Revisionsrapport Granskning av upphandlingsverksam heten Kristianstads kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av upphandlingsverksam heten Kristianstads kommun Fredrik Andrén Oktober 2012

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning 3 2. Inledning Bakgrund Syfte Metod och avgränsning 5 3. Iakttagelser Riktlinjer och reglementen Granskning genomförda upphandlingar 6 4. Revisionell bedömning 8

3 1. Sammanfattning PwC har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kristianstads kommun genomfört en granskning av kommunens upphandlingsverksamhet. Granskningen har omfattat 5 st. upphandlingar gjorda i kommunen under 2011 med ett belopp överstigande kr. Under 2010 gjordes en granskning av delar av upphandlingsförfarandet avseende några av kommunens konsultinköp. År 2009 genomfördes en granskning av upphandlingsförfarandet avseende inköp av entreprenader och konsulttjänster inom olika verksamheter. Efter dessa granskningar, har i juli 2010 lagstiftningen inom LOU i viss utsträckning ändrats och bl.a. en upphandlingsskadeavgift införts. I samband med ny lagstiftning uppdaterades även kommunens upphandlingspolicy (beslutad i KF ). Syftet med granskningen är att klargöra hur några utvalda inköp/upphandlingar förhåller sig till kommunens upphandlingspolicy och LOU och utröna följsamheten till förändringar som skett inom lagstiftningen och praxis. I samband med arbetet med ny upphandlingspolicy sågs rutinerna för upphandling över och sattes på pränt (kodifierades). Generella riktlinjer och förvaltningsspecifika riktlinjer för upphandling upprättades. Rutinerna är utförligt beskrivna i generella riktlinjer såväl som förvaltningsspecifika. Det är vår uppfattning att de skriftliga rutinerna för upphandling för granskade förvaltningar är tillfredställande och ändamålsenliga. Det är även vår bedömning att granskade upphandlingar har skett utifrån bestämmelserna i LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrdokument. Vi vill dock peka på en smärre avvikelse från generella riktlinjer vad gäller ställda miljökrav i granskade upphandlingar gjorda efter införandet av de nya riktlinjerna. Enligt vårt förmenande är miljökraven i upphandlingarna för allmänt ställda visavi riktlinjerna. I de upphandlingar som nu görs är de facto miljökraven en central del. Ingen av de granskade upphandlingarna har varit föremål för överprövning. Beträffande huruvida nämnderna/förvaltningarna bedriver sin upphandlingsverksamhet med en tydlig och klar ansvarsfördelning är det vår bedömning att så är fallet. I och med upprättandet av nya generella riktlinjer för upphandling har denna ansvarsfördelning klargjorts på ett tillfredställande sätt. Vi har funnit vid granskning av de styrande dokumenten (Upphandlingspolicy, Riktlinjer för upphandling i Kristianstads kommun, Riktlinjer för direktupphandling Omsorgsnämnden (ON) samt Riktlinjer för direktupphandling Barn och utbildningsnämnden (BUN)) vara fullt uppdaterade med undantag för två beloppsuppgifter i riktlinjerna för direktupphandling för ON respektive BUN. Uppföljning av upphandlingsverksamheten sker löpande som en del av den interna kontrollen. Årlig uppföljning till KS sköts inom ramen för den årliga interna kontrollen där upphandling och övergripande bedömning av ramavtalsområden inom viktiga områden ingår. Vad beträffar utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten pågår arbete avseende integrering av upphandlingssystem och fakturabehandlingssystem vilket på sikt torde ge värdefull utvärderingsinformation i större skala än idag. PwC 3

4 Sammanfattningsvis är det vår bedömning att de upphandlingsansvariga nämndernas granskade upphandlingar är ändamålsenligt genomförda och med beaktande av LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrande dokument. Revisionsrapporten har sakgranskats av upphandlingsenheten. PwC 4

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Under 2010 gjordes en granskning av delar av upphandlingsförfarandet avseende några av kommunens konsultinköp. År 2009 genomfördes en granskning av upphandlingsförfarandet avseende inköp av entreprenader och konsulttjänster inom olika verksamheter. Efter dessa granskningar, har i juli 2010 lagstiftningen inom LOU i viss utsträckning ändrats och bl.a. en upphandlingsskadeavgift införts. I samband med ny lagstiftning uppdaterades även kommunens upphandlingspolicy (beslutad i KF ) Syfte Syftet med granskningen är att klargöra hur några utvalda inköp/upphandlingar förhåller sig till kommunens upphandlingspolicy och LOU och utröna följsamheten till förändringar som skett inom lagstiftningen och praxis. Syftet är vidare att få svar på följande: - Är den upphandlingsansvariga nämndens inköp/upphandlingar ändamålsenligt genomförda och med beaktande av LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrdokument? - Vilka system och rutiner för upphandling finns? - Sker inköpen/upphandlingarna utifrån bestämmelserna i LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrdokument? - Bedriver nämnden/förvaltningen sin upphandlingsverksamhet med en klar och tydlig ansvarsfördelning? - Är de styrande dokumenten för upphandlingar fullt uppdaterade? - I vilken utsträckning sker uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten? 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom dokumentgranskning av styrdokument och intervjuer, granskning av utvalda upphandlingar enligt angivna kriterier, 5 st inköp under år 2011 som överstiger en beloppsgräns om :-. Granskningen begränsas sålunda till att omfatta dessa 5 upphandlingar. PwC 5

6 3. Iakttagelser 3.1. Riktlinjer och reglementen Upphandlingspolicy för Kristianstads kommun Upphandlingspolicy för Kristianstads kommun har fastställts av Kommunfullmäktige Detta dokument ersatte Inköps- och upphandlingspolicy för Kristianstads kommun antagen av Kommunstyrelsen Upphandlingspolicyn antagen har kortats ned och de delar som behandlade riktlinjer, organisation och ansvar samt processbeskrivning i den tidigare policyn har lyfts över till eget dokument enligt nedan Riktlinjer för upphandling i Kristianstads kommun Riktlinjer för upphandling i Kristianstads kommun har fastställts av kommunfullmäktige vid samma tillfälle som upphandlingspolicyn Dokumentet är mer omfattande än upphandlingspolicyn och beskriver själva förfarandet vid upphandling samt de beloppsgränser som gäller inom kommunen Granskning genomförda upphandlingar De upphandlingar som har varit föremål granskning har inte varit föremål för överprövning och är följande: Upphandling av badkar omsorgsförvaltningen (Direktupphandling), Omsorgsförvaltningen Upphandling måltidsverksamhet Wendesgymnasiet, Barn- och utbildningsförvaltningen Skolmaterial Barn och utbildningsförvaltningen i samverkan med kommunerna i Hässleholm, Osby, Bromölla samt Östra Göinge. Driftentreprenad vård- och omsorgsboende Amalia, Omsorgsförvaltningen Driftentreprenad vård- och omsorgsboende Nya Sommarro (namnändrat till Christiansro), Omsorgsförvaltningen. Direktupphandlingen av badkar till omsorgsförvaltningen omfattar ett badkar med specialfunktioner såsom lyftanordningar, inbyggda desinfektionsfunktioner m.m. och uppgår till ett belopp av kr. Direktupphandlingen har föregåtts av en mindre undersökning av marknaden för specialbadkar och har annonserats på kommunens hemsida. En av de granskade upphandlingarna har påbörjats och annonserats innan varför dessa vad gäller följsamhet gentemot styrande dokument har jämförts med de för tidpunkten för upphandlingen gällande styrdokument. Denna upphandling är upphandling måltidsverksamhet Wendesgymnasiet. PwC 6

7 Uppföljning av upphandlingsverksamheten sker idag inom ramen för intern kontroll. Beträffande uppföljning av ramavtalstrohet pågår arbete med integrering av kommunens upphandlingssystem Kommers och kommunens fakturabehandlingssystemet Inköp och faktura för produktion av standardiserad rapport i kommunens rapport generator Business Objects. PwC 7

8 4. Revisionell bedömning Granskningen syfte är att besvara följande frågor: Vilka system och rutiner för upphandling finns? Under den tidsrymd under 2011 som upphandlingarna har gjorts har väsentliga och ändamålsenliga förändringar gjorts både vad avser rutiner och system. I och med fastställandet ( ) av ny upphandlingspolicy och riktlinjer för upphandling har rutiner både centralt och för förvaltningar setts över och kodifierats. Det är vår bedömning att rutinerna för upphandling för granskade förvaltningar är tillfredställande och ändamålsenliga. Vad beträffar system har kommunens upphandlingssystem Kommers implementerats. Ytterligare system implementeringar är under utveckling avseende ekonomiskt uppföljningsarbete såsom avtalstrohet, köpmönster m.m. Upphandlingssystemet TendSign test kördes under en period men det var upphandlingssystemet Kommers som upphandlades. Sker inköpen/upphandlingarna utifrån bestämmelserna i LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrdokument? Det är vår bedömning att granskade upphandlingar har skett utifrån bestämmelserna i LOU, kommunens upphandlingspolicy och andra styrdokument. Vi vill dock peka på en smärre avvikelse från generella riktlinjer vad gäller ställda miljökrav i granskade upphandlingar gjorda efter införandet av nya riktlinjer. I och med införandet av nya centrala riktlinjer har miljökraven på upphandlingar utökats och detaljerats i en högre grad. Detta är tillfredställande med tanke på att centrala statliga rekommendationer, t.ex. dokumentet IT för en grönare förvaltning från Näringsdepartementet, trycker på att större krav inom detta område skall ställas när en myndighet upphandlar. Det är vår uppfattning att de av oss granskade upphandlingarna som faller under de nya riktlinjerna har för allmänt hållna miljökrav i upphandlingarna visavi riktlinjerna. Granskningen visar att införandet av de nya riktlinjerna inte omedelbart fick full genomslagskraft. Med detta sagt kan det konstateras att i de upphandlingar som nu genomförs är miljökraven en central del. Ytterligare policys med tydliga miljöförtecken, t.ex. ny livsmedelspolicy, har också antagits i kommunen. Bedriver nämnden/förvaltningen sin upphandlingsverksamhet med en klar och tydlig ansvarsfördelning? I de nya övergripande riktlinjerna beskrivs ansvarsfördelningen på ett klart och tydligt sätt. Ansvarsfördelningen mellan nämnder/förvaltningar och Kommunledningskontorets upphandlingsenhet och samarbetet däremellan beskriv också på ett klart och tydligt sätt. Ansvarsområden för olika funktioner, t.ex. Inköpssamordnare, är också mer detaljerat beskrivet i de nya riktlinjerna vilket borgar för ett närmare samarbete mellan upphandlingsenheten och förvaltningen än tidigare. Enligt vår bedömning bedriver granskade nämnder/förvaltningar sin upphandlingsverksamhet i enlighet med dessa riktlinjer dvs. med en klar och tydlig ansvarsfördelning. Är de styrande dokumenten för upphandlingar fullt uppdaterade? Vi har funnit vid granskning av de styrande dokumenten (Upphandlingspolicy, Riktlinjer för upphandling i Kristianstads kommun, Riktlinjer för direktupphandling Omsorgsnämnden (ON) samt Riktlinjer för direktupphandling Barn och utbildningsnämnden (BUN)) vara fullt uppdaterade med undantag för två beloppsuppgifter riktlinjerna för direktupphandling för ON respektive BUN. PwC 8

9 Den övre beloppsgränsen direktupphandling utgörs av 15 % av tröskelvärdet tillkännagivet av regeringen. Innevarande tröskelvärde är för LOU är kr vilket ger en övre gräns för direktupphandling på kr. I ONs riktlinjer anges detta belopp till ca kr vilket är en olycklig och felaktig angivelse. Det kan tyckas vara en mindre detalj i sammanhanget men gränsen är principiell varför en överträdelse, om än så liten, får till följd att hela upphandlingen kan betraktas som olovlig direktupphandling. Riktlinjerna för BUN anger att tröskelvärdet för närvarande är kr vilket är felaktigt. En lämpligare skrivning för båda riktlinjerna torde vara att övre gränsvärde för direktupphandling är 15 % av regeringen tillkännagivet tröskelvärde och att detta tröskelvärde kontrolleras och omräknas till övre gränsvärde vid varje fall av direktupphandling. I de generella upphandlingsrutinerna under avsnittet Direktupphandling återfinns en korrekt och tillfredställande skrivning. I vilken utsträckning sker uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten? Som ovan nämnts sker uppföljning av upphandlingsverksamheten som en del av den interna kontrollen. Detta sker bl.a. genom kommunens fakturabehandlingssystem Inköp och faktura. Det är vår uppfattning att detta sker på ett tillfredställande sätt. Årlig uppföljning till KS skötts inom ramen för den årliga interna kontrollen där upphandling och övergripande bedömning av ramavtalsområden inom viktiga områden ingår. Vad beträffar utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten pågår arbete som beskrivits ovan avseende integrering av upphandlingssystem och fakturabehandlingssystem. Detta torde ge en väsentligt utökad utvärderingsbild av upphandlingsverksamheten än vad som är vid handen i dagsläget. Enligt uppgift sker kontinuerlig utvärdering idag men är av mer manuell karaktär. Helsingborg Fredrik Andrén Jur.kand. Senior Manager PwC PwC 9