. Nämnden skall besluta om samarbetsformer med såväl intraprenader som externa entreprenörer för att säkerställa att stadens beställarfunktion och utföraren av verksamheten gemensamt arbetar för att utveckla verksamheten samt att man tidigt identifierar och löser eventuella kvalitetsproblem och andra avvikelser i den avtalade verksamheten. Ökat företagande Konkurrensutsättningen av den kommunala verksamheten skall enligt stadens konkurrensutsättningspolicy, där så är möjligt, organiseras så att små företag har goda möjligheter att delta. Företagare skall oavsett kön, ålder, etnicitet eller andra olikheter, ha likvärdiga möjligheter. I samband med beslut om förfrågningsunderlag skall nämnden redovisa hur upphandlingen är organiserad för att ge småföretagare möjlighet att lägga anbud. 2 När det gäller enskild anordnad verksamhet inom pengsystemen för skola- och förskola är kommunen inte huvudman och inga avtal kan tecknas i dessa fall. För friskolorna gäller att skolverket har tillsynsansvaret. För friförskolornas del kan barn- och utbildningsnämnden fastställa de kvalitetsmål som skall gälla som villkor för att nämnden skall ge sitt tillstånd. 3 Intraprenad är i grunden en kommunal resultatenhet med utökade befogenheter samt utökat ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. Intraprenad ger möjlighet till ett långsiktigt arbetssätt då uppdraget tecknas i en tydlig, flerårig överenskommelse med beställaren.

7 Nämnden har ansvar för att aktivt verka för att informera stadens personal om möjligheten att som egna företagare få bedriva kommunal verksamhet. Egenregiverksamhet Nämnden skall vid varje beslut om upphandling av verksamhet, i enlighet med konkurrensutsättningspolicyn, ta ställning till om det är lämpligt att egenregiverksamheten skall få inkomma med anbud. När en kommunal utförare lämnar ett internt anbud skall det behandlas på samma villkor som ett anbud från en utomstående anbudsgivare. Vid utvärderingen av egenregianbud är ett grundkrav för en konkurrensneutral jämförelse med externa anbud att samtliga direkta och indirekta kostnader som är hänförliga till verksamheten finns redovisade. När ett anbud från egenregin vunnit i konkurrens övergår egenregin till att bli en intraprenad. Den överenskommelse som skall tecknas mellan nämnden och ansvarig för intraprenaden skall ha samma innebörd som ett avtal med en extern anbudsgivare. I det fall som intraprenaden inte klarar att uppfylla den ingångna överenskommelsen skall nämnden begära att en åtgärdsplan lämnas in som beskriver hur intraprenaden kommer att vidta åtgärder för att kunna uppfylla överenskommelsen. Genomförs inte åtgärderna på ett tillfredsställande sätt inom utsatt tid skall nämnden pröva om intraprenaden skall avbrytas och om en förnyad konkurrensutsättning skall ske utan egenregins deltagande. För att säkerställa konkurrensneutraliteten skall nämnden så långt möjligt organisatoriskt särskilja beställarfunktionen från utföraren av verksamheten i egenregin. Beställarfunktionen skall utarbeta förfrågningsunderlag, referenskalkyler, ansvara för utvärdering av anbud, teckna avtal/överenskommelser och följa upp avtal/överenskommelser. Den ansvarige för egenregiproduktionen skall utarbeta egenregianbud och skall om egenregin vinner ansvara för att egenregin som en intraprenad utför uppdraget enligt överenskomna villkor. Personal Lokaler Inventarier Övrigt Personal Nämnden skall i sin tidsplanering av en konkurrensutsättning ta hänsyn till den ordning som följer av medbestämmandelagen (MBL). Inför beslut om en konkurrensutsättning/avknoppning skall de fackliga organisationerna informeras. Därefter skall arbetsgivaren följa den primära förhandlingsskyldigheten som innebär att arbetsgivaren skall förhandla med berörd facklig organisation före beslut om viktigare förändring av verksamheten som är av betydelse för arbetstagaren. Förhandling skall även genomföras inför antagande av anbud. De fackliga organisationerna skall då ges möjlighet att ha synpunkter på en extern utförares förmåga att genomföra uppdraget. Vid konkurrensutsättning av verksamheter skall arbetsgivaren förhandla vid följande tillfällen: a) Inför beslut att konkurrensutsätta (MBL 11), om det inte framgår av nämndens konkurrensplan och under förutsättning att planen är MBL- förhandlad b) Inför antagande av förfrågningsunderlag (MBL 11) c) Inför antagande av anbud (MBL 11 och 38)

8 d) Vid övergång av verksamhet, inrangeringsförhandlingar (MBL 11 och28) e) I övrigt i samband med att organisatoriska konsekvenser uppstår för staden före, under och efter en konkurrensutsättning (omorganisation, övertalighet och dylikt, MBL 11) Information om pågående konkurrensutsättning bör lämnas löpande enligt MBL 19. Förhandlingar enligt punkten d) skall föras av den övertagande arbetsgivaren och den överlämnande arbetsgivarens fackliga organisationer. För att underlätta verksamhetsövergången kan staden vara behjälplig vid förhandlingarna om parterna så önskar. Personal med arbetsgivaransvar som avser att utmana och/eller avknoppa den egna verksamheten skall i samband med att planerna offentliggörs informera de fackliga organisationerna. Det är viktigt att notera att en chef som avser att avknoppa/utmana verksamheten ändå representerar Solna stad som arbetsgivare till dess att avknopparen fullt ut tagit över verksamheten och därför ansvarar för att ordningen ovan följs. Nämnden ansvarar för att följa upp att en avknoppare förbereder övertagandet på ett sådant sätt så att det inte går ut över den löpande verksamheten. Verksamhetsövergång Ett resultat av en konkurrensutsättning kan bli att någon annan än den som tidigare bedrev verksamheten kommer att fortsatt bedriva denna. Därför skall all konkurrensutsättning organiseras så att verksamhetsövergång enligt Lagen om anställningsskydd (LAS) blir tillämplig. Nämnden ansvarar för att konkurrensutsättningen organiseras så att det är definierbara och avgränsade verksamheter som berörs. Vid en verksamhetsövergång har personalen rätt att gå över till den nya arbetsgivaren. En övergång av verksamhet innebär att berörd personals rättigheter och skyldigheter enligt de anställningsavtal och anställningsförhållanden som gäller hos staden vid tidpunkten för övergången i huvudsak övergår till den nya arbetsgivaren under anställningstidens första 12 månader. Detta gäller En ny arbetsgivare inträder automatiskt i den gamla arbetsgivarens ställe. Det behövs därför inte någon uppsägning från stadens sida och inte heller någon nyanställning hos den nya arbetsgivaren. Personal som går med vid en verksamhetsövergång har även rätt att hos den nya arbetsgivaren tillgodoräkna sig sin anställningstid hos staden. Personal har dock rätt att motsätta sig att gå över till den nya arbetsgivaren. Tjänstledighet för att pröva annat arbete skall inte tillåtas i detta fall. Även enhetschefer/motsvarande för den verksamhet som går över omfattas i normalfallet av verksamhetsövergång förutsatt att det inte är han eller hon som fortsatt skall driva den verksamhet som konkurrensutsätts eller avknoppas. Avknoppare har istället, enligt lagen (1997:1293) om rätt till tjänstledighet för att bedriva näringsverksamhet, rätt till tjänstledighet under högst sex månader för att själv eller genom juridisk person (exempelvis aktiebolag) bedriva näringsverksamhet. Med hänvisning till lagen om rätt till tjänstledighet skall den som vill avknoppa beviljas tjänstledighet från sin anställning hos staden under längst 6 månader.

9 Med hänvisning till såväl arbetsrätten som de oklara avvecklingskostnaderna skall personal som går över till annan verksamhet inte ges någon återanställningsgaranti. Lokaler När en entreprenör efter att ha vunnit en upphandling i konkurrens eller en friskola efter godkännande/tillstyrkande skall driva en verksamhet måste vissa förutsättningar uppfyllas för att nämnden skall få godkänna att verksamheten får bedrivas i stadens lokaler. För verksamheter där hyreskostnaderna inte utgör en oväsentlig del av entreprenörens eller friskolans omkostnader skall hyresavtal/nyttjanderättsavtal endast tecknas med företag vars juridiska person är ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. En entreprenör eller en friskola skall teckna ett hyresavtal/nyttjanderättsavtal med staden som hyresvärd. I en särskild handling som inges till Hyresnämnden för godkännande, skall entreprenören/friskolan och hyresvärden (Solna stad) komma överens om att entreprenören/friskolan avstår från sitt indirekta besittningsskydd enligt hyreslagen. I det fall det verksamhetsavtal/tillstånd, med vars stöd avknopparen bedriver verksamhet i lokalen, upphör före hyrestidens utgång så äger hyresvärden och utföraren rätt att säga upp nyttjanderättsavtalet att upphöra vid det månadsskifte som inträffar 9 månader från uppsägningsdatum. Nämnden ansvarar för att se över de konsekvenser som ett hyresavtal med extern part kan innebära för annan verksamhet i staden som bedrivs i eller i anslutning till lokalerna. I det fall någon annan är beroende av att kunna disponera vissa delar av den andre partens lokaler (exempelvis korridorer) för att kunna nyttja de egna lokalerna 4 så skall det regleras i en överenskommelse mellan parterna alternativt i hyresavtalet som i så fall blir ett trepartsavtal i de aktuella delarna. Även samnyttjande av lokaler kan bli aktuellt och skall också regleras i en överenskommelse eller i hyresavtalet. I normalfallet skall stadens fastigheter inte säljas till entreprenörer, friskolor eller enskilda förskolor. Om frågan om försäljning av stadens lokaler ändå blir aktuell skall nämnden i ett ärende tillfråga kommunstyrelsen som kan föreslå kommunfullmäktige att en försäljning skall ske. Utgångspunkten för bedömningen skall vara om det är av vikt att staden har ett eget fastighetsbestånd som kan utgöra en garant för att det finns lokaler i tillräcklig omfattning för de åtaganden som staden är skyldig att utföra åt stadens medborgare i den aktuella verksamheten och/eller i det aktuella området. I avvägningen skall även tillgång till lämpliga lokaler hos stadens företag vägas in. Inventarier En entreprenör, friskola eller enskild förskola som tecknat hyresavtal med staden för att bedriva verksamheten i stadens lokaler skall i normalfallet även överta de inventarier som finns i lokalerna. Ersättningsnivån för inventarierna skall utgå ifrån marknadspriser. Detta gäller dock inte de inventarier som omfattas av hyresavtalet och ingår i hyran. 4 För stadens del centralkök, idrottshallar etc.

10 Övrigt Staden hanterar en stor mängd information både om enskilda personer (kunder, brukare, elever) och om verksamheten som ställer krav på lagring och arkivering. Staden har också krav på att sammanställa statistik och andra underlag som ska lämnas till myndigheter m.m. Nämnden ansvarar för att i samband med att en konkurrensutsättning initieras gå igenom hur information som framdeles kommer att finnas hos en utförare ska hanteras, lagras, arkiveras och vilka typer av uppgifter som måste lämnas till staden. Nämnden skall också i detta sammanhang fastställa om en utförare måste ha tillgång till exempelvis vissa IT-system för att klara dessa krav och hur ersättningen för detta i så fall skall regleras. Tillämpningsanvisningar Stadsledningsförvaltningen skall utarbeta tillämpningsanvisningar med utgångspunkt i dessa riktlinjer. Av tillämpningsanvisningarna skall bland annat framgå hur nämnderna skall hantera lagen om offentlig upphandling, medbestämmandelagen och övriga arbetsrättsliga frågor, tillståndsgivning m.m.