Granskning av investeringsprocessen och driftmässiga konsekvenser avseende biogasanläggningar

Transkript

1 Revisionsrapport* Stadsrevisionen i Örebro Granskning av investeringsprocessen och driftmässiga konsekvenser avseende biogasanläggningar Örebro kommun Martin Gavelius *connectedthinking

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Bakgrund och begränsning Revisionsmetod Investeringsprocessen Granskningsnoteringar Slutsatser Bedömning och rekommendation...5

3 1 Sammanfattning Investeringen i fordonsgasanläggningen ligger i linje med kommunens miljömål om att i samhällsplanering och myndighetsutövning verka för en effektiv och förnyelsebar energianvändning. En djupare finansiell analys borde dock ha genomförts för att förstå det ekonomiska värdet av investeringen, dess kritiska framgångsfaktorer och specifika risker innan projektet startades. Vi anser att den ekonomiska lönsamheten inte kunnat värderas eller att eventuella avvikelser hanterats med tillfredställelse då ingen djupare finansiell analys eller uppföljningssystem har upprättats. För att uppnå högsta möjliga transparens borde ansvariga ha upphandlat samarbetet med Svensk Biogas enligt LOU. Vi har därmed inte kunnat verifiera om investeringen har varit ändamålsenlig. Inför fortsatta investeringar i projektet bör investeringsbeslut baseras på en helhet av lönsamhet dvs. dess samhällsekonomiska bidrag till att uppnå kommunens miljömål samt dess ekonomiska och finansiella bidrag. 2 Bakgrund och begränsning Stadsrevisionen i Örebro har efter sin analys av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning av investeringsprocessen och de driftmässiga konsekvenserna avseende biogasanläggningar i Örebro kommun. Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av Stadsrevisionen genomfört granskningen. Projektet syftar till att besvara revisionsfrågan om investeringen är ändamålsenlig och ekonomisk tillfredsställande och inriktas på att besvara följande granskningsmål: - Finns uttalade mål för investeringsbeslutet? - Att investeringskalkyl har upprättats och att driftsmässiga, driftsekonomiska och finansiella aspekter av projektet framgår av beslutsunderlaget. - Beslut är fattat av fullmäktige. 1

4 - System/rutiner har utarbetats för utvärdering av uppnådda effekter. Granskningen avgränsas till att omfatta investeringsprocessen för uppgraderingen till fordonsgas vid Skebäcks avloppsverk, Programnämd Samhällsbyggnad och Tekniska förvaltningen. 3 Revisionsmetod Följande dokument har granskats: - Underlag för granskning av investeringsprocessen och driftsmässiga konsekvenser avseende fordonsgasanläggningen, Tekniska förvaltningen Beslut Upphandling av konsultuppdrag avseende utredningar av förutsättningar för biogas som fordonsgas, Programnämnd Samhällsbyggnad Örebro Förutsättningar för biogas som fordonsbränsle som fordonsgas i Örebro kommun, SWECO Utdrag sammanträdesprotokoll, Programnämnd Samhällsbyggnad Avtal med Svensk Biogas AB angående lokalt producerad biogas som fordonsbränsle, Tekniska förvaltningen Beslut om upphandling av leverantör för uppgradering för fordonsgas på avloppsverket i Örebro, Tekniska nämnden Ombudgetering för fordonsgasprojektet, Tekniska förvaltningen Intervjuer har genomförts med projektledaren samt tekniskt ansvarig för fordonsgasprojektet på kommunen. Vi har inte granskat dokumentet Gröngasprojektet ekonomiska bedömningar och investeringsanslag, då det inte ligger inom granskningens omfattning. Vi har heller inte intervjuat ansvariga politiker för fordonsgasprojektet. 2

5 4 Investeringsprocessen Svensk Biogas i Linköping AB (SvB) och E:ON tog under vintern 2004 kontakt med Avloppsverket och presenterade sina förslag på hur fordonsgas inom kommunen kunde utvecklas. Vid tidpunkten fanns produktion av biogas vid Skebäcks avloppsverk. Biogas kan renas och uppgraderas för att sedan säljas som fordonsgas. Programnämd Samhällsbyggnad valde därefter att samarbeta med SvB och det tillsattes en projektgrupp för att studera förutsättningarna i kommunen för fordonsgas. Projektgruppens arbete resulterade i att Programnämnd samhällsbyggnad upphandlade en konsultstudie. Sweco valdes att utföra konsultstudien som blev klar i september Studien visade att det var ekonomiskt ofördelaktigt för kommunen att använda den producerade biogasen som råvara till produktion av fordonsgas. Vid denna tidpunkt såldes biogas producerad i avloppsverket till industrier och sjukhus. SvB erbjöd sig då som en konsekvens av studien att leverera annan insatsvara (substrat, organiskt material) för produktion av ytterliggare biogas vid avloppsverket. Detta var möjligt då verket hade en befintlig överkapacitet i produktionen så befintlig biogasproduktion kunde lämnas orörd. Tekniska nämnden och SvB ingick i mars 2006 tre avtal som reglerade parternas förhållande ifråga om SvB:s leverans av nya substrat till avloppsverket, produktionen av biogas av fordonskvalitet vid avloppsverk samt leverans och inköp av fordonsgas till SvB:s tankstation. Programnämd Samhällsbyggnad tecknar samtidigt en avsiktsförklaring med SvB om samarbete för en långsiktig satsning på bio- och fordonsgas där målet är att år 2010 ersätta minst 4 % av allt fossilt bränsle och drivmedel inom kommunen. Kommunfullmäktige beviljar dessutom ett lån till Svensk biogas för uppförande av en andra fordonsgasstation om 4 MSEK med avbetalning på 4 år. Tekniska nämnden genomför under hösten 2006 en upphandling av leverantör för att uppgradera biogasen som produceras vid avloppsverket till fordonskvalitet. Upphandlingen vinns av företaget Malmberg Water AB och avtal skrivs i oktober Kostnaden för entreprenaden är 8,9 MSEK. Projektets totala budget är 10 MSEK. 5 Granskningsnoteringar - Ingen skriftlig utvärdering har gjorts av SWECO:s konsultstudie rörande bl.a. kommunens syn på lönsamheten i den tänkta investeringen. 3

6 - Ingen upphandling av tjänster från SvB enligt LOU har genomförts. Programnämnd Samhällsbyggnad konstaterar endast att SvB är den enda tänkbara samarbetsparten. Projektgruppen har bedömt att endast Svensk biogas är den aktör som idag kan erbjuda ett sådant helhetskoncept, Resultatet av denna analys (SWECO:s) sammankopplat med efterföljande interna analyser gav att Svensk Biogas bedöms vara ensam aktör idag som kan erbjuda ett helhetskoncept avseende biogasprocessen - En mycket enkel finansiell analys av fordonsgasprojektet har genomförts för att skapa en uppfattning av värdet av investeringen. - Nästan uteslutande alla beslut om förstudier och genomförande av fordonsgasanläggningen har tagits av Programnämnd samhällsbyggnad eller Tekniska nämnden. Ett beslut har tagits av Kommunfullmäktige vilket rörde lån till SvB för byggnation av en biogasstation. - Vi noterar att det inte finns några system eller rutiner för uppföljning av investeringens faktiska framgång och värdeskapande. 6 Slutsatser Investeringen i fordonsgasanläggningen ligger i linje med kommunens miljömål om att i samhällsplanering och myndighetsutövning verka för en effektiv och förnyelsebar energianvändning. Investeringskalkyl har via SWECO:s konsultstudie och SvB upprättats där driftsmässiga och driftsekonomiska aspekter av den tänkta investeringen framgår. I underlaget framgår däremot inte finansiell information så som marknadsmässiga avkastningskrav, optimal kapitalstruktur, framtida investeringsbehov m.m. Vi anser därmed att den ekonomiska lönsamheten inte kunnat värderas eller att eventuella avvikelser hanterats med tillfredställelse då ingen djupare finansiell analys eller uppföljningssystem har upprättats. Vi har heller inte gjort några egna bedömningar om lönsamheten eller värdeskapande i brist på underlag. Ett beslut är fattat av Kommunfullmäktige som rörde beviljandet av ett lån till SvB för uppförandet av en gasstation. 4

7 7 Bedömning och rekommendation För att uppnå högsta möjliga transparens borde revisionsobjekten ha upphandlat samarbetet med SvB enligt LOU. Om det genom upphandlingen visade sig att endast SvB var den samarbetspart som kunde erbjuda ett helhetskoncept så skulle detta ha dokumenterats och tydligt säkerställts genom en oberoende utvärdering. En sådan utvärdering skulle ha påvisat vilken samarbetspart som bäst hade förutsättningar att utveckla fordonsgasen i kommunen. En djupare finansiell analys borde ha genomförts för att förstå det ekonomiska värdet av investeringen, dess kritiska framgångsfaktorer och specifika risker innan projektet startades. Kommunens intention om samarbete med SvB förutsätter att investeringen är en miljömässig och ekonomiskt lönsam satsning. Vi har därmed inte kunnat verifiera om investeringen har varit ändamålsenlig. Inför fortsatta investeringar i projektet bör investeringsbeslut baseras på en helhet av lönsamhet dvs. dess samhällsekonomiska bidrag till att uppnå kommunens miljömål samt dess ekonomiska och finansiella bidrag. För att förstå en investerings värde, risker och framgångsfaktorer samt för att kunna hantera eventuella avvikelser bör följande analyser genomföras: Beräkna den långsiktiga ekonomiska lönsamheten av investeringen genom att analysera: o marknaden och dess förutsättningar o intäktsnivåer o kostnadsnivåer o marknadsmässiga avkastningskrav o reinvesteringsnivå o optimal kapitalstruktur o dess samhällsekonomiska bidrag till kommunens miljömål Identifiera kritiska parametrar och beräkna dess påverkan på värdet av investeringen genom att: o beräkna känsligheten i parametrarna o genomföra en riskanalys Införa ett kontrollsystem för investeringens ekonomiska produktivitet och samhällsekonomiska effektivitet genom att: 5

8 o Projektledaren följer upp att investeringen har en snabb och säker leverans av avtalad funktion som t.ex. att viss mängd fordonsgas produceras till rätt kostnad och kan säljas till rätt pris. o Annan än projektledaren följer upp att investeringen går mot och får avsedd samhällsekonomisk effekt t.ex. att uppfylla sin roll i kommunens miljömål om förnybara transporter. o Regelbundna uppföljningar och kontroller av investeringens parametrar t.ex. kvartalsvis på aggregerad nivå. 6