Överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare enlig lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation; fråga om medgivande.

Transkript

1 BESLUT Datum Vår referens Sida Dnr: (13) Spektrumavdelningen Kristian Viidas Telenor Sverige AB Box Stockholm Tele2 AB c/o Tele2 Sverige AB, Box Kista Tele2 Sverige AB Box Kista Spring Mobil GSM AB c/o Tele2 Sverige AB, Box Kista Net4Mobility HB Box Kista Sökande/Parter Telenor Sverige AB, org.nr Tele2 AB, org.nr Tele2 Sverige AB, org.nr Spring Mobil GSM AB, org.nr Net4Mobility HB, org.nr Saken Överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare enlig lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation; fråga om medgivande. Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: Stockholm

2 2(13) Post- och telestyrelsens avgörande Post- och telestyrelsen medger följande överlåtelser: Tele2 AB:s tillstånd beviljat den 19 februari 2010, (dnr ) att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet från och med den 1 januari 2013 till Tele2 Sverige AB. Spring Mobil GSM AB:s tillstånd beviljat den 19 februari 2010, (dnr ) att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet från och med den 1 januari 2013 till Tele2 Sverige AB. Telenor Sverige AB:s tillstånd beviljat den 19 februari 2010, (dnr ) att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet från och med den 1 januari 2013 till Net4Mobility HB. Tele2 Sverige AB:s tillstånd beviljat den 19 februari 2010, (dnr och ) att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet från och med den 1 januari 2013 till Net4Mobility HB. Detta beslut ska kungöras i enlighet med 47 delgivningslagen (2010:1932). Ärendet Telenor Sverige AB, Tele2 AB, Tele2 Sverige AB och Spring Mobil GSM AB har den 5 juli 2011 gemensamt ansökt om medgivande till överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet till Net4Mobility HB. Tele2 AB och Spring Mobil GSM AB ansöker även om medgivande till överlåtelse som ett mellanled till Tele2 Sverige AB. Enligt ansökan är syftet att tillstånden slutligt ska innehas av Net4Mobility HB. De sökande bolagen har villkorat sin ansökan med att Post- och telestyrelsen (PTS) i första hand medger samtliga begärda överlåtelser och i andra hand medger överlåtelse av tillstånden avseende Tele2 AB:s och Telenor Sverige AB:s tillstånd (dnr och ) till Net4Mobility HB. Enligt de sökande bolagen utgör överlåtelserna ett led i uppbyggnaden av verksamheten för det av Telenor Sverige AB och Tele2 Sverige AB uppstartade gemensamägda nätbolaget Net4Mobility HB. Bolagen framför också att Net4Mobility HB kommer att uppfylla befintliga villkor kopplade till de frekvenstillstånd som överförs. Vidare anges att Telenor Sverige AB och Tele2 Sverige AB även fortsättningsvis kommer att konkurrera fullt ut gentemot slutkunderna. Post- och telestyrelsen 2

3 3(13) Ansökan avser Telenor Sverige AB:s, Tele2 AB:s respektive Spring Mobil GSM AB:s (helägt av Tele2 AB) tillstånd beviljade den 19 februari 2010 med dnr , respektive , att från och med den 1 januari 2013 använda radiosändare i 1800 MHz-bandet ( / MHz, totalt 2x75 MHz). I frekvensbandet finns även tillstånd för TeliaSonera Mobile Networks AB. De nuvarande tillstånden är teknikspecifika och avser GSM. Genom PTS beslut den 19 februari 2010 förlängdes Telenor Sverige AB:s, Tele2 AB:s och TeliaSonera Mobile Networks AB:s befintliga tillstånd till och med den 31 december Därefter gäller förnyade tillstånd med en mindre mängd spektrum och på teknik- och tjänsteneutral grund, så långt bindande gemenskapsreglering medger. 1 Tillstånden gäller till och med den 31 december Spring Mobil GSM AB:s tillstånd löper till och med 2017 men med ändrade tillståndsvillkor från och med den 1 januari De inför detta beslut gällande frekvenstilldelningarna avseende förnyade tillstånd i 1800 MHz-bandet, från och med den 1 januari 2013, framgår enligt följande: Tillståndshavare Antal MHz Spring Mobil GSM AB 3 10 Tele2 AB 20 Telenor Sverige AB 20 TeliaSonera Mobile Networks AB 20 Som framgår av tabellen kontrollerar, inför detta beslut, Tele2 AB och Telenor Sverige AB gemensamt 50 MHz spektrum motsvarande drygt 70 procent av den totala mängd spektrum som erhållits i 1800 MHz-bandet genom förnyade tillstånd. Emellertid kommer i bandet sammanlagt 70 MHz (2x35) att nytilldelas genom auktion med planerad start den 11 oktober Utöver detta avser PTS att 1 Dnr , och Dnr Helägt av Tele2 AB Post- och telestyrelsen 3

4 4(13) undanta 10 MHz (2x5) från tillståndsplikt. Inom ramen för nytilldelningen kommer vidare en andra auktionsomgång att hållas där placeringen av de olika frekvensblocken i bandet fastställs. Denna innefattar såväl de tillståndshavare som sedan tidigare har förnyade tillstånd i bandet som de som vinner tillstånd vid nytilldelningen. 4 Det innebär att Tele2 AB, Spring Mobile GSM AB och Telenor Sverige AB, inför detta beslut, gemensamt kontrollerar spektrum motsvarande omkring 35 procent av den del av 1800 MHz-bandet som licensieras som blocktillstånd även i det fall bolagen inte skulle erhålla ytterligare tillstånd i den förevarande auktionen. Skäl Tillämpliga bestämmelser Enligt 3 kap. 23 första stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation - LEK får tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare överlåtas efter medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet. Sådant medgivande ska lämnas, om 1. förvärvaren uppfyller de krav som ställts på sökanden i samband med att tillståndet meddelades, 2. det inte finns skäl att anta att överlåtelsen inverkar menligt på konkurrensen, 3. överlåtelsen inte leder till ändrad användning av radiofrekvenserna, om denna är harmoniserad enligt bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och 4. det inte finns något annat särskilt skäl mot det. Förvärvaren övertar, enligt 3 kap. 23 andra stycket LEK, överlåtarens rättigheter och skyldigheter enligt denna lag för tiden efter medgivandet. En överlåtelse i strid med denna paragraf är utan verkan. PTS bedömning Vad avser begäran om överlåtelse av tillstånd från Tele2 AB och Spring Mobile GSM AB till Tele2 Sverige AB finner PTS ingen anledning att avslå begäran i denna del. Bakgrunden är att dessa överlåtelser utgör mellantransaktioner av 4 PTS, , Allmän inbjudan till ansökan om tillstånd att använda radiosändare i 1800 MHz-bandet Post- och telestyrelsen 4

5 5(13) redovisningsteknisk natur gällande en samtidig och slutlig överlåtelse av tillstånden till Net4Mobility HB. Krav på förvärvaren Net4Mobility HB är ett etablerat bolag och en etablerad aktör. I ärendet föreligger inga omständigheter som förhindrar ett medgivande med hänsyn till kravet på att förvärvaren ska uppfylla de krav som ställdes på Tele2 AB och Spring Mobil GSM AB respektive Telenor Sverige AB i samband med att respektive tillstånd meddelades. Inverkan på konkurrensen Bedömningens utgångspunkter Enligt författningskommentarerna till 3 kap. 23 första stycket, andra punkten LEK är denna punkt särskilt viktig vid prövningen av en överlåtelse eftersom förvärv av tillstånd kan leda till att en operatör annars allvarligt kan snedvrida konkurrensen genom att utestänga konkurrenter. 5 Det kan inledningsvis konstateras att de tänkta överlåtelserna vad avser 1800 MHz-bandet inte ger Telenor Sverige AB eller Tele2 Sverige AB några betydande konkurrensfördelar på slutkundsmarknaden gentemot övriga operatörer vad gäller befintlig användning i bandet, dvs. för GSM-trafik. Bakgrunden till detta är att efterfrågan för GSM är avtagande och det finns ett intresse för operatörerna att fasa ut denna relativt sett ineffektiva teknik. Det innebär att en ökad tillgänglig frekvensmängd således inte kommer utnyttjas för att förbättra befintliga tjänster som är baserade på GSM. Huvudfrågan i bedömningar om överlåtelser av tillstånd att använda radiosändare inverkar menligt på konkurrensen är i vilket läge sådana överlåtelser innebär en skadlig konkurrenssituation på marknaden i meningen att slutkonsumenterna långsiktigt riskerar drabbas av högre priser, sämre tjänster eller lägre innovationstakt. Svårigheten vid denna typ av bedömningar är att de till sin natur inte kan vara robusta över tid i meningen att marknadsförhållanden inom det dynamiska området för elektronisk kommunikation ändras snabbt samtidigt som tillgången till insatsvaran spektrum sträcker sig över tiotals år. 5 Prop. 2002/03:110, s. 373 Post- och telestyrelsen 5

6 6(13) PTS ska alltså vid bedömningen så långt möjligt fastställa hur aktuella överlåtelser påverkar de relativa maktförhållandena på marknaden. Det vill säga närmast bestämmelserna kring företagskoncentrationer inom konkurrensrätten och som där avser stärkande eller skapande av en dominerande ställning. 6 Dock bör det här betonas att PTS vid sin bedömning av om en överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare inverkar menligt på konkurrensen inte tillämpar konkurrenslagen och alltså endast tar en utgångspunkt i analysramen för den konkurrensbedömning som görs i ett sådant sammanhang. Frågan om relevant marknad En utgångspunkt vid bedömningen av om det finns skäl att anta att de aktuella överlåtelserna skulle inverka menligt på konkurrensen är en avgränsning av den så kallade relevanta marknaden. Vid avgränsning av en relevant marknad bestämmer man dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Produktens utbytbarhet är avgörande vid avgränsningen av produktmarknaden. Produkter som bedöms vara jämförbara när det gäller egenskaper, pris och användning tillhör samma produktmarknad. Om det finns produkter som snabbt kan ändras så att de blir jämförbara har också betydelse vid fastställande av en relevant produktmarknad. En relevant geografisk marknad omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna. Inom det området är konkurrensvillkoren tillräckligt likartade för att de ska kunna skiljas från angränsande geografiska områden. I detta fall tar bedömningen sin utgångspunkt i operatörernas efterfrågan av en insatsvara i form av spektrum som kan utnyttjas genom nationella tillstånd. Frekvenserna används för att kunna tillhandahålla trådlösa elektroniska kommunikationstjänster till slutkonsumenter i Sverige. Det innebär att marknaden geografiskt är avgränsad till Sverige. På produktnivå blir utgångspunkten i vilken mån spektrum i olika frekvensband är utbytbara. PTS har tidigare uttalat att frekvensbanden 1800 MHz och 2,1 GHz samt 2,6 GHz till stor del är substitut till varandra. 7 Det innebär att PTS gör 6 Se 4 kap. konkurrenslagen (2008:579), KL 7 Se PTS kommentarer på inkomna remissvar avseende den allmänna inbjudan till 1800 MHz-auktionen från den 28 augusti 2010, dnr Post- och telestyrelsen 6

7 7(13) bedömningen att i vart fall dessa frekvensband i nuläget är tillräckligt likartade för att anses som utbytbara. Det huvudsakliga användningsområdet för 1800 MHz-, 2,1 GHz- och 2,6 GHz-banden är mobila bredbandstjänster eller mobiltelefonitjänster. En tänkbar avgränsning för Sverige skulle därför kunna vara radiotillstånd i frekvensband mellan 1 3 GHz; ett slags mellanutsnitt i radiospektrum i fråga om likartade möjligheter att täcka en geografisk yta och förutsättningar för mobila tjänster. I ett europeiskt sammanhang finns dock, till exempel i samband med att det så kallade GSM-direktivet öppnades för andra radiotillämpningar än GSM, indikationer på avgränsningar av den aktuella mobila marknaden i termer av faktiska tekniska applikationer som GSM och UMTS. 8 PTS anser emellertid att bedömningen bör göras utifrån en tjänsteneutral ansats. Bakgrunden är att de frekvenser som används för trådlösa telefoni- eller bredbandstjänster, på lång sikt, inte är bundna av en viss teknisk lösning utan avgörs av konsumenternas efterfrågan. Detta är uttryckt genom att tillstånd att använda radiosändare som huvudregel numera ska ges på teknik- och tjänsteneutrala villkor. 9 Således är yttäckningsegenskaper och andra kännetecken mer avgörande för om ett frekvensutrymme ska anses vara utbytbart mot ett annat än vilka tjänster som för närvarande tillhandahålls i de aktuella frekvensbanden. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/114/EG av den 16 september 2009 om ändring av rådets direktiv 87/372/EEG om vilka frekvensband som skall reserveras för det samordnade införandet av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommunikation inom gemenskapen 9 Prop. 2010/11:115, s. 55ff Post- och telestyrelsen 7

8 8(13) Bedömning av marknadsmakt till följd av överlåtelserna Medgivandet till överlåtelse av Telenor Sverige AB:s, Tele2 AB:s och Spring Mobil GSM AB:s tillstånd i 1800 MHz-bandet till Net4mobility HB ger vid en sammanräkning av frekvenser i 2,1- och 2,6 GHz-banden, och före en nytilldelning i 1800 MHz-bandet, följande utfall: Operatör 1800 MHz 10 2,1 GHz 2,6 GHz Totalt Hi3G Access AB 45 MHz 70 MHz 115 MHz Net4Mobility HB 50 MHz 50 MHz Svenska UMTS 45 MHz 45 MHz Licens AB 11 Tele2 Sverige AB 40 MHz 40 MHz Telenor Sverige AB 45 MHz 40 MHz 85 MHz TeliaSonera Mobile Networks AB 20 MHz 40 MHz 60 MHz Som framgår av tabellen får Net4Mobility HB i 1800 MHz-bandet erhålla en frekvensmängd som utgör en relativt begränsad del av det totala antalet frekvenser i de relevanta banden. Eftersom det förvärvande bolaget ägs gemensamt av Tele2 Sverige AB och Telenor Sverige AB är bilden av marknadsmakten emellertid inte helt rättvisande. Om Tele2 Sverige AB:s och Telenor Sverige AB:s innehav betraktas samlat med det som Net4Mobility HB avser att förvalta, och 50 procent av Svenska UMTS Licens AB:s innehav, innebär det att dessa tre aktörer kontrollerar 50 procent av frekvenserna i aktuella band. Enligt konkurrensrättslig praxis utgör en marknadsandel som överstiger 50 procent på en relevant marknad en tydlig indikation på en dominerande ställning. 12 Det går därför inte att bortse från att innehavet skulle 10 Den angivna frekvenstilldelningen gäller från och med den 1 januari Nuvarande frekvenstilldelning omfattar 46 MHz för TeliaSonera Mobile Networks AB, 48 MHz för Tele2 Sverige AB (inklusive Spring Mobil GSM AB:s tilldelning med 2x3 MHz) och 36,8 MHz för Telenor Sverige AB. 11 Bolaget ägs av Svenska UMTS-nät AB som i sin tur ägs av Svenska UMTS-nät Holding AB (ett företag i Tele2 AB-koncernen) och TeliaSonera Mobile Networks AB om 50 procent vardera. 12 Se till exempel Akzo vs Commission case C-62/86 Post- och telestyrelsen 8

9 9(13) kunna konstituera en dominerande marknadsställning, det vill säga det som i LEK anges som ett betydande inflytande på marknaden. 13 Dock finns det skäl för PTS att bortse från Tele2 Sverige AB:s och Telenor Sverige AB:s samlade innehav, trots det gemensamma ägandet av Net4Mobility HB. Det mot bakgrund av att när aktörerna agerar på egen hand sker det i konkurrens gentemot slutkonsumenterna, och med en begränsad del gemensam infrastuktur. Relevant i sammanhanget är också att de kostnader som är förknippade med tillhandahållande av tele- och datakommunikationstjänster, i det produktionsled som är aktuellt i detta ärende, utgör en förhållandevis liten andel av respektive operatörs totala kostnader. 14 Också detta talar för att det inte finns starka argument för att se frekvensinnehaven samlat för Tele2 Sverige AB, Telenor Sverige AB och Net4Mobility HB, vilket beror på att tillräckliga förutsättningar för en samordning av priser eller tjänster till slutkonsumenterna inte synes föreligga. Dessutom kan det konstateras att andra etablerade aktörer, förutom de sökande, agerar i konkurrens på slutkundsmarknaden och erbjuder tjänster i de relevanta frekvensbanden. Detta talar också för att konkurrensen inte skulle påverkas menligt av aktuella överlåtelser. I sammanhanget bör även de frekvensband under 1 GHz som används för mobila bredbands- och telefonitjänster beaktas. Detta gäller 450 MHz-, 800 MHz- och 900 MHz-banden. Frekvenserna i dessa band har mycket goda yttäckande egenskaper varvid det är närmast avgörande för en operatör som avser att erbjuda mobila bredbands- eller telefonitjänster på nationell nivå att ha tillgång till frekvenser i något av dessa band. Tillgång till frekvenser i dessa band bör således i de flesta fall kunna ses som fullgoda substitut till frekvenser mellan 1-3 GHz, medan frekvenserna mellan 1-3 GHz däremot, i normalfallet, inte bör kunna betraktas som fullgoda substitut till de under 1 GHz. 13 Se Prop. 2002/03:110, s. 275ff 14 Se Konkurrensverket, Dnr 374/2009, Tele2 Sverige AB:s och Telenor Sverige AB:s samarbete om nätinfrastruktur för mobila tele- och datatjänster Post- och telestyrelsen 9

10 10(13) Fördelningen av rätten att använda frekvenser i de här relevanta frekvensbanden under 1 GHz framgår av följande sammanställning: Operatör 450 MHz 800 MHz 900 MHz Totalt AINMT Sverige AB 10 MHz 10 MHz Hi3G Access AB 20 MHz 10 MHz 30 MHz Net4Mobility HB 20 MHz 20 MHz Swefour GSM AB MHz 10 MHz Tele2 Sverige AB 15 MHZ 15 MHz Telenor Sverige AB 15 MHz 15 MHz TeliaSonera Mobile Networks AB 20 MHz 20 MHz 40 MHz Som framgår av tabellen ovan har de operatörer som konkurrerar avseende mobilt bredband och telefoni på nationell nivå tillstånd att använda radiosändare i dessa lägre frekvensband. Att inkludera dessa lägre frekvensband i bedömningen av detta ärende innebär dock ingen skillnad vad gäller prövningens slutsats eftersom Net4Mobility HB har tillstånd att använda radiosändare avseende endast 14 procent (20 av 140 MHz) av de aktuella frekvensbanden under 1 GHz. Särskilt om frekvenser som strategisk insatsvara Vid en bedömning av om ett betydande inflytande föreligger eller skapas ska flera marknadsförhållanden beaktas. Ett betydande inflytande innebär att en aktör har en marknadsposition som gör det möjligt att hindra en effektiv konkurrens genom att den aktuella aktören, i hög grad, kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder. En för det här ärendet viktig bedömningsgrund är tillgång till så kallade flaskhalsresurser det vill säga nödvändiga insatsvaror Ägs av Tele2 Sverige AB. 16 Andra förhållanden som ska beaktas är bland annat aktörens relativa finansiella styrka, möjligheter att hindra andra från att etablera sig eller växa på marknaden och aktuell marknads innovationstakt. Post- och telestyrelsen 10

11 11(13) PTS konstaterar att frekvenser utgör en flaskhalsresurs för att bedriva verksamhet inom området för trådlösa elektroniska kommunikationstjänster. Därför ger ett relativt sett större frekvensinnehav en betydande konkurrensfördel. Det gäller i synnerhet vid erbjudande av trådlösa bredbandstjänster. En större mängd användbart spektrum innebär att en tjänst med högre datahastighet och högre kapacitet kan erbjudas slutkonsumenterna. Att söka kompensera ett relativt sett mindre innehav av frekvenser genom investeringar i infrastruktur är vidare förknippat med betydande kostnader. Trots det kan sådana investeringar inte fullt ut kompensera den kapacitetsbegränsning som det relativt sett mindre innehavet utgör. Mängden spektrum utgör således en strategisk insatsvara för de operatörer som vill erbjuda konkurrenskraftiga trådlösa bredbandstjänster varvid det samlade innehavet hos enskilda aktörer utgör en viktig utgångspunkt vid en konkurrensbedömning inom det här aktuella området. En utgångspunkt för PTS är därför att ett alltför koncentrerat innehav av tillstånd att använda radiosändare i sinsemellan relativt sett utbytbart spektrum på förhand ska motverkas. Detta görs utifrån syftet att undvika potentiella konkurrensproblem. Med andra ord bör ingen enskild tillståndshavare tillåtas ha en för stor andel av tillstånden för sinsemellan kommersiellt utbytbara frekvenser. Som fastställs ovan ser PTS frekvensbanden 1800 MHz, 2,1 GHz och 2,6 GHz till stor del som substitut till varandra. Dessutom bedömer PTS att innehav även i relevanta frekvensband under 1 GHz ska beaktas. Dessa förhållanden påverkar bedömningen i detta ärende. Slutsats Vid en samlad bedömning är det PTS slutsats att de begärda överlåtelserna av tillstånd i 1800 MHz-bandet från Telenor Sverige AB, Tele2 AB och Spring Mobile GSM AB till Net4Mobility HB inte bedöms inverka menligt på konkurrensen. Radioanvändningen De aktuella tillstånden och deras villkor överensstämmer med de tekniska krav som fastställts. Förvärvaren övertar överlåtarnas rättigheter och skyldigheter. Tillstånden är teknik- och tjänsteneutrala med begränsningen att använd teknik ska använda ett dublexarrangemang, så kallad Frequency Division Duplexteknik (FDD), och effektbegränsning enligt dessa tekniska tillståndsvillkor. I ärendet finns inga omständigheter som talar för att överlåtelsen skulle leda till en ändrad användning av frekvenserna. Post- och telestyrelsen 11

12 12(13) Särskilda skäl PTS finner inte heller i övrigt några särskilda skäl, till exempel med hänsyn till intresset av ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet, säker kommunikation eller tillgänglighet för brukarna, som hindrar ett medgivande till överlåtelse av tillstånd i 1800 MHz-bandet från Telenor Sverige AB, Tele2 AB och Spring Mobile GSM AB till Net4Mobility HB. Post- och telestyrelsen 12

13 13(13) Underrättelse om överklagande Detta beslut får överklagas av den som är part i ärendet, om beslutet har gått parten emot, och av annan vars rättigheter påverkas negativt av beslutet. Om ni vill överklaga detta beslut ska ni skriva till Förvaltningsrätten i Stockholm. Brevet ska dock sändas till Post- och telestyrelsen, Box 5398, Stockholm. Tala om vilket beslut ni överklagar genom att ange beslutets nummer. Tala också om vilken ändring av beslutet ni vill ha. Överklagandet ska skrivas under. PTS måste ha fått ert överklagande inom tre veckor från den dag ni fått del av beslutet. Annars kan överklagandet inte prövas. Ni anses i enlighet med 47 delgivningslagen (2010:1932) ha fått del av detta beslut den 30 augusti Ett överklagande ska ha kommit in till PTS inom tre veckor därefter, senast den 20 september Om överklagandet har kommit in i rätt tid sänds det vidare till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning såvida PTS inte ändrar beslutet på det sätt ni begärt. Under överklagandetiden hålls beslutet tillgängligt i PTS lokaler, Valhallavägen 117 i Stockholm, och på webbplatsen Om något är oklart kan ni vända er till PTS. Post- och telestyrelsen 13