Tillsynsrapport Nätinfrastruktur- och Bitströmstillträde första halvåret 2014

Transkript

1 Rapportnummer PTS-ER-2014:24 Datum Tillsynsrapport Nätinfrastruktur- och Bitströmstillträde första halvåret 2014

2 Rapportnummer PTS-ER-2014:24 Diarienummer ISSN Författare Jennie Ljungkvist, Lars Peterson, Lars-Göran Hansson, Lars-Erik Axelsson, Roger Gustafsson, Anna Helmersson, Krister Carlsson och Kristina Mellberg Post- och telestyrelsen Box Stockholm Post- och telestyrelsen 2

3 Innehåll 1 PTS tillsyn av nätinfrastruktur- och bitströmstillträde Tillsynen bidrar till PTS strategiska mål Tillsynen enligt LEK Innehållet i PTS tillsynsplan för Nätinfrastrukturtillträde Pristillsyn Prissättning av Fiber Lägenhet och Fiber småföretag Nyckeltal ger förutsättningar för ökad insyn Ärenden som rör information om och tillträde till villafiber Stödsystem Effektivare operatörsbyten fiber Kopparnätet i Limhamn läggs ned Installation av kopparaccesser 11 3 Bitströmstillträde Pristillsyn av bitströmstillträde Bitströmstillträde över fiber till enfamiljshus Nyckeltal bitström 13 Post- och telestyrelsen 3

4 1 PTS tillsyn av nätinfrastruktur- och bitströmstillträde Tillsynen bidrar till PTS strategiska mål Det övergripande målet för PTS konkurrenstillsyn är, som framgår av tillsynsplanen för , att öka förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden för elektroniska kommunikationstjänster genom insatser på marknaderna för nätinfrastruktur och bitströmstillträde. PTS eftersträvar i detta arbete tydlighet och transparens för att graden av förutsägbarhet i både marknadsreglering och tillsynsarbete ska vara hög. För att åstadkomma tydlighet och transparens tar PTS årligen fram en tillsynsplan i en dialog med marknadens aktörer. Tillsynsrapporten följs upp både halv- och helårsvis. PTS bedömer att förutsättningarna för att marknadens aktörer långsiktigt ska känna förtroende för PTS arbete med reglering och tillsyn därmed ökar. Detta förtroende är i sin tur viktigt för att marknadsregleringen ska vara effektiv och kunna förbättra marknadens funktionssätt. Arbetet med tillsynen planeras på ett sådant sätt att det går i riktning mot en måluppfyllelse av de strategiska mål som PTS beslutar om för tre år i taget i myndighetens strategiska agenda. Genom PTS tillsyn av skyldigheter i SMPbesluten bidrar myndigheten till att uppfylla följande mål i PTS strategiska agenda för : PTS ska 2020 genom reglering och främjande ha bidragit till att: alla hushåll och företag ska ha tillgång till 30 Mbit/s. 90 procent av hushåll och företag ska ha tillgång till 100 Mbit/s Tillsynen enligt LEK Resultatet av PTS tillsyn mäts genom uppföljning av effekter på marknaden snarare än antalet underrättelser och förelägganden. PTS prövar alltid om det är möjligt att uppnå frivillig rättelse genom dialog med de aktörer som tillsynen riktar sig mot. I de fall det är möjligt att uppnå en frivillig rättelse inom ramen för skyldighetsbeslutet innebär det snabbare effekt på marknaden, jämfört med om prövning i domstol måste göras. Om frivillig rättelse inte sker kan PTS tillgripa formella verktyg såsom underrättelse och föreläggande enligt LEK. Ett Post- och telestyrelsen 4

5 föreläggande får förenas med vite. Tillsynen ska förutom vad som anges i LEK bedrivas i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga principer så som de kommer till uttryck i bl.a. Förvaltningslagen (1986:223). 1.2 Innehållet i PTS tillsynsplan för 2014 PTS tillsynsplan omfattar de aktiviteter som myndigheten ska prioritera år 2014 på de relevanta marknaderna 3. Följande områden är prioriterade inom marknaden för nätinfrastrukturtillträde: Prioritet 1 Processer (bl.a. för informationsgivning) och stödsystem för en mer effektiv grossistmarknad, särskilt rörande: o Marknaden för fiber till enfamiljshus o Vissa frågor vid installation av kopparaccess Prissättning av: o Fiberanslutning av flerfamiljshus och företag (FTTB) o Produkter och tjänster som inte är kostnadsberäknade i PTS hybridmodell Förutsättningar för operatörsbyte på fiber till enfamiljshus/ftth Prioritet 2 Nyckeltal för fiber och koppar Tillträde till fiber till lägenheter i mindre flerfamiljshus (3-11 lägenheter) Migrering från koppar till fiber o Information till grossistoperatörer, m.m. Av tillsynsplanen framgår vidare att PTS avser att granska samtliga problemområden under prioritet 1 och 2, men mer resurser kommer att läggas på områden med prioritet 1. Inom marknaden för bitströmstillträde angav PTS att myndigheten i första hand kommer prioritera operatörsinitierade tillsynsärenden. PTS poängterade i tillsynsplanen att det pågående arbetet med analys av marknaderna 4 och 5 kan leda till att myndigheten under året gör en ny bedömning av prioriterade områden för tillsyn. 3 Post- och telestyrelsen 5

6 Den 2 juni 2014 presenterade PTS sitt förslag till skyldighetsbeslut om nätinfrastrukturtillträde i ett andra samråd. PTS ambition är att under 2014 fatta skyldighetsbeslut om nätinfrastruktur- och bitströmstillträde som inkluderar prisnivåer och som tar hänsyn till EU-kommissionens rekommendation om relevanta marknader. Det finns därför inte skäl att nu revidera tillsynsplanen med anledning av pågående marknadsanalyser. PTS beräknade i tillsynsplanen att i genomsnitt ca 5,5 årsarbetskrafter kommer att arbeta med tillsyn inom marknad 4, 5 och 6. Tillsynen av dessa marknader har under våren involverat medarbetare från tre av fyra enheter inom konkurrensavdelningen. Alltmer av konkurrensavdelningens arbetsuppgifter kräver samverkan och resurstilldelning från flera enheter. Det skapar också flexibilitet och en större beredskap för att hantera oförutsedda händelser. Utöver utredning i enskilda tillsynsärenden har också erfarenheter från tillsyn av nu gällande skyldighetsbeslut överförts till pågående marknadsanalyser. Post- och telestyrelsen 6

7 2 Nätinfrastrukturtillträde 2.1 Pristillsyn PTS har under första halvåret 2014 bedrivit tillsyn av priser på vissa fibertillträden, till skillnad mot tidigare år då pristillsyn framförallt fokuserat på kopparaccess. Orsaken till denna förändring är att TeliaSonera AB från årsskiftet 2013/14 har valt att följa de kostnadsresultat som PTS publicerade den 16 december PTS har granskat aktuella prislistor och därefter kunnat konstatera att det i början av året saknades skäl att prioritera pristillsyn av befintliga fiber och kopparprodukter Prissättning av Fiber Lägenhet och Fiber småföretag 4 TeliaSonera AB har under senvåren 2014 utökat sin portfölj av fiberprodukter genom lanseringen produkterna Fiber Lägenhet och Fiber Småföretag. Produkterna säljstartades den 22:e maj. Båda produkterna levereras som FTTH-tjänster med en singelfiber från telestation till fiberuttag i lägenheter i flerfamiljshus respektive företagslokal. Med anledning av lanseringen av dessa fiberprodukter öppnade PTS ett tillsynsärende i syfte att undersöka om prissättningen kan anses som kostnadsorienterad eller inte. Tillsynsärendet har ännu inte avslutats. 2.2 Nyckeltal ger förutsättningar för ökad insyn 5 Det finns särskilda svårigheter förknippade med att bedriva tillsyn över skyldigheten att tillämpa icke-diskriminering i gällande skyldighetsbeslut. Ett av skälen till detta är att TeliaSoneras egen slutkundsverksamhet i praktiken alltid har en annan affärsmässig relation till företaget i övrigt än vad externa grossistkunder har. Kombinationen av att TeliaSonera dels tillämpar olika rutiner, stödsystem etc. för den externa och den interna verksamheten och dels har ett generellt informationsövertag jämfört med PTS innebär att det är svårt att kartlägga TeliaSoneras rutiner och egentliga tillgång till information. Ett sätt för PTS att hantera denna problematik är att arbeta med redovisning och analys av nyckeltal som synliggör funktioner snarare än ett specifikt tillträde. Nyckeltal som redovisas på marknaderna för nätinfrastruktur- och bitströmstillträde är: beställningsprecision, leveranstid, leveransprecision, försenad leverans, felavhjälpningstid, felavhjälpningsprecision och andel fel per 4 PTS dnr PTS dnr Post- och telestyrelsen 7

8 år. PTS publicerar månatligen TeliaSoneras utfall av nyckeltal för koppar och fiber på PTS hemsida 6. Utfallet fram till april 2014 har inte visat på några signifikanta, varaktiga skillnader mellan de externa grossistkunderna och TeliaSoneras slutkundsverksamhet som direkt tyder på diskriminering. I de fall skillnader har konstaterats har TeliaSonera enligt PTS bedömning kunna ange orsaker till utfallet. Felavhjälpningsprecisionen (kopparaccess) har under perioder legat på relativt låga nivåer men PTS har inte observerat några skillnader som tyder på diskriminering i samband med detta. Figur 1 Felavhjälpningsprecision koppar - Andel serviceorder avhjälpta i tid, januari 2013 april ,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% TeliaSonera Övriga TeliaSonera har sedan juni 2012 levererat nyckeltal som visar leveransprecision samt ändrad leveranstid för produkten Skanova Fiber Leveransprecisionen för Skanova Fiber 2009 har varierat, men vid de senaste två rapporteringstillfällena varit likvärdig för externa grossistkunder och för TeliaSoneras slutkundsverksamhet. 6 LLUB/Tillsyn/Nyckeltal/ Post- och telestyrelsen 8

9 Vid ett möte med marknadsaktörer den 4 juni 2014 framkom att flera operatörer är tveksamma till nyttan av nyckeltalen i deras nuvarande utformning då bl.a. geografiska skillnader och vissa reklamationer inte fångas upp. PTS uppmanade aktörerna att lämna förslag på förbättringar av skyldigheten att rapportera nyckeltal inom ramen för pågående samråd av marknaden för nätinfrastrukturtillträde Ärenden som rör information om och tillträde till villafiber Under 2012 och 2013 har PTS genomfört flera tillsynsärenden som berört frågor om nödvändig information inför tillträde och tillträde till fiber till enfamiljshus. Detta arbete har fortsatt också under det första halvåret Orsaken till att PTS valt att lägga fokus på detta område är bl.a. den relativt snabba utbyggnad, på upp till enfamiljshus per kvartal, som nu sker samt att denna utbyggnad ofta leder till att befintliga abonnemang på bredband via kopparaccess (xdsl) avslutas. Därmed får utbyggnaden en relativ stor effekt på förutsättningarna för konkurrens på marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Frågor om hur grossistkunders tillträden och operatörsbyten till fiber möjliggörs samt frågor som rör befintliga stödsystem på denna del av marknaden är därför av stort intresse för PTS, både som reglerings- och som tillsynsmyndighet. Det är viktigt att säkerställa att de förutsättningar för konkurrens som PTS, genom gällande skyldighetsbeslut, har beslutat också fungerar i praktiken. Detta är särskilt betydelsefullt i samband med att större förändringar i accessnätet genomförs. Det är även viktigt att PTS generellt håller sig uppdaterad om sådana förändringar. Erfarenheterna från tillsynen ligger slutligen också till grund för pågående och kommande arbete med nya skyldigheter till kommande förslag på reglering av NIT-marknaden. Två ärenden rörande informationsfrågor och tillträden till fiber till enfamiljshus inleddes under 2013 och har avslutats genom avskrivning under det första halvåret Båda dessa ärenden behandlar frågor om tillgång till information och förutsättningar för grossisttillträde i samband med utbyggnad av fiber till enfamiljshus. Själva tillsynen har varit inriktad på frågan om de villkor för informationsgivning och tillträden som används innebär diskriminering av tillträdande operatörer i relation till TeliaSoneras egen slutkundsverksamhet PTS dnr och Post- och telestyrelsen 9

10 Under tiden som dessa tillsynsärenden har pågått har PTS kunnat konstatera att TeliaSonera, ofta i samverkan med en eller flera tillträdande operatörer, har utvecklat sin informationsgivning och andra faktorer som påverkar förutsättningarna för att beställa tillträden till villafiber. TeliaSonera har bl.a. uppdaterat information och i förekommande fall rättat mindre felaktigheter. Den tillsyn som PTS har bedrivit i dessa ärenden har inte givit myndigheten skäl att misstänka att diskriminering förekommer. Mot den bakgrunden har PTS beslutat att avsluta dessa ärenden. Givet den generellt höga prioritet som området har kommer PTS dock att fortsätta att bevaka dessa frågor i andra, både pågående och planerade, ärenden under 2014, men med delvis annan inriktning Stödsystem 9 Under våren 2014 inleddes ett tillsynsarbete avseende processer (bl.a. för informationsgivning) och stödsystem som rör utbyggnaden av fiber till enfamiljshus. Bakgrunden till ärendet är att utbyggnaden av TeliaSoneras fiber till enfamiljshus fortsätter i en hög takt. Den 9 juni 2014 fanns enligt Telia (Skanova) drygt beställningsbara slutkundsadresser, varav ca i byggfas, inom så kallade fibermarknadsområden (FMO-villa). Frågan om hur grossistkunderna ges tillgång till stödsystem på denna del av NIT-marknaden bedömer PTS är av stort intresse för marknaden och för PTS som tillsyns- och regleringsmyndighet. Erfarenheterna från tillsynen i detta ärende ligger till grund för utarbetande av skyldigheter i PTS förslag till kommande reglering av NIT-marknaden vad gäller såväl icke-diskriminering som stödsystem. PTS har bedrivit tillsynen både genom möten och genom skriftväxling med TeliaSonera kring frågor om icke-diskriminering och tillgång till stödsystem. Ärendet är inte avslutat Effektivare operatörsbyten fiber 10 PTS har på eget initiativ inlett ett tillsynsärende vad avser förutsättningarna för operatörsbyte på fiber till enfamiljshus (FTTH). Det är PTS uppfattning att det finns ett växande behov vad avser förutsättningarna för operatörsbyte i och med FTTH-utbyggnaden. Samtal med flera operatörer indikerar att det föreligger goda förutsättningar för en frivillig överenskommelse på marknaden vilket PTS ser som mycket positivt. PTS efterfrågar nu tydliga steg från operatörerna vad avser att få en 9 PTS dnr PTS Dnr: Post- och telestyrelsen 10

11 sådan frivillig överenskommelse på plats. Förutsättningarna för effektiva operatörsbyten är både en konkurrens- och en konsumentfråga och ärendet kan således komma att påverka arbetet på flera avdelningar inom PTS. Handläggningen av ärendet fortsätter Kopparnätet i Limhamn läggs ned 11 I mars 2014 meddelade TeliaSonera att en nätförändring skulle genomföras i ett område med ca 100 fastigheter i Limhamn i Malmö. Förändringen innebär att fastighetsägare erbjuds fiberanslutningar och att det befintliga kopparnätet avvecklas. Orsaken till nätförändringen är att det befintliga nätet är i dåligt skick. Operatörer har kunnat beställa Fiber Villa i området från den 15 april 2014 med ett inledningsvis reducerat pris. PTS valde att inleda ett tillsynsärende för att bättre kunna följa processen med avvecklingen av det befintliga kopparnätet. Ärendet innebär att en analys görs om förändringen genomförs på ett sätt som uppfyller skyldighetsbeslutet för NIT-marknaden och om regelverket fungerar som avsett. Det finns också ett intresse utifrån ett konsumentperspektiv att denna typ av teknikförändring genomförs på ett bra sätt varför samarbete sker mellan Konkurrensavdelningen och Konsumentmarknadsavdelningen på PTS. Handläggningen av ärendet fortsätter. 2.4 Installation av kopparaccesser 12 PTS har sedan 2011 bedrivit tillsynsarbete gentemot TeliaSonera avseende enkla installationer av kopparaccess hel ledning. Vid tidpunkten för ärendets inledande uppnådde TeliaSonera en betydande högre andel enkla installationer jämfört med externa grossistkunder. Detta ansågs enligt externa grossistkunder i huvudsak bero på skillnader i tillgång till relevant och aktuell information samt avsaknad av standard för hur information skulle anges i gällande stödsystem. PTS har med anledning av aktuellt tillsynsärende månadsvis begärt in information av TeliaSonera i form av nyckeltal för enkla installationer av kopparacess hel ledning. TeliaSonera har sedan ärendet inleddes vidtagit olika åtgärder vilket lett till att andelen enkla installationer för externa grossistkunder ökat. TeliaSonera har bland annat informerat externa operatörer om sökmöjligheter i Nätfråga, dvs. Skanovas sökverktyg, arbetat med registervård 11 PTS dnr PTS Dnr: Post- och telestyrelsen 11

12 samt arbetat med att samköra lägenhetsnummeruppgifter mellan TeliaSoneras Adressmaster och Postens adressregister (PAR). PTS anser att de åtgärder TeliaSonera vidtagit lett till en ökad andel enkla installationer för flera av de externa grossistkunderna vilket framgår av den information som TeliaSonera lämnat till PTS. PTS har därför funnit det lämpligt att avskriva tillsynsärendet från vidare handläggning. TeliaSonera fortsätter dock att månadsvis rapportera utfallet av andelen enkla installationer till PTS. Post- och telestyrelsen 12

13 3 Bitströmstillträde I tillsynsplanen för 2014 framgår att PTS främst kommer att fokusera på operatörsinitierade ärenden. Myndigheten har dock, utöver sådan tillsyn som har initierats av operatörer, på eget initiativ inlett tillsyn av prissättningen av vissa bitströmsprodukter. 3.1 Pristillsyn av bitströmstillträde 13 PTS har granskat TeliaSoneras prislista för bitström som publicerades den 7 februari 2014 och som tillämpas från årsskiftet 2013/14. Vid en granskning av prislistan fann PTS skäl att begära ett förtydligande från TeliaSoneras sida om grunderna till prissättningen. Det är frågor relaterat till hur de månatliga priserna förhåller sig till det ekonomiska utrymmet och hur dessa beräknas av TeliaSoneras som är föremål för ett förtydligande. Ärendet är inte avslutat. 3.2 Bitströmstillträde över fiber till enfamiljshus 14 Com Hem inkom i juli 2013 med en begäran om tillsyn avseende Telias referenserbjudande bitström. Com Hem preciserade sig i yttrande den 23 augusti, av vilket framgick att Com Hem anser att TeliaSonera ska tillhandahålla en mer funktionell tjänst för multicast. Com Hem redogjorde för två alternativa tekniska lösningar, en baserad på lager 2 VLAN och en baserad på DHCP Relay. TeliaSonera har bl.a. kommenterat att man redan på begäran tillhandahåller funktionalitet för multicast. Möten har hållits med Com Hem den 12 november och 3 december. En underrättelse har skickats till TeliaSonera den 15 april, och TeliaSonera har inkommit med sitt yttrande den 14 maj. PTS har därefter haft möten med både TeliaSonera och Com Hem. Efter det senare mötet inkom Com Hem den 3 juni med en skrivelse som respons på TeliaSoneras yttrande. Handläggningen av ärendet fortsätter. 3.3 Nyckeltal bitström TeliaSonera inkommer kvartalsvis till PTS med en rapport innehållande åtta olika nyckeltal för bitström. Nyckeltalen har visat på vissa variationer åt båda håll mellan grossistprodukterna för bitström och TeliaSoneras egna 13 PTS dnr PTS dnr Post- och telestyrelsen 13

14 slutkundsprodukter. Rapporten har dock under 2014 indikerat en negativ utveckling för externa operatörer vad avser två nyckeltal som benämns Genomsnittlig felavhjälpningsprecision (benämns även Serviceprecision) och Servicereklamationer i förhållande till antalet felanmälningar (benämns även Andel servicereklamationer). Frågor har ställts till TeliaSonera och en fördjupad analys pågår med anledning av detta. Figur 2 Serviceprecision bitström. Mars 2013 april 2014 (Källa: TeliaSonera) Bitstream: Genomsnittlig serviceprecision 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% mar-13 apr-13 maj-13 jun-13 jul-13 aug-13 sep-13 okt-13 nov-13 dec-13 jan-14 feb-14 mar-14 Bitstream Cons/Bus Telia Bredband Priv/Ftg Definition: Andel anmälda fel som åtgärdats inom avtalad felavhjälpningstid Serviceprecision mar-13 apr-13 maj-13 jun-13 jul-13 aug-13 sep-13 okt-13 nov-13 dec-13 jan-14 Medelv. Medelv. feb-14 mar-14 senaste föreg. 3 mån 3 mån Bitstream Cons/Bus 75,6% 57,0% 75,0% 64,6% 67,5% 56,9% 82,0% 76,0% 70,3% 75,0% 53,1% 74,1% 74,1% 67,1% 73,8% Telia Bredband Priv/Ftg 77,1% 77,9% 77,6% 73,0% 69,3% 58,0% 81,8% 83,3% 71,3% 67,7% 63,4% 80,7% 85,2% 76,5% 74,1% Figur 3 Andel servicereklamationer bitström. Mars 2013 april 2014 (Källa: TeliaSonera) Bitstream: Andel servicereklamationer 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% mar-13 apr-13 maj-13 jun-13 jul-13 aug-13 sep-13 okt-13 nov-13 dec-13 jan-14 feb-14 mar-14 Bitstream Cons/Bus Telia Bredband Priv/Ftg Definition: Andel servicereklamationer i förhållande till antalet felanmälningar Andel servicereklamationer mar-13 apr-13 maj-13 jun-13 jul-13 aug-13 sep-13 okt-13 nov-13 dec-13 jan-14 Medelv. Medelv. feb-14 mar-14 senaste föreg. 3 mån 3 mån Bitstream Cons/Bus 3,7% 7,0% 6,1% 6,2% 11,7% 12,3% 6,6% 6,2% 11,9% 14,1% 10,6% 15,0% 18,5% 14,7% 10,7% Telia Bredband Priv/Ftg 4,6% 4,4% 3,9% 3,9% 5,8% 6,2% 6,2% 5,3% 8,8% 5,6% 7,0% 3,8% 5,5% 5,5% 6,6% Post- och telestyrelsen 14