Förstudie Investeringsprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport Förstudie Investeringsprocessen Johan Sverker Anna Gröndahl Stadsrevisionen i Örebro kommun 30 april 2013

2 Innehållsförteckning Inledning... 1 Bakgrund... 1 Revisionsfrågor... 1 Revisionskriterier... 1 Avgränsning...2 Metod...2 Redovisning av granskningen...3 Om redovisningen...3 Örebroporten Fastigheter AB...3 Den utvalda investeringen...3 Dokumenterade rutiner för investeringsprocessen...3 Initiering, planering...3 Genomförande, uppföljning...4 Utvärdering och slutredovisning...4 Tillförlitlig upphandling...4 Tillförlitliga utbetalningar...5 Försäkring...5 Bokföring och anläggningsregister...5 Bedömning...5 Örebro kommun, Tekniska nämnden...5 De utvalda investeringarna...5 Dokumenterade rutiner för investeringsprocessen...6 Initiering och planering...6 Genomförande, uppföljning...7 Utvärdering och slutredovisning...7 Tillförlitlig upphandling... 8 Tillförlitliga utbetalningar... 8 Försäkring... 8 Bokföring och anläggningsregister...9 Bedömning...9 Stadsrevisionen i Örebro kommun

3 Inledning Bakgrund Investeringar har som yttersta syfte att skapa förutsättningar för nämnderna/bolagen att uppnå beslutade verksamhetsmål för verksamheten. Investeringsprocessen innehåller ett antal punkter hänförliga till intern kontroll. Det ligger ett stort ansvar på nämnderna/bolagen att motivera investeringar genom väl underbyggda och dokumenterade behovsanalyser och investerings- och driftkostnadskalkyler som på ett tillförlitligt sätt beaktar framtida drifts- och underhållskostnadskonsekvenser och även beskriver kostnadskonsekvenser av alternativa lösningar (t.ex hyra/leasing). Återrapporteringen av investeringsverksamheten i kommunens årsredovisning och delårsrapport är begränsad. Stadsrevisionen/lekmannarevisorerna har efter genomförd riskbedömning beslutat att genomföra en förstudie av investeringsprocessen. Förstudien ligger sedan till grund för Stadsrevisionens bedömning om eventuella fortsatta fördjupade granskningsinsatser. Revisionsfrågor Förstudien ska översiktligt bedöma följande revisionsfråga: Genomför nämnderna och bolagen investeringsprocessen på ett ändamålsenligt, tillförlitligt och säkert sätt och med tillräcklig intern kontroll? Revisionskriterier Det finns rutiner som ger förutsättningar för att investeringarna sker utifrån korrekt fattade och väl underbyggda underlag med avseende på initiering, planering, genomförande, uppföljning, utvärdering och slutredovisning Det finns rutiner som säkerställer att upphandling har skett på ett tillförlitligt sätt Det finns rutiner som säkerställer att utbetalningar sker på ett tillförlitligt och säkert sätt och stämmer överens med lyftningsplaner och eventuella tillläggsbeställningar Investeringarna är försäkrade Investeringarna har bokförts på rätt sätt och är korrekt registrerade i anläggningsregistret Stadsrevisionen i Örebro kommun 1 av 10

4 Avgränsning Projektet avgränsas till att översiktligt bedöma investeringsprocessens olika skeden för två investeringar hos Tekniska nämnden och en hos Örebroporten Fastigheter AB. I den ursprungliga projektplanen skulle en investering för Futurum Fastigheter i Örebro AB bedömas. Vid våra inledande kontakter framkom att det nybildade bolaget ännu inte hunnit slutföra någon investering. I samråd med kontaktrevisorerna beslutades då att granska två investeringar hos Tekniska nämnden, istället för en som ursprungligen var planerat. Metod Vi har valt att genomföra granskningen utifrån ett positivt granskande perspektiv. Det innebär att vi utgått från att de uppställda kriterierna är uppfyllda och att vi sökt efter revisionsbevis som kan styrka detta. Vår strävan har varit att i så stor utsträckning som möjligt finna objektiva bevis i form av dokumentation för att kriteriet är uppfyllt. I andra hand har vi undersökt om den granskade enheten på andra sätt kunnat visa att ett visst arbetssätt är etablerat och fungerar. Förstudien genomfördes i fem steg Begäran om styrande dokument Urval av investeringsprojekt Dokumentstudier Intervjuer Rapportering Komplettering Vi tog kontakt med respektive organisation och bad dem skicka all dokumentation som visade att de levde upp till kraven. De fick själva göra sitt urval. Vi bad dem också skicka en förteckning på alla investeringar som slutfördes under Från denna förteckning valde vi sedan slumpmässigt ut ett respektive två projekt bland de tio största. Avgränsningen till avslutade projekt gjordes för att vi skulle kunna följa projekten från beslut till slutredovisning. Med utgångspunkt i dokumentationen genomfördes intervjuer med fyra befattningshavare hos Örebroporten Fastigheter AB och sju hos tekniska nämnden. I samband med intervjuerna efterfrågades ytterligare dokumentation som bevis. I den mån det fanns ytterligare dokumentation skickades den av respektive organisation efter intervjuerna. Denna rapport sammanställdes med intervjuer och dokumentation som grund. Arbetet utfördes under februari och mars Stadsrevisionen i Örebro kommun 2 av 10

5 Redovisning av granskningen Om redovisningen I detta avsnitt redovisas granskningsresultaten per revisionskriterium och organisation. I de fall det finns revisionsbevis redogör vi för dessa. Här beskrivs också vilka kriterier som det inte finns några revisionsbevis för. Att revisionsbevis saknas innebär inte att verksamheten i sig är undermålig. Det innebär att granskade dokument och intervjuade personer inte innehåller objektiva bevis för att kriteriet är uppfyllt. Örebroporten Fastigheter AB Den utvalda investeringen Vi valde att granska ombyggnaden av hus C2 i Vivalla företagsby. Ombyggnaden var indelad i tre etapper samt en förstudie och avsåg underhåll av ytor inne i byggnaden samt att genom att sätta upp och ta ner väggar skapa en ny indelning. Vi har granskat samtliga tre etapper. Arbetet utfört som följd av hyresgästens krav. Det totala bokförda värdet på investeringen uppgick till kr Dokumenterade rutiner för investeringsprocessen Örebroporten har en dokumenterad rutin kallad Rutin beskrivning för ekonomisk uppföljning av projekt som beskriver investeringsprocessen. Dokumentet är daterat och gällde därmed inte i sin nuvarande utformning under hela den period vi granskat. Enligt uppgift från Örebroporten Fastigheter AB har dokumentet funnits tidigare och att dateringen avser den senaste uppdateringen. Vår granskning har därför inriktats på att genom den utvalda investeringen verifiera att rutinen tillämpats. Initiering, planering I enlighet med rutinbeskrivningen finns projektnummer upplagda för samtliga tre etapper och förstudien. De är granskade av tre befattningshavare och helt i enlighet med rutinbeskrivningen attesterade av VD. Ärendet föredrogs på styrelsemöte där också beslut om anlitande av entreprenör fattades. Projektkalkyl är upprättad och dokumenterad i enlighet med bolagets rutiner. Bolaget skiljer i sina kalkyler på produktionskostnad som är kostnaden för själva entreprenaden (entreprenad kostnad inklusive tillägg, se vidare nedan) och i allmänhet är den summa som aktiveras som investering och total kostnad som även inkluderar kostnader för projektering, byggadministration m m dvs. bolagets interna kostnader fördelade till projekten. Denna senare summa är underlag för hyressättning. Stadsrevisionen i Örebro kommun 3 av 10

6 Då denna förstudie berör investeringsprocessen har vårt fokus i granskningen varit produktionskostnaden. I bolagets rutin ingår att göra en riskbedömning. När det gäller vårt stickprov, ombyggnaden av C2, är den dokumenterad som Vi vet inte vad vi hittar, det finns dåligt med relationsritningar. Riskbedömningen är ett underlag för det tillägg som läggs till entreprenadkostnaden för att räkna fram produktionskostnaden. Ju högre bedömd risk desto större tillägg beräknas. I detta fall var tillägget relativt högt, eftersom byggnaden byggts om och ändrats många gånger av olika aktörer. En viktig grund för bedömningen är den kunskap om fastigheterna som finns hos bolagets förvaltare. De intervjuade projektledarna bedömer att de har god kunskap om sina fastigheter. I vårt stickprov blev produktionskostnaden vid slutavräkning med entreprenören 18,8 mkr mot beräknade 19 mkr vilket ger vid handen att riskerna uppskattades korrekt. Genomförande, uppföljning Enligt bolagets rutin ska den ekonomiska uppföljningen bestå av momsavstämning, likviditetsprognos, revidering av prognos för produktionskostnad som görs minst tertialvis samt granskning av leverantörsfakturor som sker löpande. Utöver detta sker uppföljning av själva byggprojektet i möten med entreprenören. Detta är inte beskrivet i bolagets rutinbeskrivning utan regleras i avtal/överenskommelse med entreprenören i varje projekt. För det utvalda stickprovet har vi sett dokumentation som visar att uppföljning gjorts enligt rutinen, när det gäller den ekonomiska uppföljningen. Då detta projekt genomfördes med totalentreprenör i partneringform 1 gjordes fakturauppföljningen genom att Örebroporten Fastigheter AB projektledare gjorde stickprovsgranskning i entreprenörens ekonomisystem. Dokumentation finns som visar att uppföljningen gjorts. Utvärdering och slutredovisning Enligt bolagets rutin ska slutredovisning med efterkalkyl och analys av avvikelser göras. Detta är väl dokumenterat för vårt stickprov. Avräkning mot entreprenör är genomförd och avtalade bonusar/rabatter är reglerade. Nytt avtal med hyresgästen är tecknat och försäkringsanmälan är gjord. Tillförlitlig upphandling Örebroporten Fastigheter AB tillämpar Örebro kommuns riktlinjer för upphandling. Det finns en upphandlingsansvarig vars uppgift är att säkerställa att upphandlingar genomförs på ett sätt som uppfyller kraven i LOU. I det granskade stickprovet gick anbudsinbjudan inklusive ritningar, kravspecifikationer och villkor entreprenaden ut Formen innebär att Örebroporten och entreprenören delar risk på risken i projektet och båda parter tjänar på att kostnaden hålls inom budget eller lägre. Ett bonussystem som gynnar kvalitet och leverans i rätt tid finns också med i formen. Stadsrevisionen i Örebro kommun 4 av 10

7 Öppningsprotokoll upprättades med fem inkomna anbud. Av dessa uppfyllde endast ett av anbuden samtliga skallkrav. Tilldelningsbeslut sändes ut Kontrakt tecknades med NCC Tillförlitliga utbetalningar Vi har granskat betalningarna under En faktureringsplan för den granskade investeringen har upprättats med revnr Betalningar under året har följt planen. Försäkring Örebroporten Fastigheter AB använder precis som Örebro kommun försäkringsmäklaren Colemont. Policyn är att alla byggnader ska vara fullvärdesförsäkrade. Bolaget håller regelbundet försäkringsgenomgångar med mäklaren då man anmäler förändringar som kan komma att påverka försäkringens omfattning. I detta fall finns dokument som visar att anmälan om ombyggnaden gjorts till Colemont Bokföring och anläggningsregister Bolaget har ett styrande dokument Gränsdragning mellan kostnader för underhåll/hyresgästanpassning och förbättring (skattemässiga regler) senaste version som utgör ett stöd för konteringsansvariga när det gäller gränsdragning av kostnader som ska aktiveras respektive direktavskrivas. Enligt vår bedömning har det tillämpats vid redovisningen av det granskade projektet. Bedömning Örebroporten Fastigheter AB har en dokumenterad rutin för investeringsprocessen som omfattar samtliga relevanta moment. Vi har under vår granskning funnit bevis på att rutinen tillämpats och vi bedömer den som tillfredställande för att uppfylla kraven i revisionsfrågan. Under 2012 har den dessutom kompletterats med en instruktion för att samla och strukturera redovisande dokument som visar att rutinen tillämpats. Vi bedömer att det ytterligare förstärker bolaget hantering av investeringsprocessen i framtiden. Örebro kommun, Tekniska nämnden De utvalda investeringarna Vi valde att granska två olika typer av investeringar en anläggningsinvestering och en IT-investering. Investeringarna genomfördes av två olika avdelningar inom nämnden. IT-investeringen avser inköp av switchar för att förnya det centrala nätverket. Det handlar till stora delar om att ersätta och uppgradera befintligt nätverk. Det bokförda investeringsvärdet 2012 uppgick till: kr. Anläggningsinvesteringen avser vatten och avlopp i samband med utbyggnad av Ladugårdsängen etapp 3. Det bokförda investeringsvärdet uppgick till: kr. Stadsrevisionen i Örebro kommun 5 av 10

8 Dokumenterade rutiner för investeringsprocessen Tekniska nämnden saknar en sammanhållen dokumenterad rutin som omfattar investeringsprocessen. Däremot finns det ett antal styrande dokument för olika moment i processen, dessa relaterar vi till i beskrivningen av granskningen av de olika momenten nedan. På övergripande nivå har vi fått del av Upphandlingspolicy och Riktlinjer för hållbar upphandling. Båda är dock beslutade av kommunstyrelsen De har därför inte kunnat ha någon styrande påverkan på de granskade investeringarna. Däremot bör de påverka. Initiering och planering IT-investering Det inledande beslutet om investeringen fattades av Fastighetsnämnden innan den lades ned vi årsskiftet 2011/2012. Protokoll från det beslutet har emellertid inte kunnat gå att få fram. Ett protokollsutdrag från tekniska nämnden med beslut om att investera tkr finns med datum Som underlag för beslutet finns ett underlag avseende Förnyelse av nätverket daterat Sammantaget finns det alltså vid vår granskning protokollfört beslut avseende 3,6 av totalt 7,1 investerade miljoner. Därutöver finns det ett beslutsunderlag från avseende trådlöst nätverk där investeringsbeloppet uppgår till tkr, framtaget av Kommunfastigheter, men beslutsprotokoll saknas alltså. Vidare saknar Tekniska nämnden budget för IT-investeringar. Vid avvecklingen av Fastighetsnämnden och överföring av investeringsanslag för 2011 fördes dessa resurser istället till Programnämnd Samhällsbyggnad. Beslut om användning av medel borde alltså ha fattats av programnämnden, inte av tekniska nämnden. Ladugårdsängen Underlaget för denna investering utgörs av Detaljplan för NIKOLAI 3:63 m.fl Ladugårdsägen etapp II delplan 1 antagen I detaljplanen beräknas kommunens kostnader uppgå till totalt 152 mkr varav 60 mkr till markarbete och 51 mkr till gatuarbeten. Den investering vi granskat avser del av VA anläggning för området. I programnämnden för Samhällsbyggnads budget för 2012 finns avsatt 20 mkr för exploatering (utbyggnad av nya ledningar). Denna investering är gjord inom den ramen. Investeringen i VA och delvis gator gjordes tidigt och snabbt för att kunna användas av O-ringen. Behovet av snabbt agerande gjorde att beslut fattades att genomföra etapp 1 av entreprenaden i egen regi. Det blir då naturligt att fortsätta även etapp 2 som denna granskning avser i egen regi. Förvaltningen beslutade även att passa på och låta entreprenaden utgöra ett provområde för plastbrunnsleverantörer, något som inte är möjligt vid upphandlade entreprenader. En kostnadskalkyl för entreprenaden finns upprättad med datum Den beräknade kostnaden är tkr. Stadsrevisionen i Örebro kommun 6 av 10

9 Genomförande, uppföljning IT-investering I den bokförda investeringen finns endast inköpet av material. Om det lagts ner tid för installation etc, är den inte bokförd som en del av investeringen. Kommunen anger i Redovisningsriktlinje nummer 9 att samtliga utgifter för inköp eller egentillverkning av tillgången samt indirekta kostnader som är direkt hänförbara till anskaffningen som t ex administration, projektering samt kostnader för att få tillgången på plats och i skick för att utnyttjas för sitt ändamål. En granskning av löpande tidsredovisning och annan dokumentation kring det löpande arbetet på IT-enheten, ligger utanför ramen för denna förstudie. När det gäller upphandling av material se nedan. Ladugårdsängen Den del av investeringen som består av arbetstid är utfört som egen regi inom Tekniska förvaltningen. Kommunen anger i Redovisningsriktlinje nummer 9 att samtliga utgifter för inköp eller egentillverkning av tillgången samt indirekta kostnader som är direkt hänförbara till anskaffningen som t ex administration, projektering samt kostnader för att få tillgången på plats och i skick för att utnyttjas för sitt ändamål. När det gäller denna investering har 1094 tkr bokförts som kostnad för intern tid. En granskning av löpande tidsredovisning, maskintidsredovisning och annan dokumentation kring det löpande arbetet ligger utanför ramen för denna förstudie. När det gäller upphandling av material, se nedan. Utvärdering och slutredovisning IT-investering Det ingående materialet i denna investering är levererat, fakturor är bokförda och betalda. Denna investering är ett led i ITenhetens normala ansvar för att upprätthålla säker och stabil IT-drift som uppfyller de krav som ställs från kommunens olika driftställen. Det finns ingen särskild utvärdering av denna specifika investering. Ladugårdsängen Utbyggnaden av Ladugårdsängen är ett pågående projekt. Under 2o13 har arbetet med att sälja byggrätter påbörjats. Färdigställande sker vart efter som husbyggen färdigställs. Den granskade investeringen i VA anläggningar är genomförd enligt planen och fakturor på material, maskiner m m är bokförda. Det finns ingen särskild utvärdering av denna specifika investering. Stadsrevisionen i Örebro kommun 7 av 10

10 Tillförlitlig upphandling IT-investering Den första delen av investeringen (1094 tkr) gjordes enligt beslutsunderlaget från som ett direkt avrop på ramavtal. Detta eftersom det förelåg överhängande risk för haveri. Nästa del av investeringen gjordes som en förnyad konkurrensutsättning inom det ramavtal som tecknats av Kammarkollegiet och som Örebro kommun är anslutet till. För denna del finns dokumentation som tydligt beskriver förfrågan inklusive teknisk specifikation avseende de efterfrågade nätverkskomponenterna till 4 leverantörer. Anbuden har inkommit och utvärderats och den leverantör som lämnade lägst pris på varukorgen har antagits som leverantör. Tilldelningsbeslut har skickats Beställningen är gjord från den som lämnade det lägsta anbudspriset. Ladugårdsängen Upphandling av material har gjorts genom förnyad konkurrens utsättning inom ramavtal som tecknats av kommunerna i Örebro län samt Västra Mälardalens kommunalförbund. Med utgångspunkt i en specifikation ställdes två leverantörer mot varandra. Det lägsta anbudspriset antogs. Tilldelningsbeslut skickades Tillförlitliga utbetalningar IT-investering Eftersom beslutsprotokoll inte finns för hela investeringen går det inte att jämföra utbetalning mot beslut. Betalda fakturor finns som motsvarar hela den bokförda investeringen på kr. Ladugårdsängen För detta projekt finns det inte någon lyftnings/betalningsplan. Det går inte heller här att jämföra utbetalningar mot ett beslut. Entreprenaden gjordes i egen regi, vilket gör att utbetalning mot faktura i huvudsak avser materialinköp. Betalda fakturor uppgår till kr. Den totala kostnaden ryms inom ramen för den upprättade kostnadskalkylen. Försäkring IT-investering Någon särskild försäkring är enligt uppgift från förvaltningen inte tecknat för denna investering. Enligt uppgift ersätts försäkringens funktion med en avtalad servicegaranti med leverantören. Ladugårdsängen Enligt uppgift tecknas ingen försäkring för nedgrävda ledningar, däremot ska anläggningar ovan mark, t.ex. pumpstationer försäkras. Rutinen är att det ska anmälas till försäkringsmäklaren Colemont. Vi har inte tagit del av någon sådan för denna investering. Stadsrevisionen i Örebro kommun 8 av 10

11 Bokföring och anläggningsregister Örebro kommun har dokumenterade redovisningsriktlinjer som beskriver hur anläggningstillgångar ska föras in i anläggningsregistret (med datum ), vilka avskrivningstider som ska tillämpas (datum ) samt en tillämpningsanvisning till investeringsriktlinjer vad som gäller det inköpta materialet har tilllämpats. Bedömning Tekniska nämnden saknar dokumenterad rutin som beskriver hur processen ska gå till och dokumenteras. Processen utförs av respektive handläggare och bygger på erfarenhet och kompetens. Vi har inte kunnat finna dokumenterade bevis på att processen varit styrd. Båda stickproven visar att det finns brister och oklarheter i investeringsprocessen på förvaltningen. Utifrån denna granskning bedömer vi inte att revisionsfrågan besvaras entydigt jakande. Stadsrevisionen i Örebro kommun 9 av 10

12 Johan Sverker Projektledare Kurt Westerback Uppdragsledare Stadsrevisionen i Örebro kommun 10 av 10