Ronneby kommun. Revisorerna. Granskning av kommunens omorganisation Genomförande Effekter - Resultat. Revisionsrapport

Transkript

1 Granskning av kommunens Genomförande Effekter - Resultat Revisionsrapport KPMG AB Eric Rydén och Viktoria Bernstam 2013 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.

2 Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte, avgränsning och revisionskriterier 1 3. Metod 2 4. Processen Motionen Politisk arbetsgrupp Ny politisk organisation Ny förvaltningsorganisation Genomförande 5 5. Iakttagelser och kommentarer Process Resultat Samverkan och kultur Styrning och effektivitet Budgetprocess Dialog och kommunikation Genomförande Ledningsgrupp Sammanfattande bedömning och rekommendationer 19

3 1. Bakgrund har i sin revisionsplanering för 2012 identifierat behov av att granska kommunens såväl avseende politiska som tjänstemannaorganisation. Granskningens övergripande syfte är att bedöma besluts- och genomförandeprocess samt bedöma effekter, konsekvenser och resultat av en. Den nya nämndsstrukturen gäller from årsskiftet 2010/11. Nu gällande förvaltningsorganisation infördes successivt och gäller fullt ut i princip sedan halvårsskiftet Förändringarna innebär i korthet att strukturen med kommunstyrelse och nämnder kvarstår, dock med färre antal nämnder. Förvaltningsorganisationen med en förvaltning och många verksamheter/funktioner är nu ändrad till en traditionell förvaltningsstruktur i stort transparent med nämnderna. Förvaltningsstödet sker nu från centrala enheter kopplade till kommunstyrelsens ansvarsområde. Den nya organisationen syftar till att stödja de demokratiska aspekterna, medborgarperspektivet avseende tjänster samt främja delaktighet och inflytande. Vidare sägs i det s.k. ramverket till ny organisation att strukturen ska stödja strävan till helhetssyn och samarbete samt ge förutsättningar att lösa sitt uppdrag med bästa möjliga effektivitet. 2. Syfte, avgränsning och revisionskriterier Granskningen har omfattat bl.a. följande frågeställningar Har de politiska målen/motiven med organisationsförändringen uppnåtts? Hur har genomförande processen hanterats? Vilka aktiviteter har initierats/genomförts för att göra förändringen smidig och framgångsrik? Har en fastställts fullt ut utifrån den bakomliggande idén och beslut som fattats? Vilka effekter, konsekvenser och resultat kan konstaterats i den politiska organisationen sedan en? Vilka effekter, konsekvenser och resultat kan konstaterats i tjänstemannaorganisationen sedan en? Vilka fördelar/nackdelar finns i den nuvarande organisationen? Hur upplever politiker respektive tjänstemän dels en som sådan och dels hittillsvarande konsekvenser? Här handlar det t.ex. om politiska arbetsformer, strategi kontra vardagsfrågor, tydlighet i styrning av nämnder och ledning av verksamheter, tydligare prioriteringar, graden av verksamhetsföreträdare kontra medborgarföreträdare, balansen mellan nämnder och förvaltningar, helhetsperspektiv, aktivare fullmäktige, dialog med medborgare etc. Hur sker den fortlöpande analysen/utvärdering av en? 1

4 Vilka förändringar/justeringar/anpassningar har skett i organisationen sedan ursprungliga beslut om verkställighet antogs? Hur ser rollfördelningen ut mellan politik och ledande tjänstemän dels på kommunstyrelsenivån och dels på nämnds/förvaltningsnivån? Granskningen omfattar kommunstyrelsen och alla nämnder. Vi har bedömt om rutiner/verksamheten uppfyller bl.a. Kommunallagen (1991:900) Kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens beslut Kommunens styrdokument och riktlinjer Reglementen, arbetsordningar och delegationsinstrument 3. Metod Granskningen har skett genom att relevant dokumentation analyserats. Utifrån dokumentanalysen har sedan fördjupade intervjuer skett med berörda såsom representanter från kommunstyrelsen och nämnder, kommundirektör, förvaltningschefer och ett antal centrala chefstjänstemän samt fackliga förtroendevalda. Ca 25 intervjuer (enskilt och i grupp) har genomförts. Vi har också genomfört en kompletterande enkät till ett 80-tal chefer i kommunen. Denna granskning har skett parallellt med granskningen om kommunens målstyrning. Rapporten har sakgranskats av kommundirektören Jörn Wahlroth. Granskningen har genomförts av Eric Rydén och Viktoria Bernstam, med den förstnämnde som uppdragsansvarig. 4. Processen 4.1 Motionen En motion av ledamoten Kjell GG Johansson (m) lämnas in i mars 2008 där det föreslås att en utredning tillsätts med uppgift att göra en översyn av förvaltningen och den politiska organisationen. Motionen anmäls i kommunfullmäktige den 27 mars 2008, KF 89/08. KF behandlar motionen i oktober (KF 208/08) varvid beslutas att bifalla densamma och samtidigt tillsätta en parlamentarisk grupp med representation från alla partier i fullmäktige. Gruppen fick 9 ledamöter som tillsattes av kommunstyrelsen. Bakgrunden till motionen var att det gått ca 10 år sedan en större organisationsöversyn genomfördes. Denna förändring innebar bl.a. att fler nämnder inrättades i syfte att göra nämndsarbetet mera överblickbart för främst fritidspolitikerna. Samtidigt skapades en gemensam förvaltningsorganisation med en kommundirektör som kommunens enda förvaltningschef och därvid chef för alla chefer/verksamhetschefer. Administrativa stödenheter inrättades. Sedan 1999 hade smärre justeringar ägt rum. Bland annat kan nämnas att de två utbildningsnämnderna organiserats med 2

5 en gemensam verksamhetschef. Fler verksamhetschefer hade tillkommit under årens lopp. Vissa stödfunktioner hade centraliserats t.ex. avseende IT, nämndssekretariat och fakturahantering. Det bedömdes nu som angeläget att göra en översyn för att säkerställa ett effektivt arbetssätt och en god demokratisk insyn. Uppdraget för arbetsgruppen var att se över såväl den politiska organisationen som förvaltningsorganisationen. Ambitionen var att en ny politisk organisation skulle kunna införas vid kommande mandatskifte, dvs. från om med den 1 januari Genomförandet av ny förvaltningsorganisationen beräknades kunna ske vid ett senare datum. 4.2 Politisk arbetsgrupp Uppdraget för den politiska arbetsgruppen kan sägas vara att ge förslag till en ny organisation som ska kunna stödja de demokratiska aspekterna och medborgarperspektivet avseende tjänster. Dessutom anges ambitioner att kunna främja delaktighet och inflytande liksom att stödja en helhetssyn och samarbete. Dessutom framhålls att en ny organisation ska kunna lösa givet uppdrag med bästa möjliga effektivitet. Arbetsgruppen startat sitt arbete i februari 2009 och sammanträder vid åtta tillfällen fram till februari året därpå. Arbetet utmynnar i Ramverk till ny nämnd- och förvaltningsorganisation. Det kan konstateras att gruppen framhåller att ledamöter i arbetsgruppen kan ha individuella avvikelser om enskilda delar av förslaget. I dokumentet redovisas bl.a. arbetsgången, olika överväganden, kartläggning av olika principiella strukturer, fördelar och nackdelar med olika uppläggningar, förslag till ny struktur för nämnder och förvaltningar och förslag på fortsatt utredningsprocess. Förslaget innebär i korthet färre antal nämnder och därmed förändringar i ansvarsområdena. Den då aktuella förvaltningsorganisationen med en förvaltning och många verksamheter försvinner och ersätts med en traditionell struktur med olika förvaltningar kopplade till nämnderna. Förvaltningsstöd ska ske från centrala enheter kopplade till kommunstyrelsens ansvarsområde. Under KF återfinns valberedning, revision, valnämnd och överförmyndarnämnd samt nämnderna KS, utbildningsnämnd, socialnämnd, rekreationsnämnd och miljö- och byggnadsnämnd. När det gäller förvaltningsorganisationen anför arbetsgruppen bl.a. att kommande organisationsmodell ska bidra till att lösa uppdraget inom givna ekonomiska ramar och med största möjliga effektivitet. Slutsatsen blir att föreslå en förvaltningsorganisation transparent med nämndsorganisationen. Det främsta motivet för detta är enligt gruppen att kommunens ledning och styrning underlättas av en tydlig och enkel struktur där ansvar och befogenheter på ett överskådligt sätt hänger samman och där strukturen förefallare logisk och enkelt överblickas av kommuninvånaren, förtroendevalda och tjänstemän, samt av externa intressenter. Under KS ska finnas två förvaltningar, kommunledningsförvaltningen och tekniska förvaltningen. Vidare sägs att föreslagen struktur ger betydligt färre kontrollspann för kommundirektören vilket gör ledningsorganisationen spetsigare vilket uppges främja styrning och ledning. Utgångspunkten för nivån under förvaltningschefen är att totala antalet chefstjänster inte ska utökas. Dock anförs att ändamålsenligheten är överordnat denna utgångspunkt. Dessutom sägs att ett chefskap med för många direkt underställda ska undvikas. 3

6 Efter offentliggörande av ramverket lämnades förslaget på remiss till de politiska partierna samtidigt som verksamhetscheferna fick lämna synpunkter på förvaltningsorganisationen. Efter analys har arbetsgruppen justerat förslaget avseende parkverksamhetens organisatoriska placering (till tekniska förvaltningen) och ett kvarstående för Fritid och Kultur som egen förvaltning med därtill kopplad egen förvaltning. I maj 2010 (KF 161) beslutar KF, på förslag från KS, att avsluta arbetsgruppens arbete och samtidigt beslutar att låta KS hantera den vidare beredningen av ärendet, ge KS i uppdrag att fortsätta arbetet med förvaltningsorganisationen i enlighet med de intentioner som angivits av arbetsgruppen och låta den nya mandatperiodens fullmäktige fatta beslut om ny nämndsorganisation. Ledamöterna från Centerpartiet och Ronnebypartiet reserverar sig mot beslutet. 4.3 Ny politisk organisation Efter valet i september fattar sedan den nya fullmäktigeförsamlingen beslut om ny förvaltningsorganisation. I KF 305 framgår dels förändringar som skett i förslaget sedan arbetsgruppens rapport och dels beslutade justeringar i plenum. Strukturmässigt kan organisationen beskrivas med bilden nedan. Valberedning KF Revisionen Valnämnd Kommunstyrelsen Överförmyndarnämnd Socialnämnd Utbildningsnämnd Miljö- och byggnadsnämnd Äldrenämnd Fritids- och kulturnämnd Organisationen gäller from den 1 januari Ny förvaltningsorganisation Samtidigt som nämndsorganisationen fastställs beslutar kommunfullmäktige att uppdra till kommundirektören att arbeta vidare med förvaltningsorganisationen jämlikt presenterad planering. Av planering framgår bl.a. informationstillfällen till verksamhetsföreträdare, fackliga samverkansgrupper samt vissa nödvändiga åtgärder avseende reglementen och delegationsordningar samt avseende budgetomfördelningar. Vidare slås fast att kommundirektören ska ta fram förslag till övergripande struktur till ny förvaltningsorganisation direkt kopplad till nämndsorganisationen. Förslaget ska sedan behandlas i KSAU, KS och KF. Vidare ska rekryteringen av förvaltningschefer ske under januari Den tänkta tidplanen innebär att den nya förvaltningsorganisationen ska börja gälla fr o m den 1 juni

7 I fas 2 ska arbetet fördjupas med aktiv medverkan av nytillträdda förvaltningschefer. Här ska respektive förvaltnings understruktur läggas fast. Detta arbete förutsätter en löpande avstämning med kommunstyrelsen och nämnderna. KF fattar beslut om kommunens förvaltningsorganisation vid sitt möte den 16 december 2010 att gälla from den 1 juni Beslutet innebär att till KS kopplas en kommunledningsförvaltning och en teknisk förvaltning och till övriga driftsnämnder kopplas en förvaltning med motsvarande benämning. Sammantaget innebär detta en struktur med sju förvaltningar varav två är kopplade till gemensamt politiskt organ. 4.5 Genomförande I beslutet från december 2010 framgår också vad som ska gälla för det fortsatta arbetet i form av inriktning och identifierade faktorer av vikt : Medborgarfokus Främja transparens; tydliga mål och koppling Ta tillvara organisationsförändringen så att befintliga verksamheter inte rakt av läggs under nya tak Identifiera behov av tvärsektionellt samarbete Pröva frågan om behov av permanenta ställföreträdande förvaltningschefer (förutses utses bland befintliga chefer) Pröva frågan om en inriktning för antalet underställda per chef. I januari 2011 fattar sedan personalutskottet ( 5) beslut om att rekrytera tre av förvaltningscheferna genom ett externt rekryteringsförfarande. Förvaltningscheferna för Äldreförvaltning, Utbildningsförvaltning och Socialförvaltning rekryteras ur befintlig kår av verksamhetschefer och dessa tillträder den 1 juni De tre cheferna som rekryteras via ett externt förfarande (cheferna för tekniska, miljö- och bygg samt för fritid och kultur) anställs genom beslut före sommaren och börjar sina respektive nya befattningar den 1 september. Den nye förvaltningschefen för tekniska var redan anställd i kommunen. I april 2011 ( 128) fastställer fullmäktige en ny organisation för kommunledningsförvaltningen innebärande att näringslivsavdelningen organiseras direkt under KS och att fem enheter bildas, nämligen för arbetsmarknad och integration, kommunikation och medborgarservice, personal, ekonomi och för samordning, utveckling och sekretariat. Samtidigt förs kostenheten över till tekniska förvaltningen. Vidare beslutas om praktiska åtgärder i avvaktan på tillträdet för de nya förvaltningscheferna. Dessutom beslutar fullmäktige följande: o o Förvaltningsorganisationernas understruktur ska i den mån det handlar om principiellt viktiga förändringar (t.ex. förvaltningens ledningsstruktur) underställas kommunfullmäktige för beslut. Förvaltnings förändrade understruktur ska efter beredning i nämnd underställas kommunfullmäktige så att ny organisation ska kunna gälla senast from

8 Vid samma tillfälle ges en läges- och planeringsrapport om arbetet med förvaltningsorganisationen. Av materialet framgår också arbetet med internbudgetar och delegationsordningar. Tablån nedan visar beslutstillfället för respektive förvaltningsorganisation förutom för KLF: Förvaltning Beslutsdatum KF Beslutsparagraf KF Äldreförvaltningen 25 augusti /2011 Socialförvaltningen 15 december 312 Miljö- och byggnadsförvaltningen 15 december 313 Fritid- och kulturförvaltningen 15 december 314 Tekniska förvaltningen 15 december 315 Utbildningsförvaltningen 23 februari / Iakttagelser och kommentarer Nedan presenteras våra iakttagelser utifrån intervjuer, enkätundersökning samt dokumentstudier. Enkätundersökningen riktades till samtliga chefer i kommunen, (78 personer). Inom gruppen finns ett fåtal personer som formellt sett ej innehar titeln chef men likställs med enhetschef i enligt med AID, (Arbetsidentifikation som är ett system för gruppering av arbetsuppgifter inom kommuner och landsting). I syfte att få fram en tydlig, helhetstäckande samt rättvisande bild, där samtliga chefer inom alla led i organisation finns representerade valde vi att dela upp chefsgrupperna i en grupp med förvaltningschefer samt centrala chefsfunktioner, (benämns som chefsgrupp 1), respektive en grupp bestående av verksamhetschefer, enhetschefer och områdeschefer, (benämns som chefsgrupp 2). Härigenom kommer svar och uppfattningar med betydande avvikelser inom ovannämnda grupper att presenteras. Enkäten består av 22 frågor med sikte på kommunens samt 2 frågor med fritextsvar med möjlighet till att lämna synpunkter. Nästa avsnitt redogör för delar av resultatet. Svarsfrekvensen uppgår i sin helhet till 74 %, vilket motsvarar 58 personer. Svarsalternativen är enligt följande: 6

9 Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till en liten utsträckning Instämmer inte 5.1 Process Genomförda intervjuer med politiker indikerar en tydlig ideologisk skiljelinje med parti som hävdar som princip färre nämnder och färre politiker till annat parti som önskar fler nämnder och fler politiker. Det finns tecken på att vissa politiker är fortsatt negativa till beslutad ny struktur trots kompromisserna i slutfasen av processen. Däremot har det inte framkommit att det finns några ambitioner att ändra på strukturen vid en eventuell ändrad mandatfördelning. På tjänstemannasidan är uppfattningarna skilda vad gäller huruvida de politiska målen/motiven har uppnåtts i och med en, där en klar majoritet av respondenterna, (75 %), inom chefsgrupp 1, (förvaltningschefer/centrala chefsfunktioner), anser att målen till stor del har uppnåtts. Dock har en knapp majoritet, (51 %), inom chefsgrupp 2, (verksamhetschefer/ enhetschefer/områdeschefer), en motsatt uppfattning. Detta påstående kan karaktäriseras som en kärnfråga/stomme avseende en. Härigenom är ovan beskrivna differens av stor betydelse och bör beaktas. Processer vars mål och syften uppfattas som ej uppfyllda av framförallt tjänstemannaledningen, riskerar att tappa sin legitimitet och verkningsgrad ut i verksamheterna. De politiska målen/motiven med organisationsförändringen har uppnåtts. Chefsgrupp 1 7

10 Chefsgrupp 2 En i stort allmän uppfattning bland tjänstemännen vi talat med är att den övergripande politiska strukturen visserligen har förklarats och beskrivits men de bakomliggande motiven är fortfarande oklara. Vidare framförs många synpunkter på brister i förankringsprocessen. Omfattningen, kvalitén samt tillvägagångssätt av förankringsprocesser avseende förändringar i en organisation oavsett storlek är likställd graden av förtroende och legitimitet för de nya förändringarna. 5.2 Resultat I samma led ställdes frågan om huruvida en har lett till en bättre helhetssyn samt enklare och tydligare struktur. Åter igen påvisar resultatet en markant skillnad bland chefsgrupperna, där en övervägande majoritet inom chefsgrupp 1, (87,5 %), anser att en har bidragit till en förbättring vad avser helhet och struktur. Däremot kan 58 % av deltagarna inom chefsgrupp 2 inte hålla med. Omorganisationen har lett till en bättre helhetssyn och en enklare och tydligare struktur. Chefsgrupp 1 8

11 Chefsgrupp 2 Av intervjuerna framgår att för sammanslagna förvaltningar, (t.ex. miljö- och byggnadsförvaltningen), upplevs det fortfarande finnas kvarvarande tendenser till två organisationer i organisationen, vilket givetvis försvårar helhetstänket. Skillnader sägs finnas i kultur, t.o.m. fikakultur, språkbruk, synen på samverkan avseende planer mm. Det framgår vidare att inom exempelvis miljöområdet har flera medarbetare valt att lämna organisationen. Det anses troligt att ett av motiven för en eller flera av dessa avhopp hör ihop med en. Ett påstående som enar chefsgrupperna avser ens bidrag till förbättrade samverkansmöjligheter mellan förvaltningarna, där 69,4 % bedömer en som verkningslös vad gäller samarbete över förvaltningsgränserna. 5.3 Samverkan och kultur Omorganisationen har lett till ett bättre samarbete/samordning mellan de olika verksamheterna/ förvaltningarna. 9

12 Intervjuerna bekräftar ovan beskrivna resultat, där det framgår att redan nu finns diskussioner om att den nya förvaltningsorganisationen har skapat nya staket mellan olika verksamhetsområden i kommunen. Det uttrycks vidare att strukturerna för informationsflödet mellan chefsleden bör förbättras. Härigenom är det av stor vikt med underbyggda former för kommunikation och informationshantering i syfte att undvika en informationsförlust/lucka mellan de olika leden i organisationen. Ytterligare en risk som respondenterna pekar på är risken med medborgare som på grund av brist på samverkan mellan verksamhetsområden hamnar mellan stolar. Av granskningen framgår att ett av motiven till en var ökad medborgarperspektiv. Fortsatt bristande samarbete och samverkan mellan förvaltningar och verksamheter inom samma förvaltning riskerar att underminera ett av de främsta syftena med kommunens. Härigenom bör insatser sättas in i syfte att vidga gränserna mellan verksamhetsområdena. En organisation där ca 70 % av tjänstemannaledningen bedömer samverkansmöjligheterna som små, är en varningssignal som bör beaktas. Ytterligare en fråga som enar chefsgruppen berör politikernas roll, där en klar majoritet, (72,6 %), anser att den nya organisationen inte har bidragit till att politikerna blir mer medborgarföreträdare än verksamhetsföreträdare. Den nya organisationen innebär att politikerna blir mer medborgarföreträdare än verksamhetsföreträdare. En bild som är allmänt spridd om den gamla politiska organisationen är att den präglades av relativt svaga nämnder, centralisering, politisering av vardagsfrågor, fokus på driftfrågor, lite engagemang i strategifrågor och kontrollerande styrning. Dessutom anser flera att det fanns en tveksam attityd inom politiken till tjänstemännens kompetens. Det senare manifesteras bl.a. av förhållningssättet vid föredragningar/frågestunder mm i politiska organ. 10

13 Flera tjänstemän vitsordar (vilket bekräftas också av några politiker), att man upplevt stämningen i KSAU/KS som negativ, ifrågasättande och ibland t.o.m. obehaglig och förnedrande. Obefogade tveksamheter samt ständigt ifrågasättande av professionens kompetens skadar förtroendet och samspelet mellan det politiska och det professionella styrsystemet. Det handlar åter om en tydlig rollfördelning mellan politik och tjänstemannaorganisation, dvs. mellan VAD- och HUR-frågor, där förtroende är en grundstomme för huruvida ovan nämnda styrsystem kan samexistera. Bristande tillit och förtroende för professionens kompetens och sakkunnighet leder oftast till att politiken tar över HUR-frågor och blir verksamhetsföreträdare. 5.4 Styrning och effektivitet Vad avser ens bidrag till en högre kostnadseffektivitet, bedömer ca 72 % av respondenterna att en inte har lett till högre kostnadseffektivitet. Omorganisationen har lett till en högre kostnadseffektivitet. Påståendet om att kommunens styrmodell innebär att de politiska kraven och prioriteringarna är tydliga och styr verksamheten delar chefsgrupperna i två läger, där en klar majoritet av deltagarna inom chefsgrupp 1, (87,5 %), bedömer styrmodellen bidra till en tydlighet av de politiska prioriteringarna samt att desamma styr verksamheten. Dock har 60 % inom chefsgrupp 2 en motsatt uppfattning. Åter igen påvisar undersökningen ett glapp mellan chefslinjerna. Det är av stor vikt att tjänstemannaledningen i en organisation har en samsyn vad avser kommunens styrmodell. Ett styrinstrument som av delar av professionen anser som verkningslös har en negativ påverkan på måluppfyllelsen och ändamålsenligheten. 11

14 Vår styrmodell innebär att de politiska kraven och prioriteringarna är tydliga och styr verksamheten. Chefsgrupp 1 Chefsgrupp Budgetprocess Budgetprocess är ytterligare ett viktigt styrinstrument. På påståendet om huruvida en har lett till ökad delaktighet i budgetprocessen, dvs. budgetansvariga i verksamheterna är väl involverade och delaktiga i budgetprocessen, instämmer 59 % endast till en liten utsträckning respektive instämmer inte. 12

15 Som också nämnts i granskningen för kommunens målstyrning är verksamhetsansvarigas delaktighet i budgetarbetet en viktig aspekt som bör beaktas. Att över en majoritet av tjänstemannaledningen känner ett utanförskap vad avser budgetprocessen anser vi vara en brist. Omorganisationen har lett till ökad delaktighet i budgetprocess, dvs. budgetansvariga i verksamheterna är väl involverade och delaktiga i budgetprocessen. Resultatet av nästa fråga är mot bakgrund av ovanstående ej överraskande. På påståendet av huruvida en har lett till ökat förtroende för hur budgetramarna kommer till, svarar 77 %, av ledningen inom professionen att de instämmer endast till en liten utsträckning respektive instämmer inte alls. Detta bottnar i avsaknaden av delaktighet och bristande kommunikation och informationsflöde i samband med budgetberedningsarbetet. Chefsgrupp 2 uttrycker att delaktigheten och påverkansgraden var högre i den gamla organisationen, där gruppen upplever en maktcentralisering i och med den nya organisationen. Omorganisationen har lett till ökat förtroende för hur budgetramarna kommer till. 13

16 5.6 Dialog och kommunikation Omorganisationen har skapat bättre dialog- och kommunikationsmöjligheter mellan alla nivåer/led i organisationen. Ovanstående diagram bekräftar bristerna avseende dialog- och kommunikationsformer och möjligheter som vi tidigare pekat på, där 65 % av tjänstemannaledningen anser att en inte har bidragit till förbättrade samt ökade kommunikationsmöjligheter mellan alla nivåer/led i organisationen. Vi bedömer två tredjedelar vara en hög andel som anmärker på kommunikationsfrågan. Omorganisationen har lett till ett ökat och bättre informationsflöde. I samma led framgår brister gällande informationsflödet inom organisationen, där en övervägande majoritet, (69 %), bedömer ens påverkan på informationsflödet som knapp respektive obefintlig. 14

17 5.7 Genomförande Av intervjuerna framgår att processen med den politiska arbetsgruppen med kommundirektören som utredningsresurs upplevs av många som sluten och gruppen anses inte ha prioriterat informationsfrågorna och ett öppet kommunikativt förhållningssätt. Det uttrycks att detta har skapat onödig irritation och negativt energiläckage i organisationen. Genomförandet av en har fungerat tillfredsställande. 65 % av tjänstemannaledningen kan inte hålla med om att ens genomförande har fungerat tillfredställande. Det uttrycks tydligt att process- och förankringsarbetet har brustit i många delar, där exempelvis flertalet medarbetare har mått dåligt på grund av avsaknaden av dialog och kommunikation. Som tidigare nämnts är förankring av förändringar en grundpremiss för huruvida förändringsprocesser kan genomföras på ett tillfredställande sätt följt av förtroende för processen ifråga. Bristande kommunikation och förankring i organisationen riskerar att leda till utanförskap samt minskat förtroende och legitimitet för nya system och arbetsformer. Detta leder i sin tur till minskad effektivitet, måluppfyllelse samt ändamålsenlighet. Denna bild urholkar ens ursprungliga syften, där motiven var bl.a. ökad delaktighet, inflytande och samarbete. Respondenterna framhåller vidare avsaknaden av konsekvensanalyser under processens gång samt åter igen bristande kommunikation med bl.a. berörda chefer. Det uttrycks att förarbetet har brustit i form av underbyggda analyser och strategier, vilket är en förklaring till dagens resultat. I sammanhanget framgår att kommundirektören har vid sidan av sitt chefsuppdrag genomfört stora delar av förarbetet. Intervjuerna bestyrker bilden ovan, där flera poängterar det tunga ansvaret och den höga arbetsbelastningen som legat på kommundirektören under processens gång. Samtidigt konstateras att detta i stor utsträckning beror på vald förändrings- och genomförandemodell. 15

18 Ytterligare aspekter som tonar fram är valet av rekryteringsmodell av blivande förvaltningschefer, där den inte anses ha vilat på något direkt strategiskt resonemang. Att rekrytera fyra internt, (blev 5), och tre externt, (blev 2), uttrycks bero på ad hoc-betingelser. Härigenom anses rekryteringsprocessen avseende förvaltningschefer som mindre professionellt från ledningens sida. Det finns också en spridd uppfattning att chefsrekryteringarna i stor utsträckning styrts av personalutskottet. Den allmänna uppfattningen är att det saknats såväl informations- som personalpolitisk strategi för en. Vi kan konstatera att processen har kunnat genomföras utan förekomsten av några centrala förhandlingar. Däremot har det förekommit vissa fackliga yrkanden om bl.a. innehåll i en del av chefsbefattningarna. Av intervjuerna framgår att centrala chefer har i samband med chefsmöten erhållit viss information, men man upplever sig inte vara tillfrågade om uppfattningar, idéer, erfarenheter etc. Viss information lades också sporadiskt ut på kommunens hemsida. Vad avser nämnderna har processen vandrat fram och tillbaka mellan förvaltning nämnd KS - KF. Orsakerna har bl.a. varit önskemål och förtydliganden och finansieringsfrågor. Inom några nämnder fanns det uppenbara meningsskiljaktigheter när det gäller framlagda förslag till förvaltningsorganisation. I några fall ägde voteringar rum. Samma situation fanns också inom KS. Det förekom såväl avslagsyrkanden, yrkanden om ändringar/tillägg på detaljnivån och yrkanden om återremisser. Modellen för arbetsgången var enligt samstämmiga uppgifter följande: 1. Framtagande av förslag via förvaltningschefen 2. Överväganden/beslut om förslag i nämnd 3. Beredning i KSAU och KS samt beslut om förslag 4. Slutligt ställningstagande i KF Inom Utbildningsnämnden har det funnits olika uppfattningar om bl.a. inrättande av strategitjänster och behovet av områdeschefsnivån. Inom Socialförvaltningen har processen tagit relativt lång tid. Olika förslag har bollats fram och tillbaka. Inom detta område har de fackliga organisationerna haft relativt många synpunkter och yrkanden. Vid KF-behandlingen, (november 2011), sker votering och (s), reserverade sig mot beslutet. Primärt handlade tvistefrågan om antalet verksamhetschefer under förvaltningschefen, (tre eller två). KF beslutade också att finansieringen av strukturen måste ske inom tilldelad budgetram. I mars 2012 fattade sedan nämnden beslut om s.k. understruktur. Inom Socialförvaltningens stab finns nu 5 tjänster förutom förvaltningschef. Den operativa strukturen består av tre verksamhetsområden som leds av vardera en verksamhetschef. Vi kan konstatera att områdena nu fått något annorlunda benämningar jämfört med ursprungligt KF-beslut. 16

19 Inom Miljö- och byggnadsnämnden har vissa justeringar gjorts av ansvarsfrågorna om t.ex. markförvärv och miljöstrategiska frågor sedan KF fattade sitt beslut om förvaltningsstrukturen i december Ansvaret har överförts till tekniska förvaltningen respektive KLK. Frågan om bostadsanpassningar ligger fortfarande kvar inom förvaltningen men den organisatoriska hemvisten är föremål för utredning och överväganden. Det finns kritik från vissa förvaltningar/nämnder när det gäller centraliseringen av fakturahantering ekonomiadministration personaladministration nämndssekretariat. Kritiken handlar om vem som äger och leder resurserna och upplevda problem avseende bemanning, frånvarohantering och kompetenser. Begäran om utvärdering av dess funktioner har framförts från de fackliga organisationerna inom CSG, (Centrala Samverkansgruppen). Vaktmästarorganisationen (struktur, bemanning, dimensionering, ledning) ska ses över med ambitionen om samordning i hela kommunen. Enligt uppgift har kommundirektören uppdraget att genomföra översynen. 5.8 Ledningsgrupp Respondenterna understryker sammanfattningsvis avsaknaden av förankringsarbete, inflytande, delaktighet, tydliga strukturer och ansvarsroller samt bristande kommunikations- och dialogmöjligheter i samband med ens genomförande. Den centrala tjänstemannaledningen (ledningsgruppen) fungerar tillfredsställande i den nya organisationen. Vad avser huruvida den centrala ledningsgruppen fungerar tillfredställande, bedömer hela 60 % att ledningsgruppen inte har fungerat optimalt. 17

20 När det gäller de centrala cheferna upplever nästan alla att den strategiska kommunövergripande ledningsgruppen är tydlig i den nya organisationen. Kommundirektörens ledningsgrupp anses av många intervjuade fungera avsevärt bättre än tidigare men att mandat och status fortfarande är oklart och inte fullt ut kommunicerade i organisationen. Detta bekräftas av enkätsvaren från övriga chefer. Våra intervjuer indikerar att flera anser att ledningsgruppen har oklara uppgifter, att gruppens arbete sällan präglas av ett strukturerat arbetssätt och att arbetet knappast är transparent. Ledningsgruppens uppgift torde vara att leda och samordna arbetet med att verkställa det politiska uppdraget så som det är formulerat i de politiskt fastställda målen. Ledningsgruppen i kommunen fungerar inte optimalt. Vi anser att ett utvecklingsarbete bör ske vad gäller den strategiska ledningsgruppens roll, funktion, ansvar och arbetssätt och arbetsformer. Syftet med ledningsgruppen är att ge kommunledningen ett instrument att planera, bedöma, beställa och resultatvärdera den totala verksamhetens omfattning, kvalité och värde. För att kunna klara detta behövs verksamhetskompetens. Genom att ingå i ledningsgruppen tillsammans med kommundirektören får förvaltningscheferna en mer uttalad roll och ansvar för det totala kommunala verksamhetsutbudet. Cheferna blir härigenom en resurs också för kommunstyrelsen. Det kommer att krävas smidighet och ett gemensamt förhållningssätt för att lyckas förena ansvar för såväl helheten som delarna. Nedan följer vår principidé på en ledningsgrupp och relationen kommunstyrelsen/nämnder och kommundirektör/förvaltningschefer: Kommunstyrelsen Kommundirektör Strategisk ledningsgrupp Nämnder Förvaltningschefer Det personalstrategiska området är ytterligare ett förbättringsområde som bör beaktas. Ledningsgruppen har enligt vår mening ett särskilt ansvar för att utveckla ett gemensamt synsätt inom det personalpolitiska området. Personal- och kompetensutveckling, personalplanering och lönepolitik är viktiga frågor för ledningen för att uppnå en väl fungerande och effektiv kommunal verksamhet. 18

21 5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Vår granskning visar att det saknats en tydlig och gemensam mål- och motivbild för en. Den gemensamma nämnaren i processen tycks ha varit att ändra i strukturen. Ambitionen och motiven växlar från att göra kommunen mindre centralstyrd till att ändra på uppfattad s.k. tjänstemannakultur. Granskningen påvisar att det har funnits brister i ens genomförandeprocess samt att det finns områden som bör uppmärksammas samt förbättras inom ramen för den nuvarande organisationen. Glappet mellan förvaltningschefers/centrala chefsfunktioners samt verksamhetschefers/ enhetschefers och områdeschefers bild och uppfattning om kommunens samt styrmodell, bör beaktas. Insatser bör sättas in i syfte att minska uppfattningsgapet mellan chefsgrupperna avseende huruvida de politiska målen har uppnåtts i och med en, huruvida en har lett till en bättre helhetssyn samt enklare och tydligare struktur, och huruvida kommunens styrmodell innebär att de politiska kraven och prioriteringarna är tydliga och styrande. Alltför olikartade uppfattningar inom ledningen som rör stommen i en organisation riskerar att försvaga organisationens effektivitet, måluppfyllelse samt ändamålsenlighet. Som tidigare nämnts anser vi att processer vars mål och syften uppfattas som ej uppfyllda av tjänstemannaledningen, riskerar att tappa sin legitimitet och verkningsgrad ut i verksamheterna. En organisation där nästan en fjärdedel av tjänstemannaledningen bedömer samverkansmöjligheterna som små, är en varningssignal som bör beaktas. Dagens bristande samverkansmöjligheter riskerar att drabba kommuninvånarna som kan hamna mellan stolarna på grund av bristande kommunikation och samarbete mellan och inom verksamheterna. Härigenom riskerar medborgarperspektivet som är ett av de bakomliggande politiska motiven inom ramen för en att undermineras. Ytterligare en aspekt som berör medborgarperspektivet är politikers förtroende samt tillit till den befintliga tjänstemannaorganisationen. I dagsläget anser majoriteten av professionen att politiker är mer av verksamhetsföreträdare än medborgarföreträdare. Härigenom är det av stor vikt med en tydlig rollindelning mellan det politiska samt det professionella styrsystemet, dvs. mellan VAD - och HUR - frågor. 19

22 Bristande tillit och förtroende för professionens kompetens och sakkunnighet leder oftast till att politiken tar över HUR - frågor och blir verksamhetsföreträdare. Vad avser budgetprocessen vill vi understryka vikten av verksamhetsansvarigas delaktighet sam dialogmöjligheter i samband med budgetberedningsarbetet. Att över en majoritet av tjänstemannaledningen känner ett utanförskap vad avser budgetprocessen anser vi vara en brist, där detta leder i sin tur till minskat förtroende för budgetramarnas tillkomst. Idag uttrycker nästan 8 av 10 inom tjänstemannaledningen att de saknar förtroende för budgetramarnas tillkomst. Ytterligare förbättringsområden avser dialog, kommunikation samt informationsflöde, där organisationen är i behov av tydliga samt underbyggda former för informationshantering och kommunikation. Samverkansformerna med de fackliga organisationerna behöver utvecklas vidare. Detta är inte minst viktigt med den nya förvaltningsorganisationen och då bör insatserna inte minst riktas på samverkansfrågornas hantering på förvaltnings- och enhetsnivån. Vi föreslår också att den strategiska ledningsgruppen blir föremål för att utvecklingsarbete såväl ur effektivitets- som legitimitets skäl. Vad avser en genomförande kan den politiska ledningen endast ta lärdom av de bristfälligheter som identifierats. Vi vill åter understryka vikten av förankringsarbetet inför organisatoriska förändringar, där förankring av förändringar är en grundpremiss för huruvida förändringsprocesser kan genomföras på ett tillfredställande sätt följt av förtroende för processen ifråga. I annan slutsats vi dragit är att genomförandet av anpassning och förändring av förvaltningsorganisationen skett på ett relativt isolerat perspektiv per förvaltning utan någon större samordning över professionella områdesgränser. Vi bedömer det som angeläget att kommande utvecklingsprojekt för mera inslag av samordning och samverkan där inte minst modellen lära av varandra mera sätts i fokus. Vi anser vidare att modellen att föra upp frågan om varje förvaltnings lednings- och organisationsstruktur (s.k. understruktur) ända upp till kommunfullmäktige för beslut inte direkt är förenligt med en decentraliserad och målstyrd organisation med ambitionen att skilja på VAD- och HUR - frågor är centrala. Vi menar att dessa frågor på ett mera pragmatiskt sätt kunnat hanteras inom den professionella organisationen efter ett övergripande politiskt ställningstagande om ramar, inriktning och principer. Vi konstaterar att mer än 6 av 10 chefer anser att en i liten eller ingen utsträckning fungerat tillfredsställande. När det gäller denna aspekt finns ingen signifikant skillnad i svaren mellan strategiska och operativa chefer. Denna signal bör kommunledningen ta allvarligt på och inför framtida liknande processer ta lärdom av vunna erfarenheter. Vi anser att ens genomgörande effekter resultat behöver analyseras och utvärderas på ett systematiskt sätt. Vi bedömer det som anmärkningsvärt att dessa frågor inte initierats i beslutsgången. Vi saknar konkreta ställningstaganden i frågan såväl avseende den politiska strukturen som förändringen i förvaltningsorganisationen. 20

23 Under vår granskning har flera intervjuade, såväl politiker som tjänstemän, framfört att organisationen måste få sätta sig och nya arbetsformer utvecklas innan någon systematisk utvärdering genomförs. Oaktat detta anser vi att kommunen snarast bör klargöra nödvändigheten och behovet av en sådan utvärdering. En sådan utvärdering kan enligt vår mening med fördel genomföras med hjälp av oberoende extern utredningsfunktion t.ex. från universitets/högskolesektorn. Förändringsarbetet i en organisation har inte något egentligt slut utan bör vara en kontinuerlig process med anpassning till de mål och riktlinjer som organisationen skall uppnå och arbeta efter. Vi anser att det är viktigt att följa upp och värdera effekten av de förändringar som genomförs för att man på nytt skall kunna justera och utveckla organisationsstrukturen utifrån vunna erfarenheter och eventuellt tillkommande förutsättningar. För ett framgångsrikt förändringsarbete tror vi det bl.a. behövs förtroende och legitimitet för aktörerna - ömsesidig tilltro mellan tjänstemän och politiker, acceptans och förståelse för de olika rollerna, öppen attityd att se på varandras förutsättningar - krav på anpassning, medvetet val av styr- och organisationsmodell som ger plats för ett gemensamt språk och en gemensam struktur samt en implementeringen av modellen som sköts av drivande politiker och tjänstemän som konsekvent och samstämt förklarar, försvarar och utvecklar modellen. KPMG dag som ovan Eric Rydén seniorkonsult 21