1. Informellt (nationellt) samråd. 2. Marknadsdefinitioner. 2.1 Generella synpunkter. 10 juni

Transkript

1 DATUM REFERENS 10 juni s Remissammanställning och svar avseende fastställande av relevanta marknader, SMP-bedömningar och skyldigheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation; nu fråga om marknaderna för Terminerande avsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet (marknad nr 13 i kommissionens rekommendation 2003/311/EG) Trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet (marknad nr 14 i kommissionens rekommendation 2003/311/EG) 1. Informellt (nationellt) samråd Post- och telestyrelsen (PTS) offentliggjorde den 20 december 2004 utkast till marknadsdefinitioner och skyldighetsbeslut för informellt samråd för de relevanta marknaderna ovan. Genom skrivelser till samtliga anmälda operatörer inbjöds dessa att senast den 11 februari 2005 inkomma med sina kommentarer till förslagen. Nedan redovisas synpunkter som inkommit till PTS inom ramen för det informella (nationella) samrådet. Förutom generella synpunkter återger PTS synpunkter som avser de marknader som nu skall samrådas med kommissionen och regleringsmyndigheter inom EU/EES (formellt samråd). Remissammanställningen omfattar inte samtliga remissynpunkter som inkommit till myndigheten. Dessa återfinns emellertid, i den mån de inte sekretessbelagts, i sin helhet på PTS hemsida: under rubriken: Marknadsanalyser (SMP). 2. Marknadsdefinitioner 2.1 Generella synpunkter Konkurrensverket har inget att invända mot PTS slutsatser beträffande marknaderna för terminerande avsnitt respektive trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet. Konkurrensverket anser dock att det finns fog för att nyansera beskrivningen av konkurrenslagstiftningen under analysen av det tredje kriteriet i beslutsutkastet för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser. Att generellt hävda att konkurrenslagen inte kan användas för att skapa konkurrens på en marknad som p.g.a. strukturella problem inte uppvisar tecken på (fungerande) POSTADRESS Box 5398, Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS

2 2 konkurrens är inte korrekt. Förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen påverkar företagens agerande och verkar därmed ex-ante. Detta påverkar dock inte slutsatsen att det kan finnas konkurrensproblem som effektivare kan åtgärdas med stöd av förhandshandsreglering. Som Konkurrensverket påtalat i yttrande den 14 januari 2004 (dnr 917/2003) bör, som stöd för att tredje kriteriet skall anses uppfyllt, vid fastställandet av en marknad enligt 8 kap. 5 åtminstone något konkurrensproblem redovisas som bättre kan lösas genom kompletterande förhandsreglering än genom generell konkurrenslagstiftning. PTS Kommentar: PTS har tillmötesgått konkurrensverkets synpunkter genom vissa ändringar i kommande beslutsförslag. BT Nordic (BT) anser att PTS borde förtydliga sina definitioner av terminerande respektive trunkavsnitt av hyrda förbindelser, liksom av LLPC (Leased Line Part Circuit) och PPTS (Point to Point Terminating Segments). PTS bör göra klart att när myndigheterna använder uttrycket regionala nav i definitionerna, så avses både regionala nav i TeliaSoneras nät, som regionala nav i kundföretagets nät. BT anser att PTS i allt för stor utsträckning har fokuserat på telefonioperatörer i sina definitioner. Eftersom operatörer som tillhandahåller taltelefoni skiljer sig fundamentalt från leverantörer av data, VPN och Internet såvitt gäller nätverkskonfiguration och nätverksbyggnad, är de inte representativa för de flaskhalsar i accessnäten som leverantörer av data, VPN och Internet upplever. BT anser att PTS bör inrikta sig på att identifiera de riktiga flaskhalsarna, vilka kommer att skilja sig från kundföretag till kundföretag, hellre än att försöka uppskatta konkurrenssituationen utifrån perspektivet hos telefonioperatörer, vilka inte beskriver marknaden som helhet. PTS bör utvidga produktdefinitionen så att det är karaktären hos köparens nätverk som är avgörande när det gäller att definiera vilka flaskhalsar som behöver åtgärdas vad gäller tillträde. BT anser inte att PTS liknelse mellan TeliaSoneras förmedlingsstationer och de Tier 1 nodes som Ofcom hänvisar till på den brittiska marknaden är korrekt, och godtar därför inte PTS försök att finna stöd i Ofcoms användning av Tier 1 nodes som avgränsningspunkt mellan terminerande avsnitt och trunkavsnitt. Att för starkt luta sig mot förmedlingsstationer kommer sannolikt att ge en definition som är otillfredsställande ur regulatorisk och konkurrensrättslig synvinkel. Om PTS ändå avser att använda förmedlingsstationer som avgränsning mellan terminerande avsnitt och trunkavsnitt, bör PTS utvidga avgränsningen på samma sätt som Ofcom gjorde beträffande Tier 1 nodes. BT anser att PTS bör expandera den nu föreslagna definitionen så att trunkavsnittet kan börja vid andra anslutningspunkter än förmedlingsstationer. Genom PTS fokus på förmedlingsstationer har de relevanta produktmarknaden blivit för snäv, vilket innebär att PTS bedömning är ofullständig. PTS Kommentar: PTS har genom bl.a. BT s synpunkter blivit varse att myndigheten inte varit tillräckligt tydlig i beskrivningen av marknaden, marknadsaktörerna och de föreslagna skyldigheterna, vilket medfört att myndighetens överväganden missförståtts av flera remissinstanser. PTS har därför i kommande beslutsförslag förtydligat definitioner och beskrivningar av tjänster och marknadsaktörer.

3 3 PTS vidhåller dock att förmedlingsstationer/förmedlingsområden i TeliaSoneras fasta telenät har en funktion och befolkningstäckning som är jämförbar med BT s Tier1-noder. TeliaSonera Sverige AB (TeliaSonera) anser att det synsätt som PTS beskrivit för att definiera vad som skulle utgöra terminerande avsnitt i förhållande till trunkavsnitt och därmed utgöra avgränsning mellan två separata marknader, inte är korrekt utifrån vare sig den faktiska efterfrågan eller enligt en konkurrensrättslig metodik. PTS marknadsbeskrivningar och definition är, som det framgår, inte baserade på en genomförd marknadsanalys där bl.a. kundföretagens uppgifter om efterfrågan m.m. inhämtats eller de geografiska områden där olika leverantörer av hyrda förbindelser erbjuder sina tjänster. TeliaSonera kan konstatera PTS hittillsvarande utredning inte är ett tillräckligt underlag för att fastställa en marknad enligt 8 kap. 5 LEK. Det framgår inte tydligt varför kommissionen ansett att det går att göra en åtskillnad mellan trunkavsnitt och terminerande avsnitt. Det är dock rimligt att anta att uppdelningen av marknaden för hyrda förbindelser i två delmarknader har sin grund i dels eventuell kapacitetsbrist i olika områden, dels att olika konkurrensförutsättningar kan råda i olika geografiska områden. PTS har i utkastet till Marknadsbeslut (s. 17) baserat sin marknadsdefinition på att hyrda förbindelser skulle fylla två skilda funktioner för kundföretagen. Den ena funktionen skulle bestå i att förbinda enskilda slutkunder eller grupper av slutkunder inom en region med den nätnod som betjänar den aktuella regionen. Den andra funktionen skulle bestå i att förbinda dessa regionala noder med varandra för att kunna utväxla trafik mellan olika regioner i landet. Till följd av dessa enligt PTS skilda funktioner har PTS angivit att den första funktionen kan beskrivas som terminerande avsnitt och att den andra funktionen kan beskrivas som trunkavsnitt. Enligt PTS är dessa funktioner är inte utbytbara med varandra varför marknaderna för terminerande avsnitt och trunkavsnitt skulle utgöra skilda marknader. PTS modifierar senare (s ) vad som utgör terminerande avsnitt genom att ange att de hyrda förbindelserna skall tillhandahållas inom ett av TeliaSoneras förmedlingsområden. TeliaSonera anser inte att PTS beskrivning av de två funktionerna, vilka snarare avser möjliga användningsområden eller syften som hyrda förbindelser kan användas för, är riktiga. Kundföretagens syfte med att beställa en viss hyrd förbindelse är inte en relevant omständighet för att avgöra om leveransen är hänförlig till den ena eller den andra marknaden. Kundföretagets syfte är dessutom normalt okänt för leverantören och får dessutom anses vara irrelevant för att kunna leverera tjänsten. Som PTS anför (s. 18) skulle beaktandet av kundens syfte kunna innebära att två olika kundföretags beställningar av hyrda förbindelser kan komma att hänföras till olika marknader, trots att möjligen identiska tjänster levereras. PTS förefaller anse att det finns konkurrens genom de nationellt täckande transportnäten, i vart fall mellan de orter där TeliaSonera har sina förmedlingsstationer.

4 4 För att kunna analysera konkurrensförhållandena bortom TeliaSoneras förmedlingsstationer (dvs. längre ut mot accessnäten) måste en noggrann analys göras av vilka regionala och lokala leverantörer (dvs. konkurrenter) som finns tillgängliga för de kundföretag i grossistledet som efterfrågar hyrda förbindelser. Någon sådan analys har inte PTS gjort enligt vad som framgår av utkastet. En sådan analys är emellertid enligt TeliaSonera oundgänglig för att kunna ta ställning till var gränsen går mellan trunkförbindelser som erbjuds i verklig konkurrens och de terminerande avsnitten av hyrda förbindelser, som kommissionen förefaller ha utgått från att det råder mindre eller ingen konkurrens på. Ytterst skulle en sådan analys kunna visa om det råder konkurrens på hela marknaden för hyrda förbindelser eller var konkurrensen är mindre god. De aktörer i Sverige som äger nät och tillhandahåller kapacitetstjänster har ursprungligen byggt upp sina respektive nät utifrån sina egna förutsättningar och behov. Det gör att det sannolikt inte finns någon enhetlig nättopologi i Sverige, där noder t.ex. skulle finns placerade på enhetliga platser. Varje nät har därmed sin egen nättopologi och kan därmed också sägas ha sina geografiska konkurrensfördelar. I den mån man vid en analys skulle välja att utgå från enbart TeliaSoneras nättopologi skulle teoretiskt gränsen mellan trunk- och terminerande avsnitt kunna gå vid TeliaSoneras förmedlingsstationer. Att den faktiskt skulle gå där är emellertid högst osannolikt. TeliaSoneras förmedlingsstationer är belägna i 21 orter i landet och består av 31 separata noder. Redan omständigheten att Banverket har över 800 noder och Teracom uppskattningsvis ett par hundra noder samt flera nyare aktörer på kapacitetsmarknaden har betydligt fler noder än 31, talar för att trunkavsnitten är betydligt mer omfattande än som motiverar att TeliaSoneras förmedlingsstationer skulle utgöra gränsen mot terminerande avsnitt. På motsvarande sätt är det enligt TeliaSonera högst osannolikt att gränsen ens kan dras vid TeliaSoneras 146 lokalstationer, vilka är belägna i eller i anslutning till Sveriges ca nittio största städer. Såväl Banverket (med över 800 spridda noder) som Teracom men sannolikt också andra nyare aktörer har minst samma geografiska spridning, vilket talar för att trunkavsnitten minst omfattar den geografiska täckningen för TeliaSoneras lokalstationer. Det finns också ytterligare nät att beakta. Under snart ett tiotal år har lokala nät byggts upp i ett större antal städer och regioner i Sverige, delvis finansierat genom ekonomiskt stöd från stat och kommun. Mot bakgrund av detta kan man dra slutsatsen att möjligheten för grossistkunder att köpa hyrda förbindelser i konkurrens med bl.a. TeliaSonera sträcker sig betydligt längre ut än TeliaSoneras lokalstationer. Som framgått erbjuds även hyrda förbindelser i grossistledet av andra operatörer än TeliaSonera, ända ut till slutkunderna. Om det skulle finnas två delmarknader på grossistmarknaden för hyrda förbindelser är det högst osannolikt att gränsen mellan trunkavsnitt och terminerande avsnitt skulle gå vid TeliaSoneras förmedlingsstationer. Det ligger

5 5 närmare till hands att utgå från att gränsen i så fall skulle gå vid TeliaSoneras accessnoder. Det finns också skäl att nämna att även utvecklingen av TeliaSoneras LLUBtjänster det senaste året talar för gränsen, om den finns, mellan trunkavsnitt och terminerande avsnitt ligger mycket långt ut. Mot bakgrund härav finns det enligt TeliaSonera skäl att ifrågasätta om det verkligen finns fog för att göra en uppdelning av marknaden för hyrda förbindelser. När PTS i utkastet till Marknadsbeslut har förordat att gränsen mellan trunkavsnitt och terminerande avsnitt bör ligga vid förmedlingsstationsnivå (i TeliaSoneras nät) har PTS baserat det på att merparten av kundföretagen är anslutna till TeliaSoneras nät vid förmedlingsstationsnivå och att, enligt PTS bedömning, deras anslutning under överskådlig framtid kommer att göras på förmedlingsstationsnivå. Det bör enligt TeliaSonera understrykas att det förhållandet att operatörer ofta är anslutna på förmedlingsstationsnivå beror på behovet av samtrafikanslutning, vilket också kan ske och sker på lokal nivå i TeliaSoneras nät. När operatören och TeliaSonera ändå har inrättat en förbindelse mellan näten kan förbindelsen mellan näten i mån av kapacitet också utnyttjas för andra behov än samtrafik., t.ex. behovet av hyrda förbindelser. Var kundföretagen är anslutna till TeliaSoneras nät är inte en relevant omständighet för att avgränsa marknaden vid en viss nivå. Vad som är relevant för att eventuellt avgränsa marknaden i två marknader är om eller möjligen var konkurrensförhållandena är tillräckligt likvärdiga. Någon sådan utredning har dock inte PTS gjort och det går följaktligen inte att avgöra frågan om hur marknaden eller marknaderna avseende hyrda förbindelser bör definieras. PTS Kommentar: PTS resonemang har enligt konkurrensrättslig praxis tagit sin utgångspunkt i vad kunden efterfrågar. Kundföretagens syfte med att beställa en viss hyrd förbindelse är därför av stor betydelse för det val som kunden gör, oavsett om leverantören har kännedom om detta syfte eller inte. En analys av regionala och lokala leverantörer visar att av de åtta lokala nät som angett att de tillhandahåller hyrda förbindelser i grossistledet, har ingen av dessa en omsättning som överstiger fem miljoner kronor på sina respektive hemmamarknader. PTS drar av detta slutsatsen att förekomsten av lokala och regionala nät inte motiverar PTS att ändra sin bedömning beträffande avgränsningen av terminerande avsnitt. Inte heller får det faktum att Banverket har 800 noder PTS att ändra sin bedömning, eftersom dessa noder inte är anslutna till något ortstäckande accessnät, och därför inte kan erbjuda kompletta terminerande avsnitt. TeliaSoneras synpunkter har, i likhet med BT s, medfört att PTS i kommande beslutsförslag förtydligat definitioner och beskrivningar av tjänster och marknadsaktörer.

6 6 2.2 Marknadsspecifika synpunkter Marknad 13: Terminerande avsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet Banverket Telenät (Banverket) framför att de definitioner som finns i samrådsdokumentet tar till stor del sin utgångspunkt i de förutsättningar som råder för telefoni- och mobiltelefoniverksamhet. Till exempel är Telias samtrafikområden en viktig utgångspunkt för resonemanget. De tjänster som står för de största ökningarna av bandbreddsbehoven även långt ut i näten idag utgörs dock av bredbands- och Internettrafik samt datakommunikation. Banverket anser att definitionen av terminerande avsnitt såsom gällande inom ett helt förmedlingsområde känns inte helt rätt. Banverket definierar normalt terminerande avsnitt som accesser inom samma stad eller ort. Detta är givetvis en konsekvens av att Banverket har Sveriges näst mest spridda nät. Med andra ord kommer Banverket på egen hand till ett betydligt större antal orter än vad alla andra aktörer utom TeliaSonera gör i eget nät. Banverket Telenät hyr även ut kapacitet till alla orter med större kapacitet samt till många orter med mindre kapaciteter. Kunderna är andra aktörer i telekombranschen och detta är en viktig del av Banverket affärer idag. Det är svårt att bedöma vad en definition av terminerande avsnitt såsom varande ett helt förmedlingsområde skulle innebära för Banverkets framtida affärer. Det skulle dock kunna vara så att en betydande del av Banverkets befintliga affärer försvinner till TeliaSonera inom ramen för definitionen av terminerande avsnitt som ett helt förmedlingsområde. Banverkets förslag är i stället för förmedlingsområde skulle lokalstationsområde vara den geografiska avgränsningen för definitionen av terminerande avsnitt. PTS Kommentar: Banverkets synpunkter har medfört att PTS bl.a. kompletterat beskrivningen av kundföretagen och förtydligat beskrivningen av tjänsten. PTS ser inget skäl till att Banverket skulle få sämre affärsmöjligheter med förmedlingsområde som avgränsning. TeliaSonera anser att omständigheterna på marknaden antyder att det inte finns sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt EkomL, även om det måste ankomma på PTS att närmare utreda marknaden och genomföra en fullständig marknadsanalys utifrån de faktiska omständigheterna på marknaden innan några slutsatser kan dras. En marknad som upptagits i Rekommendationen får fastställas om den har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagen. För att en marknad skall anses ha sådana särdrag att den motiverar särreglering skall enligt kommissionen tre kriterier vara samtidigt uppfyllda: 1) Det förekommer stora och varaktiga etableringshinder på marknaden. 2) Det finns ingen utveckling mot effektiv konkurrens (avsaknad av dynamik). 3) Den konkurrensrättsliga regleringen kan inte tillvarata de eventuella konkurrensproblem som kan finnas. Det förhållandet att en marknad finns upptagen i Rekommendationen innebär

7 7 inte att marknaden med automatik skall bli föremål för reglering. Den nationella regleringsmyndigheten måste med en egen marknadsanalys som grund för det första fastställa att den prövning av de tre kriterierna som kommissionen gjort på en övergripande EU-nivå är giltig även på respektive nationell nivå. För det andra återstår bedömningen om det råder effektiv konkurrens på marknaden. Mot bakgrund av att den analys PTS gjort i utkastet inte förefaller ha beaktat väsentliga omständigheter på marknaden och de förändringar som skett där de senaste åren, går det inte att göra en rimlig analys av de tre kriterier utifrån det som PTS anför i utkasten. Såvitt gäller kriteriet om etableringshinder, framgår av kommissionens motivering till rekommendationen om relevanta marknader att de tre kriterier för att fastlägga under vilka förutsättningar förhandsreglering är motiverad hämtats från de erfarenheter som uppkommit under den första fasen av liberaliseringen inom unionen, i synnerhet två särskilda slag av problem. Det slag av problem som är av intresse i detta sammanhang är att nya marknadsaktörer eller potentiella konkurrenter måste få tillträde till befintliga nät som tillhör andra operatörer för att de ska kunna betjäna sina kunder. I motiveringen anges följaktligen att det första kriteriet gäller huruvida en marknad kännetecknas av stora och varaktiga hinder för marknadstillträde. Enligt TeliaSonera kan det därmed inte vara relevant att i detta sammanhang bedöma etableringshindren för att leverera hyrda förbindelser. Däremot är det relevant att bedöma storleken av eventuella etableringshinder hänförliga till behovet av kapacitet (egen eller hyrd) för de företag som avser att etablera sig på olika slutkundsmarknader. Enligt PTS utkast står dessa företag inför en risk för höga icke återvinningsbara kostnader i samband med etablering, vilket i och för sig kan vara riktigt. För de företag som önskar etablera sig i Sverige finns dock en tämligen väl fungerande marknad där olika företag i konkurrens hyr ut förbindelsetjänster, såväl lokalt som nationellt, i den mån företaget inte skulle välja att bygga egna nätlösningar. Härutöver gör annan reglering, framför allt av LLUB, att operatörer tämligen enkelt kan etablera förbindelser för sina egna eller sina kunders behov. Detta gör att man enligt TeliaSonera starkt måste ifrågasätta om det finns några sådana stora och varaktiga etableringshinder som krävs för att kriteriet skall anses uppfyllt. Under de senaste ca fem åren har också ett stort antal företag etablerat sig på telemarknadens olika slutkundsmarknader, vilket visar att etableringshindren är tämligen begränsade. Enligt TeliaSonera finns omständigheter som starkt talar för att marknaden för hyrda förbindelser i dess helhet utvisar en klar dynamik. Det gäller inte minst i fråga om de delar som skulle kunna betraktas som terminerande avsnitt. Där sker för närvarande de största förändringarna. Under de senaste åren har en betydande utbyggnad gjorts av nät runt om i Sveriges kommuner genom bl.a. statsfinansierade åtgärder. Enligt vad som framgår av olika förbindelseleverantörers hemsidor förekommer också ingående samarbeten mellan de etablerade leverantörerna av hyrda förbindelser och nya sådana stadsnät. Härtill kommer att möjligheterna för övriga tillhandahållare av

8 8 hyrda förbindelser (eller kundföretagen själva) att använda TeliaSoneras kopparaccesser genom LLUB-regleringen för terminerande avsnitt blivit en realitet. Denna utveckling talar i sig mycket starkt för att såväl förbindelsemarknaden i stort som en eventuell marknad för terminerande avsnitt är mycket dynamiskt. Efterfrågan från kundföretagen har vidare lett till att samtliga aktörer på förbindelsemarknaden erbjuder en stor mängd förbindelsetjänster, dels kapacitetsmässigt, dels med förbindelser med olika teknik (t.ex. ökad efterfrågan av ethernet-förbindelser). Även priserna tenderar att sjunka. TeliaSonera anser att det finns omständigheter som starkt talar för att förutsägbara spelregler redan finns etablerade genom marknadens försorg. TeliaSonera vill också erinra om vad Konkurrensverket framfört i sitt yttrande den 21 januari 2005 om att den allmänna konkurrensrätten verkar ex-ante. Ickediskriminering, leveransskyldighet m.fl. skyldigheter är dominerande företag skyldiga att tillämpa även enligt konkurrensregleringen. I utkastet till skyldighetsbeslut anger PTS vissa principiellt möjliga konkurrensproblem på en marknad, men har enligt vad som framgår av samma utkast inte gjort någon analys om dessa principiellt möjliga problem verkligen förekommer på marknaden. Enligt TeliaSonera talar all erfarenhet för att problemen på marknaden är mycket få. TeliaSonera tillhandahåller sina förbindelsetjänster i konkurrens med ett flertal aktörer. Villkoren och priserna är lätt tillgängliga och förutsebara för de operatörer som önskar hyra förbindelser av TeliaSonera. Det finns också skäl att nämna att det finns mycket få, om ens några, klagomål hos PTS om de förbindelsetjänster som TeliaSonera tillhandahåller trots tidigare reglering av de ifrågavarande tjänsterna. Veterligen har inte heller något klagomål inlämnats till Konkurrensverket avseende TeliaSoneras tjänster på denna marknad. Erfarenheten hittills från regleringen av andra delmarknader inom teleområdet visar att regleringen oftast skapar nya problem, däribland ideliga tvister om stora frågor och om detaljer, vilket i sig skapar ovisshet om vilka villkor som skall gälla. Erfarenheten visar också att regleringsmyndigheten i mycket få fall, om ens något, lyckats skapa detaljerade regler som är accepterade av samtliga aktörer. Att detta i sig innebär kostnader och osäkerheter om möjligheten till lönsamma framtida nätinvesteringar säger sig självt. TeliaSonera anser följaktligen att den allmänna konkurrensregleringen även fortsättningsvis kan ta till vara de eventuella problem som finns på marknaden. PTS Kommentar: PTS har i sin bedömning av huruvida en marknad kännetecknas av stora och varaktiga hinder för marknadstillträde utgått från hindren för att etablera sig på marknadens utbudssida. Av naturliga skäl beror konkurrensen på en marknad mer på hur många säljarföretag det finns, än på hur många kundföretag det finns. PTS har dock i sin senare analys tagit hänsyn till att det finns säljarföretag som endast har en begränsad egen nätinfrastruktur, eller ingen infrastruktur alls, och som etablerar sig som återförsäljare. PTS vill också understryka att kopparaccesser/llub inte ingår i marknaden för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser, och därför inte heller är relevant för marknadsanalysen.

9 9 Som påpekats ovan visar en analys av regionala och lokala leverantörer att av de åtta lokala nät som angett att de tillhandahåller hyrda förbindelser i grossistledet, har ingen av dessa en omsättning som överstiger fem miljoner kronor på sina respektive hemmamarknader. Etableringen av lokala nät kan därför hittills inte anses ha haft något större inflytande över utvecklingen på denna marknad. Marknaden har mellan åren varit reglerad, vilket sannolikt haft stor betydelse för att hindra uppkomsten av konkurrensproblem. De faktiska konkurrensproblem som uppträtt på en reglerad marknad kan därför inte utgöra grund för en bedömning av nödvändiga skyldigheter på framtidens marknad. Som framgår av skyldighetsbeslutet måste därför en bedömning göras utifrån de möjligheter en dominerande marknadsaktör har att skapa konkurrensproblem. PTS delar inte TeliaSoneras uppfattning att den allmänna konkurrensregleringen även fortsättningsvis kan ta till vara de eventuella problem som finns på marknaden. Marknad 14: Trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet Konkurrensverket ställer sig tveksamt till om etableringshindren på marknaden för trunkavsnitt av hyrda förbindelser verkligen ska betecknas som betydande. Beskrivningen kan nyanseras. Den gör dock ingen skillnad för slutsatsen, eftersom marknaden inte uppfyller det andra av de tre kumulativa kriterierna och därmed inte fastställs som relevant marknad enligt 8 kap. 5 EkomL. Tele2 Sverige AB (Tele2) har ingenting att erinra mot förslaget att inte fastställa marknaden för trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet som relevant marknad. Banverket instämmer med PTS bedömning vad gäller trunkavsnitt att det finns tillräcklig konkurrens på marknaden så att en reglering inte behövs. BT anser att PTS har en extremt förenklad syn på utvärderingen av den dynamiska konkurrensen på trunkmarknaden. BT finner särskilt att PTS inte har insett de faktiska och mycket betydande kostnader som en köpande operatör skulle ådra sig då han bytte leverantör av trunkförbindelser, om detta överhuvudtaget vore möjligt. Om PTS hade genomfört en mer omfattande översyn av konkurrenssituationen på trunkmarknaden, skulle PTS med all säkerhet ha funnit att TeliaSonera har en dominerande ställning. När PTS utvärderar konkurrensen på trunkmarknaden bör PTS beakta följande. BT har sen 2003 försökt förmå TeliaSonera att delta i förhandlingar om trunkanslutningar, vilket TeliaSonera har vägrat. Det finns också liten, om ens någon, geografisk överlappning mellan tillhandahållare av trunkkapacitet. För köparföretagen medför det stora switching costs att försöka hitta en alternativ leverantör. För närvarande är också de alternativa leverantörerna för små och/eller finansiellt instabila för att kunna utöva någon motverkande kraft. Flera av dem (Teracom, Banverket, Svenska Kraftnät) är statligt kontrollerade och det är enligt BT.s

10 10 uppfattning otillfredsställande att en analys av eventuell dynamisk konkurrens baseras på statlig verksamhet. Sammantaget anser BT att kundföretagen vare sig individuellt eller kollektivt har förmåga att hindra TeliaSonera från konkurrenshämmande beteende. För att sänka switching costs, uppmanar BT PTS att välja en skyldighet som tillåter ett kundföretag som har köpt en tillträdestjänst från TeliaSonera att få den omflyttad till en annan anslutningspunkt. Detta skulle ge kundföretaget möjlighet att få vissa skalfördelar, varigenom man skulle underlättta för nya trunkleverantörer att inträda på marknaden för att tillhandahålla trunksegment. Detta är det enda sättet att komma förbi att TeliaSonera är den enda operatören som erbjuder både tillträde och trunkavsnitt. PTS Kommentar: PTS ser ingen anledning att misstänka att det statliga ägandet av Teracom, Banverket, Svenska Kraftnät begränsar dessa företags förmåga till dynamisk konkurrens. Att TeliaSonera vägrat diskutera trunkanslutningar med BT utgör i sig inget tecken på dominerande ställning. PTS noterar BT s synpunkter men vidhåller sin tidigare bedömning avseende marknaden, baserat på den argumentation som redovisats i beslutsförslaget. 3. SMP-bedömningar 3.1 Generella synpunkter Eftersom PTS funnit att det föreligger fungerande konkurrens på marknaden för trunkavsnitt, har myndigheten inte funnit någon operatör med betydande inflytande på den marknaden. De synpunkter som har lämnats avser därför marknaden för terminerande avsnitt. 3.2 Marknadsspecifika synpunkter Marknad 13: Terminerande avsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet Konkurrensverket konstaterar att PTS åberopar TeliaSonera AB:s mycket höga marknadsandelar att som skäl för att företaget har betydande inflytande på marknaden för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser. Eftersom marknadsandelarna baserade på grossistintäkter bygger på antaganden, vill Konkurrensverket framhålla att även den strukturella beskrivning som PTS ger under avsnitt 3 i sig indikerar att TeliaSonera har ett betydande inflytande på marknaden. TeliaSonera anser att det till följd av de frågetecken som finns kring PTS definition av marknaden inte heller går att konstatera att TeliaSonera skulle ha en dominerande ställning på marknaden. TeliaSonera motsätter sig därför att bolaget skulle ha dominerande ställning på marknaden.

11 11 PTS Kommentar: PTS har ovan tillbakavisat TeliaSoneras argument avseende marknadsdefinition och andra bedömningtar som ligger till grund för beslut. Utifrån PTS resonemang råder inget tvivel om att TeliaSonera har en dominerande ställning. 4. Utkast till skyldigheter 4.1 Generella synpunkter Eftersom PTS funnit att det föreligger fungerande konkurrens på marknaden för trunkavsnitt, har myndigheten inte funnit någon operatör med betydande inflytande på den marknaden. Några skyldigheter har därför inte föreslagits. De synpunkter som har lämnats avser därför i huvudsak marknaden för terminerande avsnitt. Bredbandsenheten, Malmö stad uppger som generellt problem att man för närvarande har problem med att få ansluta telestationerna med fiber ägd av Malmö stad. Det finns beställningar från kunder som vill använda denna fiber, men TeliaSonera har sina produktpaket, vilka inte motsvarar den typ av anslutning som Malmö stad efterfrågar. Banverket uppger att man har svårt att vara konkurrenskraftiga på framförallt kopparbaserade transmissionstjänster eftersom TeliaSoneras prissättning på accesskomponenter gynnar den egna affären. Stokab uppger att TeliaSoneras ovillighet att låta stadsnäten terminera sina kunder i telestationerna är en mycket starkt konkurrensbegränsande faktor på stadsnätsmarknaden. Åtgärden motverkar direkt informationssamhällets och de äkta bredbandens utveckling. Som exempel släpps inte Stokab in i telestationerna. Därmed omöjligörs en anslutning av telefonkoppar som anslutningsnät till Stokabs fibernät. Det finns därmed i realiteten ingen annan möjlighet för slutkunderna än att de facto ansluta sig via TeliaSoneras nät även om det sker via en annan operatör. 4.2 Marknadsspecifika synpunkter Marknad 13: Terminerande avsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet TeliaSonera anser att det är svårt att ge annat än mycket övergripande synpunkter på de skyldigheter som föreslås eftersom PTS enligt vad som framgår inte har analyserat den aktuella marknaden enligt konkurrensrättsliga metoder. Till detta kommer att förslagen ger intrycket av att ha utformats under stark tidspress. Skyldigheterna är i väsentliga avseenden bristfälligt formulerade och delvis också ogenomtänkta i sak. Eftersom skyldigheternas utformning intimt hänger ihop med hur marknaden definieras går det vidare inte att för närvarande förutse vad de föreslagna skyldigheterna kommer att innebära. Utformningen av skyldigheterna behöver således enligt TeliaSoneras uppfattning bl.a. mot bakgrund av en analys

12 12 av marknaden definierad i enlighet med vad TeliaSonera förordat bearbetas ytterligare, såväl i sak som redaktionellt, innan det är meningsfullt att lämna detaljsynpunkter. Skyldighetsbeslutet har strukturerats efter förebild i kapitel 2 i ERG-dokumentet. Detta har gjort beslutet svårläst med en mängd upprepningar. Enligt TeliaSonera skulle en större tydlighet åstadkommas om det i och för sig rimliga angreppssättet från ERG-dokumentet visserligen följdes i analysen men att resultatet redovisades samlat för varje skyldighet. PTS Kommentar: De föreslagna skyldigheterna är givetvis utformade mot bakgrund av PTS marknadsanalys, och kan därför bara bedömas utifrån detta perspektiv. Beträffande att beslutet är svårläst är detta korrekt. Detta är en följd av kravet på att inte ålägga mer omfattande skyldigheter än nödvändigt. En upprepad analys måste därför göras för respektive konkurrensproblem för att konstatera om en skyldighet är tillräcklig för att lösa det aktuella problemet. PTS har dock tagit till sig TeliaSoneras kritik och infogar en sammanfattning av de skyldigheter som bedöms nödvändiga. Banverket ställer sig positivt till att TeliaSonera för terminerande avsnitt föreslås få skyldigheter enligt de punkter som beskrivs, såsom innehavare av betydande marknadsinflytande. Banverket anser särskilt att det är positivt att TeliaSonera förpliktas att tillgodose varje rimlig begäran om leverans av terminerande avsnitt i grossistledet, att TeliaSonera förpliktas att tillgodose varje rimlig begäran om sammankoppling av nät samt att TeliaSonera i grossistledet ska hålla taxor för terminerande avsnitt så specificerade att kundföretagen inte behöver betala för sådana tjänster och nätelement som inte har ett strikt samband med den berörda tjänsten. Dessa skyldigheter kommer enligt Banverkets bedömning att öka konkurrensen på hela marknaden för hyrda förbindelser i grossistledet då tillgång till det terminerande avsnittet i många situationer är det som försvårar för TeliaSoneras konkurrenter i dagsläget. AB Stokab (Stokab) finner beträffande en stor del av de föreslagna skyldigheterna att det är självklart att PTS föreslår dessa. Även om huvuddelen av det preliminära beslutsutkastet behandlar kapacitetsförbindelser är det enligt Stokabs synsätt av yttersta vikt att den passiva telefonkopparen från och med telestation fram till kund behandlas på samma sätt och med samma logik liksom andra nätägares tillgänglighet till telestation. PTS Kommentar: Enligt PTS bedömning omfattas frågan om anslutning för att erhålla tillgång till kopparaccessnätet av skyldighetsbeslut avseende marknad 11, tillträde i grossistledet (inklusive delat tillträde) till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnätt uppbyggda av metallkablar, i syfte att tillhandahålla bredbands- och taltjänster, daterat 24 november En utökning av skyldigheten i enlighet med vad Stokab föreslår kan först bli aktuell i samband med översyn av beslutet. Tele2 anser att ett beslut om skyldigheter för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser inte bör omfatta operatörsaccess för undvikande av otydlighet i

13 13 regleringen, försåvitt PTS inte i beslut (nu föreliggande förslag) med operatörsaccess avser något annat än i beslut /23, av den 6 juli 2004 om skyldigheter för TeliaSonera. Detta beslut omfattar redan en skyldighet att tillhandahålla s.k. operatörsaccess till kostnadsorienterat pris baserat på FDC med faktiska historiska kostnader som grund för prissättningen. Om något annat avses med begreppet än i det tidigare beslutet så måste benämningen i föreliggande förslag ändras. PTS Kommentar: PTS har tagit till sig Tele2 s synpunkt, och fortsättningsvis kommer skyldigheten att benämnas nätsammankoppling. TeliaSonera har invändningar mot förslaget om tillträdesskyldighet och anför följande. PTS synes mena att varje tillträdesskyldighet som utformas och åläggs SMP-operatören är en lämplig och proportionerlig åtgärd så länge den är begränsad till en rimlig begäran. Detta är i så fall en grov förenkling från PTS sida. En beslutad tillträdesskyldighet skall i sig alltid vara begränsad till en rimlig begäran. Huruvida en begäran från en berättigad operatör om tillträde i det enskilda fallet är rimlig har inget att göra med om en tillträdesskyldighet alls skall åläggas operatören på den aktuella marknaden och vilka nätdelar den i så fall skall omfatta och hur den i övrigt skall vara avgränsad med hänsyn till kravet på ändamålsenlighet och proportionalitet. Det är nödvändigt att PTS i den vidare handläggningen preciserar och nyanserar sin ståndpunkt. PTS anser vidare (s. 15) att kundföretaget skall ges tolkningsföreträde beträffande vad som skall utgöra en nod i kundföretagets nät. Enligt TeliaSonera bör PTS överväga frågan ytterligare. PTS Kommentar: Som PTS påpekat ovan åläggs en tillträdesskyldighet för att motverka uppkomsten av konkurrensproblem, och åtgärden är lämplig och proportionerlig i den mån den avhjälper problemet utan att vara för långtgående, därav den upprepade analys som beskrivits ovan. Beträffande tolkningsförteträde har PTS i kommande beslutsförslag gjort ändringar av definitionen av terminerande avsnitt på ett sådant sätt att frågan om eventuellt tolkningsföreträde gjorts överflödig. BT anser att PTS bör införa ytterligare, och starkare, skyldigheter såvitt gäller prisreglering, icke-diskriminering, särredovisning och insyn. Med hänsyn till TeliaSoneras faktiska monopol anser BT att en kostnad baserad på LRIC skulle vara till större nytta för marknaden och på ett bättre sätt förhindra att TeliaSonera missbrukade sin dominerande ställning. I den utsträckning som tjänsterna i avsnitt 2.1 av PTS beslutsförslag redan är installerade, i bruk eller kontrakterade så skall TeliaSonera inte få ta ut mer än den inkrementella kostnaden för att göra tjänsterna tillgängliga. TeliaSoneras skall särskilt inte få påföra kostnader för kanaliseringar och fibrer för nya överlämningspunkter där det redan finns befintliga överlämningspunkter på plats, eller vid utökning av kapacitet till befintliga överlämningspunkter. BT uppmanar också PTS att ålägga TeliaSonera att tillämpa en transparant och öppen kostnadsorienterad prissättning beträffande sådana linjeelement som ingår i det s.k. minimiutbudet.

14 14 Icke-diskrimineringsskyldigheten bör inte bara förhindra TeliaSonera från att göra skillnad mellan utomstående köpare eller diskriminera till fördel för sina egna slutkundstjänster, utan den bör också göra utomstående köpare och TeliaSoneras egna leverantörer av slutkundstjänster jämställda. Detta innebär bl.a. att TeliaSoneras grossistverksamhet skall tillämpa samma procedur vid efterfrågan på en tjänst som faller inom ramen för avsnitt 1, oavsett om det är en utomstående köpare eller TeliaSonera internt som efterfrågar tjänsten. Den tillgängliga tjänsten skall också tillåta den köpande operatören att reellt konkurrera med TeliaSonera. Dessutom bör PTS förordna om vissa specifika skyldigheter för TeliaSonera vad gäller prissättning, villkor och garanterad tjänstekvalitet på marknaden för slutkundstjänster. Leveranstider, priser, tjänstekvalitet, varaktighet och kontraktsvillkor skall behandlas på ett fullständigt icke-diskriminerande sätt och på ett sätt som inte på något vis gör skillnad mellan TeliaSoneras och utomstående köpföretags slutkundstjänster. TeliaSoneras bör åläggas en särredovisningsskyldighet och den finasiella information som tillhandahålls genom detta skall åtminstone ge PTS och köpande operatörer möjlighet att bekräfta att TeliaSonera agerar i enlighet med ickediskrimineringsskyldigheten. PTS skall implementera ERG:s Opinion on the Proposed review on the Recommendation on cost accounting and accounting separation, vilken kommer att publiceras inom kort. TeliaSonera skall också offentliggöra sådan finansiell information att tredje part kan utvärdera TeliaSoneras interna handelsutbyte. Utöver de insynsskyldigheter som PTS har föreslagit föreslår BT att TeliaSonera också skall offentliggöra KPI (Key Performance Indicators), varigenom servicenivån för TeliaSoneras interna och externa kunder skall framgå. Utifrån de offentliggjorda uppgifterna bör det gå att avgöra huruvida TeliaSonera agerar i enlighet med icke-diskrimineringsskyldigheten och att utvärdera huruvida TeliaSoneras servicenivå är jämförbar med den på andra europeiska marknader. Slutligen skall TeliaSonera fortsätta att publicera en lista över anslutningspunkter så att kundföretagen kan välja den mest effektiva anslutningspunkten. BT uttrycker sitt gillande för PTS formulering av tillträdesskyldigheten. PTS Kommentar: Som PTS visar i förslaget till skyldighetsbeslut är de svenska priserna för högre förbindelsekapaciteter förhållandevis låga i jämförelse med övriga medlemsstater. Lägre kapaciteter är dock förhållandevis dyra. PTS anser därför att lågkapacitetstjänster, dyra och med få alternativa leverantörer, bör omfattas av reglering, medan högkapacitetstjänster som redan har ett jämförelsevis lågt pris inte behöver prisregleras. Beträffande den icke-diskrimineringsskyldighet PTS föreslår skall åläggas TeliaSonera är syftet att säkerställa dels att operatören under likvärdiga omständigheter tillämpar likvärdiga villkor på andra företag som tillhandahåller likvärdiga tjänster, dels att de tjänster och den information

15 15 som operatören erbjuder andra tillhandahålls på samma villkor och med samma kvalitet som gäller för dess egna tjänster eller för dess dotterbolags eller samarbetspartners tjänster, se prop 2002/03:110, sid 171. Det är sedan upp till TeliaSonera att tillämpa icke-diskrimineringsprincipen. Finns misstanke om att TeliaSoneras agerande inte kan anses följa denna princip, kan PTS efter tillsyn begära att TeliaSonera korrigerar sitt agerande. För denna tillsyn kan PTS begära ut den redovisning myndigheten myndigheten bedömer nödvändig. I senare beslutsförslag har skyldigheterna fomulerats mer detaljerat, bl.a. avseende redovisning av leveranskvalitet. Beträffande lista över anslutningspunkter bör denna information omfattas av vad som utgör en rimlig begäran. Tele2 uppmärksammar PTS på den prissättningsproblematik som uppstått genom PTS tidigare fattade beslut om motsvarande eller liknande tjänster som PTS beslut om minimiutbudet av hyrda förbindelser i slutkundsledet (dnr /23, b), LLUB (dnr /23,b) samt de beslut om prissättning av tjänster där koppar är en insatsvara som GTA ( /23,b och /23,b) respektive Bitströmsaccess ( /230,b). För ifrågavarande marknad i nu föreliggande förslag till beslut måste prissättningen för ingående hyrda förbindelser anpassas till tidigare fattade beslut för att minimera den skada PTS redan förorsakat marknaden. Dock kan konstateras att vilken prissättningsmodell som än förordas i beslut , så kommer den inte att kunna harmonisera med övriga beslut. Konkurrensverket anför att kostnadsorientering med FDC som grund innebär att TeliaSonera har begränsade incitament att effektivisera verksamheten och minska kostnaderna, i synnerhet som TeliaSonera möter begränsad eller ingen konkurrens vad gäller nyss nämnda slag av förbindelser. Om syftet är att komma till rätta med konkurrensproblem i form av exempelvis överprissättning av lågkapacitetsförbindelser (minimiutbudet av hyrda förbindelser), finns det argument för att en pristaksreglering vore effektivare än kostnadsorienterade priser enligt FDC. Pristaksreglering har tillämpats inom telekomsektorn i olika länder i Europa. Vanligen har utgångspunkten varit en realt sett oförändrad prisnivå minskad med en viss procentsats, en s.k. rationaliseringsfaktor. Vid bestämningen av storleken på rationaliseringsfaktorn måste flera faktorer beaktas, bl.a. tidigare vinstnivåer samt förväntad kostnads- och efterfrågeutveckling. Kostnadssänkningar, exempelvis som ett resultat av teknisk utveckling, i kombination med en ökad efterfrågan innebär att rationaliseringsfaktorn kan vara betydande om det råder fallande styckkostnader i produktionen. En pristaksreglering utformad på detta sätt ger det reglerade företaget incitament att minska sina kostnader, eftersom detta leder till större vinst för företaget.

16 16 Konkurrensverket anser därför att det bör övervägas om en pristaksreglering inte vore en lämpligare skyldighet för TeliaSonera än kostnadsorientering enligt FDC vid tillhandahållandet av terminerande avsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet. PTS Kommentar: Enligt bilaga VII till direktiv 2002/22/EG skall tillhandahållandet av minimiutbudet av hyrda förbindelser i slutkundsledet följa de grundläggande principerna om icke-diskriminering, kostnadsorientering och insyn. Eftersom prissättningen av minimiutbudet på slutkundsmarknaden enligt PTS tidigare beslut skall beräknas enligt FDC-metoden, vore det inte rimligt att tillämpa en annan beräkningsmetod för de grossistprodukter som används för att leverera en motsvarande slutkundsprodukt. Eftersom det finns ett kostnadsorienterat slutkundspris för varje efterfrågad minimiutbudsprodukt, måste rimligen det grossistpris som tillämpas internt inom TeliaSonera såväl som till externa grossistkunder vara lägre än slutkundspriset. För att undvika missförstånd har PTS dessutom i senare beslutsförslag förtydligat att priset endast får beräknas på kostnaden för att tillhandahålla grossistprodukten. En eventuell övergång till prisreglering genom pristak bör i så fall göras i anslutning till översyn av skyldighetsbeslutet avseende slutkundsmarknaden för minimiutbudet av hyrda förbindelser. Tele2 anser att det finns behov av ytterligare skyldigheter, utöver de som föreslagits av PTS. Enligt de tillståndsvillkor som tidigare gällde hade Telia en skyldighet att tillhandahålla befintligt utbud under rimlig tid och utbudet fick endast upphöra efter samråd med användarna (punkt 1.5 i domslut i länsrättens dom i mål E, ). Denna specifika skyldighet saknas i beslutsförslaget. Tele2 menar att det är av yttersta vikt att motsvarande skyldighet återinförs genom nu aktuellt beslut. De konkurrenter som hyr förbindelser av Telia använder dessa i sin affärsverksamhet och det är av avgörande betydelse för konkurrensvillkoren att avtalsvillkoren är sådana att köparen kan planera sin affärsverksamhet på rimligt lång sikt utan risk för att kostnaderna för en viktig insatsvara plötsligt kan ändras eller insatsvaran helt kan dras bort genom Telias uppsägning av avtal. Tele2 anser att uttrycket "rimlig tid" i de tidigare villkoren bör innebära en minsta tid av tre (3) år från avtals tecknande med en kortaste uppsägningstid av sex (6) månader. På liknande sätt bör regler införas om att produkter inte kan ändras utan samråd eller godkännande av den andra parten. Sådant godkännande torde normalt ges om inte ändringen innebär avsevärda kostnader för anpassning till nya gränssnitt eller att nya och högre priser införs. PTS Kommentar: PTS har tagit till sig Tele2 s synpunkt. Enligt tillståndsvillkor hade TeliaSonera tidigare en sådan skyldighet, vilken ålades mot bakgrund av leased lines-direktivet, 92/44/EG, art 5. PTS har därför infogat en sådan skyldighet i senare beslutsförslag.