Föreläggande till TeliaSonera om sänkning av grossistpriser för telefoniabonnemang

Transkript

1 FÖRELÄGGANDE 1(10) Datum Vår referens Dnr: Konkurrensavdelningen Mattias Wellander Föreläggande till TeliaSonera om sänkning av grossistpriser för telefoniabonnemang Part TeliaSonera Network Sales AB, org.nr Stab Juridik, Regulatoriska frågor Att. Per Hemrin FARSTA Saken Föreläggande vid vite med stöd av 7 kap. 4-5 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) Post- och telestyrelsens avgörande 1. Post- och telestyrelsen förelägger TeliaSonera Network Sales AB att sänka sina priser för grundtjänsten för telefoniabonnemang till grossistkunder till högst 95 kronor per månad exklusive mervärdesskatt för abonnemang riktade till privatpersoner. 2. TeliaSonera Network Sales AB ska ha sänkt sina priser enligt punkt 1 senast tre veckor efter att detta föreläggande delgetts företaget. 3. TeliaSonera Network Sales AB ska samma dag som företaget reviderar sina priser enligt punkt 1 även offentliggöra revideringen i dess referenserbjudande och skriftligen meddela PTS att ändring enligt föreläggandet har skett. 4. Föreläggandet enligt punkt 1 och 2 är förenat med ett löpande vite om kronor för varje påbörjad vecka som föreläggandet inte följs. 5. Föreläggandet gäller omedelbart. Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(10) Bakgrund TeliaSonera Network Sales AB (härefter kallat TeliaSonera) ska enligt Post- och telestyrelsens (PTS) beslut den 4 november 2009 i ärende med dnr tillämpa marginalbaserad prissättning vid tillhandahållandet av telefoniabonnemang till grossistkunder. PTS har den 28 april 2010 förelagt (föreläggandet från april) TeliaSonera att ta ut ett pris exklusive mervärdesskatt om 98 kronor per månad för abonnemang utan högre servicenivåer (riktade till privatpersoner) och 102 kronor per månad för abonnemang med högre serviceavgifter (riktade till företag). 1 PTS beräknade priset för abonnemangen riktade till företag genom ett påslag om fyra kronor på det beräknade priset för abonnemangen riktade till privatpersoner. TeliaSonera har rättat sig efter föreläggandet från april genom att den 3 maj 2010 offentliggöra priser enligt föreläggandet men med reservation för att retroaktiv justering av priserna kan komma att ske efter rättslig prövning av föreläggandet. TeliaSonera har överklagat föreläggandet från april till Förvaltningsrätten i Stockholm. 2 PTS har i förvaltningsrätten medgett att domstolen upphäver föreläggandet i den det avser priset för abonnemang riktade till företag. PTS har den 16 juli 2010 underrättat TeliaSonera om att företaget, för att dess prissättning ska vara förenligt med skyldigheten att tillämpa en marginalbaserad prissättning, ska se till att priset för grundtjänsten för telefoniabonnemang till grossistkunder uppgår till högst 95 kronor per månad för abonnemang riktade till privatpersoner och till högst 108 kronor per månad för abonnemang riktade till företag. TeliaSonera har yttrat sig över underrättelsen. Tillämpliga bestämmelser m.m. Av 4 kap. 4 första stycket LEK framgår att en operatör som enligt 8 kap. 7 har ett betydande inflytande på en viss marknad, ska i enlighet med 8 kap. 6 åläggas en eller flera av de skyldigheter som anges i En sådan förpliktelse ska syfta till att skapa effektiv konkurrens. 1 PTS ärende med dnr Förvaltningsrättens i Stockholm mål nr

3 3(10) PTS beslutade den 4 november 2009 i ärende med dnr att påföra TeliaSonera skyldigheter med stöd av 8 kap. 6 LEK. Såvitt är aktuellt för denna underrättelse ålades TeliaSonera i beslutet att tillämpa marginalbaserad prissättning vid tillhandahållande av telefoniabonnemang till grossistkunder. TeliaSoneras grossistpris får högst motsvara priset för närmast jämförbara erbjudande på slutkundsmarknaden minskat med en procentuell marginal som möjliggör att grossistkunder kan konkurrera om slutanvändarna. I 7 kap. 4 LEK anges att om tillsynsmyndigheten finner skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever bland annat de beslut om skyldigheter som har meddelats med stöd av lagen, ska myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig. I underrättelsen ska myndigheten ange att den kan komma att meddela ett föreläggande eller förbud enligt 5, om inte rättelse sker inom skälig tid. Skälig tid får inte understiga en månad, annat än vid upprepade fall av överträdelse, om inte den som underrättas samtycker till en kortare tidsfrist. Enligt 7 kap. 5 första stycket får tillsynsmyndigheten om en underrättelse enligt 4 inte leder till rättelse meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse ska ske. Enligt tredje stycket får ett föreläggande förenas med vite. Enligt 8 kap. 22 LEK ska ett beslut enligt LEK eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen gälla omedelbart, om inte annat har bestämts. Enligt 2 första stycket lag (1985:206) om viten (viteslagen) ska ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, ska det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. Enligt andra stycket får ett vite inte föreläggas, om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Enligt tredje stycket får nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. Enligt fjärde stycket ska ett vitesföreläggande delges adressaten. Enligt 3 viteslagen ska ett vite fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Vitet ska fastställas till ett bestämt belopp, om annat inte följer av 4. Om vite föreläggs flera personer gemensamt, ska ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem.

4 4(10) I 4 första stycket viteslagen anges att om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, får vite föreläggas som löpande vite. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. PTS bedömning Grossistpriset ska ge grossistkunderna möjlighet att konkurrera om slutanvändare Detta föreläggande gäller vilket grossistpris som TeliaSonera har rätt att ta ut för grundtjänsten för de telefoniabonnemang till grossistkunder som är riktade till privatpersoner utan att priset strider mot företagets skyldighet att tillämpa en marginalbaserad prissättning. Syftet med valet av prisregleringsmetoden marginalbaserad prissättning är att undanröja riskerna för att TeliaSonera sätter priserna för sina grossistkunder respektive slutanvändare på ett sådant sätt att grossisternas pris inte ger dem utrymme att konkurrera med TeliaSonera om försäljning av telefoniabonnemang till slutanvändare. Beräkningen utgår från TeliaSoneras mest fördelaktiga erbjudande på slutkundsmarknaden En beräkning enligt metoden för marginalbaserad prissättning förutsätter att det finns ett pris på slutkundsmarknaden att utgå från när grossistpriset fastställs. För att undvika marginalklämning av grossistkunderna, är PTS bedömning att prissättningen av telefoniabonnemang till dessa kunder ska beräknas utifrån det på slutkundsmarknaden mest fördelaktiga priserbjudandet. Av samma anledning ska sampaketerade erbjudanden, och rabatter, beaktas när det slutkundspris som ska vara utgångspunkten för beräkningen ska fastställas. För att ge en mer stabil prissättning ska grossistpriset beräknas med beaktande av de slutkundserbjudanden som finns tillgängliga på marknaden under hela den tid som slutkunder drar nytta av erbjudandet, oavsett om beräkningen utgår från ett kampanjerbjudande, rabatter eller ordinarie erbjudande. Ett dubbelerbjudande från den 23 maj 2010 ersätter trippelerbjudande från den 23 januari 2010 som det mest fördelaktiga för privatabonnemangen PTS har jämfört de slutkundskampanjer som TeliaSonera nu marknadsför mot slutanvändare med det så kallade trippelerbjudande som låg till grund för myndighetens beräkningar i föreläggandet från april. PTS jämförelse visar att det dubbelerbjudande som TeliaSonera började marknadsföra den 23 maj 2010 ersätter trippelerbjudandet från den 23 januari 2010 som det slutkundserbjudande som ska läggas till grund för beräkningar av grossistpriset. Dubbel-

5 5(10) erbjudandet innehåller fast telefoni och bredband. Erbjudandet är förenat med en bindningstid om 18 månader till ett pris om 349 kronor per månad. PTS har vid sin beräkning använt TeliaSoneras kostnader i detaljistledet år 2009 för beräkningen av marginalen mellan slutkundspriset och grossistpriset. En beräkning med 2009 års kostnadsnivå i detaljistledet för abonnemangsformen ger ett grossistpris om högst 95 kronor per månad för abonnemangen riktade mot privatpersoner. De priser som beräknas med det mest förmånliga slutkundserbjudandet som grund ska gälla hela den respektive kundstocken TeliaSonera och PTS är överens om hur beräkningen av grossistpriset ska göras, men inte överens i fråga om att det mest förmånliga slutkundserbjudandet ska påverka företagets samtliga grossistkundsabonnemang riktade mot respektive kundkategori eller om det endast ska påverka sådana abonnemang där grossistkundernas slutanvändare har motsvarande villkor och bindningstid som TeliaSoneras slutkundserbjudande. TeliaSonera har i sin prissättning av abonnemangen till grossistkunder, utöver att ha delat upp den i en privat- respektive en företagsvariant, delat upp produkten i ett bundet respektive ett obundet pris. Genom att vid sin beräkning av grossistpriset utgå ifrån det mest fördelaktiga obundna respektive bundna priset på slutkundsmarknaden undviks enligt TeliaSonera en marginalklämning. TeliaSoneras uppdelning i bundna respektive obundna priser medger inte en konkurrenskraftig återförsäljning Det huvudsakliga syftet med prisreglering i form av marginalbaserad prissättning är att undanröja riskerna för att priset för grossistkunderna och slutanvändarna sätts på ett sådant sätt i förhållande till varandra att det inte finns något utrymme för grossistkunderna att konkurrera med TeliaSonera på slutkundsmarknaden. TeliaSoneras villkor med bundna respektive obundna priser innebär att grossistkunderna, för att få del av företagets kampanjerbjudande, måste följa de villkor och bindningstider som TeliaSonera erbjuder på slutkundsmarknaden. Följden av detta blir att grossistkundernas möjlighet att konkurrera på slutkundsmarknaden försämras eftersom de har svårt att erbjuda ett bättre pris på slutkundsmarknaden än det TeliaSonera för tillfället erbjuder. För att möjliggöra för tillträdande operatörer att kunna konkurrera på slutkundsmarknaden bör därför beräkningen av grossistpriset utgå från TeliaSoneras mest förmånliga erbjudande på marknaden, oavsett bindningstid. Grossistkunderna kan då, om TeliaSonera tillfälligt skulle upphöra med att

6 6(10) erbjuda sådana kampanjer som motiverar ett lika lågt eller lägre grossistpris, erbjuda egna slutkundskampanjer som är bättre än de TeliaSonera för tillfället erbjuder på marknaden. Detta både stimulerar priskonkurrensen på marknaden och minskar den ofördelaktiga position som grossistkunderna har när det kommer till att kunna ta egna initiativ till slutkundskampanjer. Om grossistprodukten delas upp på bundna respektive obundna priser skulle grossistkundernas möjligheter att med kampanjer konkurrera med TeliaSonera begränsas och endast bestå i att reagera på TeliaSoneras kampanjer. En leverantör kan få ekonomiskt utrymme att erbjuda rabatter till sina kunder av olika skäl. Det kan vara för att besparingar görs när kunden köper större volymer av en produkt eller tjänst, för att kunden köper flera tjänster vid samma tillfälle och/eller för att kunden binder upp sig i tiden att fortsätta att köpa av leverantören enligt ett förutbestämt mönster. Om man ska bedöma vilken mån det ena eller det andra motiverar rabatterna så behöver man bryta upp paketen i sina beståndsdelar. TeliaSonera erbjuder flera alternativ för den slutanvändare som vill teckna förval, t.ex. finns det olika månadspriser för olika tariffplaner. Slutanvändaren kan således välja utifrån det trafikmönster slutanvändaren har och ta det alternativ som slutanvändaren tjänar mest på. Om en slutanvändare vill teckna sig för förval hos TeliaSonera är slutanvändaren emellertid hänvisad till att ingå avtal med villkor om en bindningstid om 12 månader. Under bindningstiden kan abonnemanget och/eller förvalet sägas upp mot en avgift på 299 kr, men slutanvändaren måste ändå fortsätta att betala för abonnemanget under hela bindningstiden. Oavsett vilket förvalsalternativ som slutanvändaren väljer är avgiften för PSTN-abonnemanget densamma, dvs. en slutanvändare som binder sig för PSTN-telefoni och förval får inte någon rabatt på grund av det. Av jämförelsen mellan ordinarie priser för de olika komponenter som sampaketeringen består av, med och utan bindningstider i syfte att bedöma vilket värde TeliaSonera tillmäter bindningstiden, finner PTS att den kombination av produkter, PSTN-telefoni och förval, som är en standardkomponent i de paketerbjudanden som myndigheten utgår från vid sin beräkning av grossistpriset, inte borde kunna motivera någon rabatt. Den del av rabatten som motiveras för PSTN-telefoni och förval i paketen måste därför motiveras av något annat än villkoret om bindningstid, såsom merförsäljning eller besparingsvinster som uppstår till följd av sampaketeringen. Därför saknas det skäl till varför grossistpriset för telefoniabonnemang ska bindas över tiden när bindningstiden inte ingår som en komponent i rabatten för PSTNabonnemanget som grossistpriset beräknas ifrån.

7 7(10) TeliaSonera marknadsför kontinuerligt sampaketerade erbjudanden på slutkundsmarknaden. Effekten av att ha ständigt nya paketerbjudande till slutanvändarna blir att det alltid finns nya paketerbjudanden att binda upp sig till. Detta leder till att det etableras ett marknadspris för paketerbjudanden som över tiden endast varierar i en begränsad omfattning och som därför får betraktas som ordinarie. Det är denna ordinarie prissättning som i praktiken uppstår, som grossistkunderna måste kunna konkurrera med. PTS slutsats är att TeliaSoneras villkor där grossistprodukten delas upp i bundna respektive obundna priser inte är förenliga med företagets skyldighet att tillämpa en marginalbaserad prissättning. Slutsatsen är en följd av att företagets villkor underminerar det övergripande syftet med regleringen, dvs. att skapa ett konkurrenskraftigt och ändamålsenligt alternativ för grossistkunderna, vilket i skyldighet 3.1 uttrycks som att marginalen ska möjliggöra att grossistkunder kan konkurrera om slutanvändare. PTS vill dock påpeka att myndigheten inte har något att erinra mot att TeliaSonera tillhandahåller telefoniabonnemang med olika villkor och priser till sina slutkunder. Grossistpriset bör dock, för att uppnå syftet med regleringen, inom varje kundkategori baseras på det mest förmånliga slutkundserbjudandet på marknaden, oavsett bindningstid. Det är ofrånkomligt att en reglering med en marginalbaserad prissättning påverkar TeliaSoneras intjäning TeliaSonera har under beredningen av detta ärende anfört att PTS tillämpning, där priset beräknat på det mest förmånliga slutkundserbjudandet slår igenom på hela den relevanta kundstocken och inte bara på de som tecknar sig mot kampanjvillkor, får mycket allvarliga ekonomiska konsekvenser för företaget. Detta har enligt TeliaSonera stor påverkan på företagets möjligheter att delta i priskonkurrensen på slutkundsmarknaden. Dessutom innebär PTS tillämpning en ren inkomstförstärkning för grossistkunderna genom att priset påverkar hela deras befintliga kundstock utan att detta behöver gynna slutanvändarna genom sänkta priser på slutkundsmarknaden. En prisreglering baserad på marginalbaserad prissättning innebär att TeliaSoneras prissättning i slutkundsledet påverkar företagets intjäning i grossistledet vid såväl prissänkningar som vid prishöjningar. Om TeliaSonera höjer prisnivån i slutkundsledet kommer grossistledet att påverkas i motsvarande utsträckning vilket innebär att regleringen inte hindrar TeliaSonera från att tillämpa en prissättning som ger företaget övervinster vare sig i grossisteller slutkundsledet.

8 8(10) Genom att grossistpriset är baserat på TeliaSoneras mest förmånliga slutkundserbjudande på slutkundsmarknaden är det således TeliaSonera som självt styr över grossistpriset. Effekten av regleringen inträder således endast om TeliaSonera erbjuder förmånligare slutkundserbjudanden på marknaden. TeliaSonera har vidare möjligheter att konkurrera med övriga operatörer genom att sänka priset på de komponenter av slutkundserbjudandet som inte påverkar grossistpriset. TeliaSonera kan därmed vinna konkurrenskraft gentemot sina grossistkunder utan att dessa får ett lägre grossistpris. Den nuvarande regleringen balanserar de olika syftena med regleringen Som TeliaSonera konstaterar ger regleringen av telefoniabonnemangen till grossistkunder i sig inte några incitament för TeliaSonera att konkurrera med pris eftersom grossistpriset kommer att sänkas eller höjas beroende på hur TeliaSonera agerar på slutkundsmarknaden. Det huvudsakliga målet med regleringen är att säkerställa att andra operatörer kan köpa telefoniabonnemang till sådana förutsättningar att de kan konkurrera med TeliaSoneras erbjudanden. Syftet med regleringen av telefoniabonnemang till grossistkunder är inte att begränsa TeliaSoneras möjligheter att göra övervinster eller uppmuntra en betydande priskonkurrens. Visserligen möjliggör regleringen priskonkurrens genom att en operatör som är effektivare än TeliaSonera i slutkundsverksamheten kan sätta ett lägre pris än TeliaSonera, men avsikten med regleringen är att telefoniabonnemangen ska vara en instegsprodukt för operatörer på marknaden. Genom att återförsälja telefoniabonnemang och förval ska de tillträdande operatörerna kunna bygga upp en egen kundstock. När en operatör har uppnått en kritisk massa av kunder kan operatören investera i egen utrustning och producera egna telefonitjänster. Därigenom uppnås en mer långsiktig konkurrens som leder till bättre urval och lägre priser för konsumenter. För att uppnå den utveckling av konkurrensen som regleringen syftar till är prisregleringen utformad så att det ska finnas incitament för operatörer att investera i egen utrustning samtidigt som operatörer som köper telefoniabonnemang kan göra det till ett pris som innebär att de kan konkurrera med TeliaSoneras mest förmånliga erbjudande på marknaden. PTS anser att den nuvarande tillämpningen av regleringen ger en bra balans mellan att möjliggöra för grossistkunderna att konkurrera med TeliaSonera och samtidigt ge incitament till operatörer att etablera egen utrustning för att tillhandahålla telefoni och andra tjänster. PTS finner sammanfattningsvis att 95 kronor per månad ska gälla för hela grossistkundernas kundstock av privatpersoner utan att vara förenat med villkor om bindningstid.

9 9(10) TeliaSoneras priser för privatabonnemangen strider mot skyldigheten TeliaSonera tillämpar ett grossistpris om 98 kronor per månad för privatabonnemangen. Om föreläggandet från april inte står sig i domstol tillämpar företaget ett grossistpris om 104 kronor utan villkor om bindningstid och 95 kronor med villkor om bindningstid. PTS finner att de av TeliaSonera tillämpade grossistpriserna för privatabonnemangen strider mot företagets skyldighet att tillämpa en marginalbaserad prissättning. Det ordinarie priset strider mot skyldigheten eftersom det överstiger de 95 kronor per månad som PTS beräkningar lett till. Kampanjpriset strider mot skyldigheten eftersom det är förenat med en bindningstid. TeliaSonera ska därför föreläggas att ändra sina grossistpriser för telefoniabonnemangen riktade till privatpersoner till 95 kronor per månad, utan att förena priset med villkor om bindningstid. TeliaSonera ska föreläggas att sänka sina priser PTS slutsats är att TeliaSonera genom att tillämpa en prissättning som överstiger den prisnivå som PTS beräknat agerar i strid med skyldigheten att tillämpa en marginalbaserad prissättning för telefoniabonnemang till grossistkunder. TeliaSonera ska därför föreläggas att sänka sitt grossistpris till högst 95 kronor per månad för abonnemang riktade till privatpersoner. Priset ska gälla utan villkor om bindningstid. PTS finner att TeliaSonera har såväl rättslig som faktiskt möjlighet att inom en tid om tre veckor från dagen för detta föreläggande vidta de åtgärder som krävs för anpassa sina priser till den nivå som står i enlighet med företagets skyldighet att tillämpa en marginalbaserad prissättning. TeliaSonera ska följaktligen senast inom tre veckor från den dag företaget delgetts detta föreläggande ha anpassat sina priser enligt detta föreläggande. För att säkerställa att grossistkunderna nås av information om prisförändringen, och får möjlighet att dra fördel av sänkningen, ska TeliaSonera även föreläggas att samma dag som företaget ändrar priset, offentliggöra revideringen i sitt referenserbjudande. För att säkerställa att informationen också når PTS ska TeliaSonera även föreläggas att samma dag meddela PTS att ändring enligt föreläggandet har skett. Föreläggandet ska förenas med ett löpande vite PTS finner att föreläggandet förenas med vite och att vitet ska vara löpande. Skälen för denna slutsats är att priset har en avgörande betydelse för att grossistkunderna ska kunna konkurrera om försäljning av telefoniabonnemang till slutanvändare samtidigt som TeliaSonera har lågt incitament att tillämpa ett grossistpris som medger att grossistkunderna konkurrenskraftigt kan återför-

10 10(10) sälja abonnemangen på slutkundsmarknaden. Ett vite med ett betydande belopp bedöms därför vara nödvändigt för att förmå företaget att rätta sig efter de priser som framgår av detta föreläggande. PTS finner att vitesbeloppet ska sättas till kronor för varje påbörjad kalendervecka som TeliaSonera inte har rättat sin prissättning enligt föreläggandet beräknat från tre veckor efter att TeliaSonera delgetts föreläggandet. Underrättelse om överklagande Beslutet kan överklagas hos Förvaltningsrätten i Stockholm, se bilaga 1. Katarina Kämpe Stf generaldirektör Beslutet har fattats av ställföreträdande generaldirektören Katarina Kämpe. I ärendets slutliga handläggning har även enhetschefen Bo Andersson och ekonomen Mattias Wellander (föredragande) deltagit.

11 Bilaga 1 Underrättelse om överklagande Om ni vill överklaga detta beslut ska ni skriva till Förvaltningsrätten i Stockholm. Brevet ska dock sändas till Post- och telestyrelsen, Box 5398, Stockholm. Tala om i brevet vilket beslut ni överklagar genom att ange beslutets nummer. Tala också om vilken ändring av beslutet ni vill ha. Brevet ska skrivas under. PTS måste ha fått ert överklagande inom tre veckor från den dag ni fått del av beslutet. Annars kan överklagandet inte prövas. PTS sänder överklagandet vidare till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning om PTS inte själv ändrar beslutet på det sätt ni begärt. Om något är oklart kan ni vända er till PTS.