Revisionsrapport. Granskning av inköpsrutinen. mot leverantörer. Borgholms kommun. Malin Kronmar Caroline Liljebjörn

Transkript

1

2 Revisionsrapport Granskning av inköpsrutinen och köptrohet mot leverantörer Borgholms kommun Malin Kronmar Caroline Liljebjörn 7 februari 2012

3 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollmål Metod och avgränsning 1 2 Iakttagelser Lagrum och styrande dokument Inköpsorganisation Utbildningsförvaltningen Redovisning av gjorda inköp 4 3 Revisionell bedömning Kontrollmål 6

4 1 Inledning 1.1 Bakgrund Revisorerna har utifrån sin riskbedömning beslutat att genomföra en granskning av inköpsrutinen och köptrohet mot leverantörer. Köptroheten är avgörande för leverantörers förtroende för kommunen. En hög inköpstrohet ger kommunen bättre villkor i upphandlingar och avtal. Granskningen inriktas mot utbildningsnämnden eftersom den står för en väsentlig del av kommunens totala inköp. 1.2 Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: - Bedrivs utbildningsnämndens samlade inköpsverksamhet på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt? - Är utbildningsnämndens interna kontroll av inköpsverksamheten tillräcklig? Kontrollmål: - Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? - Finns attestregler? - Följs ingångna avtal? - Hur stor del av nämndens samlade inköp finns det avtal för? - I vilken utsträckning gör man inköp enligt avtal? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till utbildningsnämndens samtliga inköp under ett år. Genomgång av styrande dokument, ramavtal och inköpsorganisation. Uppgifter om inköp har hämtats ur kommunens leverantörsreskontra och jämförts med ingångna ramavtal. Med ledning av resultatet har vi intervjuat förvaltningschefen för utbildningsnämnden, kommunens inköpssamordnare samt rektor och assistent vid Victoriaskolan. 1 av 7

5 2 Iakttagelser 2.1 Lagrum och styrande dokument Lagrum Offentlig upphandling regleras av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) som i huvudsak bygger på EU-direktivet 2004/18/EG om offentlig upphandling. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medlen genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad för att göra bra affärer. Regelverket syftar även till att ge leverantörer möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. LOU omfattar upphandlande myndigheter. Dessa är statliga och kommunala myndigheter och vissa offentligt styrda organ (till exempel flertalet kommunala och en del statliga bolag). I begreppet upphandlade myndigheter inkluderas kommunala och statliga aktiebolag. Lagen omfattar även sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter eller ett eller flera offentligt styrda organ. Upphandlingspolicy Borgholms kommun har en upphandlingspolicy som inkluderar de kommunala bolagen. I policyn finns ett antal punkter som beskriver hur upphandling inom Borgholms kommun och de kommunala bolagen ska gå till. Exempelvis ska upphandling ske utifrån ett totalkostnadstänkande, alla som gör inköp ska vara förtrogna med regler, riklinjer etc., dokumentation ska ske av upphandlingar samt miljö- och arbetsmiljöaspekter ska vägas in. Det anges även att upphandling i kommunen ska samordnas så långt det är möjligt och praktiskt genomförbart. Inköpsrutin Av kommunens inköpsrutin framgår det att de flesta varor kan köpas genom de ramavtal som kommunen ingått med olika leverantörer. I dokumentet anges att det är den inköpsansvariges eget ansvar att ha tillgång till en aktuell förteckning över ingångna avtal. Avtalsförteckningen uppdateras och finns tillgänglig på den interna och den externa hemsidan. För inköp där det inte finns något ramavtal krävs det enligt dokumentet en egen upphandling. Innan upphandling genomförs ska planerade inköp anmälas till den centrala inköpssamordnaren. Motivet till att anmäla tänkta inköp är att kommunen då ges möjlighet att samordna flera inköp, få större inköpsvolymer och bättre priser. I de fall inköp samordnas är huvudprincipen att den enhet eller det bolaget som köper mest sköter upphandlingen. Av dokumentet framgår att direktupphandling enbart ska användas i undantagsfall. En direktupphandling är en upphandling utan krav på anbud i viss form. Direktupphandling är tillåtet upp till 15 procent av tröskelvärdet för varor, tjänster och 2 av 7

6 byggentreprenader. För år 2011 uppgår tröskelvärdet till kr. Direktupphandling får alltså ske om kontraktets värde förväntas uppgå till högst kr i enlighet med LOU. Kommunen har blankett som ska användas vid direktupphandling. Där dokumenteras vilka leverantörer som tillfrågats, vilken leverantör som valts och en motivering av valet. 2.2 Inköpsorganisation I kommunens upphandlingspolicy anges att kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar om vilka upphandlingar kommunen ska delta i. Kommunens nämnder och de kommunala bolagen kan ha egna upphandlingar som enbart berör den egna förvaltningen. Beslut om dessa upphandlingar fattas av nämnder och de kommunala bolagen. De kommunala bolagen fattar, som egna juridiska personer, beslut om vilka upphandlingar de deltar i. På ekonomiavdelningen i Borgholms kommun finns en central inköpssamordnare. Inköpssamordnaren svarar enligt kommunens upphandlingspolicy för upprättande och distribution av en centralt sammanställd avtalsförteckning, information om inköpsrutiner och kontakter med inköpsavdelningen i Kalmar kommun. Ramavtalen finns i programmet Allego som även används i upphandlingsprocessen. Inom kort kommer kommunen att byta system för upphandling och därmed även databas för avtalen. I det nya systemet kommer det gå att dokumentera flera typer av avtal än vad som är möjligt i Allego. Inköp görs av varje enskild förvaltning eller enskilt bolag. Den som handlägger det enskilda inköpsärendet inom förvaltningen eller bolaget är inköpsansvarig. Inköpsansvarig ansvarar enligt upphandlingspolicyn för att upphandlingen görs enligt lag (LOU) och kommunens riktlinjer. Kommunens centrala inköpssamordnare konsulteras vid behov och då avtal inte finns. Någon systematisk kontroll av köptrohet genomförs inte från centralt håll. Inköp som administreras inom en förvaltning ska alltid godkännas i förväg av närmaste chef. I beskrivningen av inköpsrutinen framgår att för de fall en upphandling enbart berör den egna förvaltningen har inköpsansvarig skyldighet att följa lagen och göra en så kallad förenklad upphandling. Av upphandlingspolicyn framgår att kommunerna Borgholm, Emmaboda, Kalmar, Mörbylånga och Torsås samarbetar i inköpsfrågor där så är fördelaktigt. Med kommunernas totala inköpsvolym som grund gör Kalmar kommun genom dess inköpsavdelning upphandlingar och upprättar förslag till avtal med berörda leverantörer. Till våren 2012 kommer en utbildning i LOU att anordnas i Borgholms kommun. Övriga kommuner inom samarbetet är inbjudna. 3 av 7

7 2.2.1 Utbildningsförvaltningen Utbildningsförvaltningen är en decentraliserad organisation där rektorerna har ansvar för sina enheter. Inom en enhet finns flera arbetslag. Varje arbetslag ansvarar för sin internbudget. Ledarna för arbetslagen svarar för inköpen till gruppen. Ramavtal kontrolleras på intranätet i databasen Allego där ramavtalen finns förtecknade tillsammans med instruktioner för avrop. Vid frågor kontaktas skolassistenten eller inköpsansvarig centralt. Beslutsattestanter för leverantörsfakturor och ersättare beslutas av nämnden per verksamhet och ansvarsområde. Inom utbildningsförvaltningen är skolassistenterna beslutsattestanter och rektorerna är ersättare. Innan assistenterna godkänner en faktura för betalning inhämtas klartecken från beställaren. Godkännandet dokumenteras genom en anteckning som sparas elektroniskt tillsammans med den skannade fakturan. Kommunens inköpssamordnare tillika ekonom för utbildningsförvaltningen informerar om upphandlings- och inköpsfrågor vid nämndssammanträden samt vid möten med förvaltningens ledningsgrupp. 2.3 Redovisning av gjorda inköp Vi har utgått från utbildningsnämndens samtliga köp under perioden januari till december För att konstruera ett underlag till analysen av köptrohet har vi tagit bort betalningar som avser: Myndigheter; till exempel Skolverket Föreningar; ideella föreningar Andra kommuner, regioner och landsting, kommunens egna bolag och förvaltningar Fristående förskolor och skolor Övriga; till exempel handkassor Det underlag som återstår avser externa inköp och uppgår till tkr. Dessa inköp har ställts mot ingångna ramavtal som finns i kommunens databas för ramavtal. Omfattningen av inköp enligt ramavtal i detta skede är tkr och övriga inköp tkr. Analysen ger inledningsvis ett underlag för en översiktlig beskrivning av effektiviteten i kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet. Inom kategorin övriga inköp har vi granskat alla inköp som överstiger 90 tkr. Granskningen har visat att ytterligare tkr har köpts in via avtal. Totalt inköpt under 2011 Externa inköp Inköpt inom ramen av ett avtal Övriga inköp tkr tkr tkr tkr 4 av 7

8 Kategorin övriga inköp består av inköp från ca 380 leverantörer vilket innebär en genomsnittlig inköpsvolym per leverantör på 8 tkr. Följande områden har granskats närmare med avseende på köptrohet då dessa är väsentliga inom förvaltningen: Tryckta läromedel Kommunen har ramavtal med LäroMedia Bokhandel Örebro AB när det gäller tryckta läromedel. Företaget är en paraplyorganisation som kan leverera böcker från drygt förlag. Under år 2011 gjordes inköp för 450 tkr. Utöver LäroMedia finns i leverantörslistan även andra företag som tillhandahåller läromedel. Nedan visas några exempel: Leverantör Inköp Beskrivning Bokus 15 tkr Bokhandel på nätet Bonnierförlagen 14 tkr Bokhandel på nätet Liber AB 30 tkr Bokhandel även med e-läromedel Liber Distribution AB 31 tkr Bokdistributör, nu Förlagssystem Förlagssystem AB 33 tkr Bokdistributör, se ovan Studentlitteratur AB 2 tkr Läromedel och kurslitteratur Livsmedel Kommunen har ramavtal med Servera när det gäller livsmedel och under år 2011 har inköp gjorts med 60 tkr. Under samma period har inköp gjorts från lokala livsmedelshandlare med totalt 203 tkr. Transporter Skolskjutstransporter har upphandlats med fem olika entreprenörer. Dessa har totalt ersatts med tkr. Endast enstaka inköp från andra transportföretag har återfunnits i leverantörslistan. 3 Revisionell bedömning Vi bedömer att utbildningsnämndens samlade inköpsverksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt. Det baserar vi på att minst 74 % av nämndens externa inköp sker från leverantörer där avtal har tecknats. Vi bedömer vidare att utbildningsnämndens interna kontroll av inköpsverksamheten är tillräcklig, men att det finns områden som kan förbättras. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen utvärderar om nuvarande attestregler för utbildningsnämnden uppfyller kraven på intern kontroll. Vi bedömer att den interna kontrollen skulle stärkas om fakturorna godkänds av två attestanter till exempel för mottagning och beslut. Vi rekommenderar att en systematisk kontroll av följsamheten mot avtal utvecklas. En systematisk kontroll av troheten mot tecknade avtal, till exempel genom stick- 5 av 7

9 prov eller mer systematiska analyser, kan fånga in avvikelser som kan användas för att på sikt förbättra följsamheten. 3.1 Kontrollmål Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? Vi bedömer att det finns en dokumenterad process och rutiner för inköp genom ett dokument som återfinns på kommunens intranät. Finns attestregler? Nämnden beslutar om beslutsattestanter och ersättare per verksamhet och ansvarsområde. Inom utbildningsförvaltningen är skolassistenterna beslutsattestanter och rektorerna är ersättare. Godkännande från beställare dokumenteras elektroniskt tillsammans med den skannade fakturan. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen utvärderar om nuvarande attestregler för utbildningsnämnden uppfyller kraven på intern kontroll. Följs ingångna avtal? Vi bedömer att ingångna avtal följs i stor utsträckning. Hur stor del av nämndens samlade inköp finns det avtal för? I vår granskning har vi funnit att minst 74 % av de externa inköpen sker inom ramen för ett avtal. I vilken utsträckning gör man inköp enligt avtal? Vi bedömer att inköp enligt avtal görs i stor utsträckning, men att efterlevnaden kan förbättras. Vi rekommenderar att även personalen ute i verksamheten får information om ramavtal och regler vid direktupphandling. För de granskade områdena bedömer vi att efterlevnaden i stort är tillfredsställande. När det gäller livsmedel rekommenderar vi kommunen att överväga införandet av betalkort inom vissa livsmedelskedjor. Det skulle även medföra att kontanthanteringen reduceras. 6 av 7

10 Caroline Liljebjörn Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare 7 av 7