Tillsynsrapport Nätinfrastruktur- och Bitströmstillträde 2013

Transkript

1 Rapportnummer PTS-ER-2013:25 Datum Tillsynsrapport Nätinfrastruktur- och Bitströmstillträde 2013

2 Rapportnummer PTS-ER-2013:25 Diarienummer ISSN Författare Lars-Erik Axelsson, Roger Gustafsson, Anna Helmersson och Kristina Mellberg Post- och telestyrelsen Box Stockholm Post- och telestyrelsen 2

3 Innehåll 1 PTS tillsyn av nätinfrastruktur- och bitströmstillträde Tillsynen bidrar till PTS strategiska mål Tillsynen enligt LEK och Förvaltningslagen Innehållet i PTS tillsynsplan för Nätinfrastrukturtillträde Pris Periodiska avgifter för kopparaccess Installationsavgifter för kopparaccess Kringprodukter för tillträde Nyckeltal ger ökad insyn Information om och tillträde till villafiber 9 3 Bitströmstillträde 11 Post- och telestyrelsen 3

4 1 PTS tillsyn av nätinfrastruktur- och bitströmstillträde Tillsynen bidrar till PTS strategiska mål Det övergripande målet för tillsynen, är som framgår av tillsynsplan för , att öka förutsättningar för en effektiv konkurrens på marknaden för elektroniska kommunikationstjänster genom insatser på marknaderna för nätinfrastruktur och bitströmstillträde. PTS eftersträvar i detta arbete tydlighet och transparens för att graden av förutsägbarhet i PTS reglering och tillsyn ska vara hög. För att åstadkomma tydlighet och transparens tar PTS årligen fram en tillsynsplan i dialog med marknadens aktörer och informerar aktörerna löpande om den tillsyn som bedrivs. Därmed bedömer PTS att marknadens aktörer kan få ett långsiktigt förtroende för PTS arbete med reglering och tillsyn. Eftersom konkurrensreglering och tillhörande tillsyn är en del i att förbättra marknadens funktionssätt, där marknadskrafterna på egen hand inte har lyckats få bukt med de på marknaden förekommande problemen, är detta förtroende ytterst viktigt. Arbetet med tillsynen planeras på ett sådant sätt att det går i riktning mot en måluppfyllelse av de strategiska mål som PTS beslutar om för tre år i taget i myndighetens strategiska agenda. PTS tillsyn av marknaderna för nätinfrastruktur- och bitströmstillträde bidrar således till att uppfylla följande mål i PTS strategiska agenda för : PTS ska 2013 ha bidragit till att minst 55 procent av Sveriges hushåll och företag har möjlighet att använda bredbandanslutningar med en överföringshastighet om minst 100 Mbit/s. PTS ska 2014 ha verkat för att konsumenterna, bl.a. genom konkurrens i accessnät, har valfrihet när de köper bredbandsabonnemang och att de får det de kan förvänta sig och betalar för ER-20139/ Post- och telestyrelsen 4

5 1.1.1 Tillsynen enligt LEK och Förvaltningslagen Resultatet av PTS tillsyn mäts genom uppföljning av effekter på marknaden snarare än antalet underrättelser och förelägganden. PTS prövar alltid om det är möjligt att uppnå frivillig rättelse genom dialog med TeliaSonera. I de fall det är möjligt att uppnå en frivillig rättelse inom ramen för skyldighetsbeslutet innebär det snabbare effekt på marknaden, jämfört med om prövning i domstol måste göras. Om frivillig rättelse inte sker kan PTS tillgripa formella verktyg såsom underrättelse och föreläggande enligt LEK. Ett föreläggande får förenas med vite. Tillsynen ska förutom vad som anges därom i LEK bedrivas i enlighet med Förvaltningslagen (bl.a. vad gäller krav på kommunicering). 1.2 Innehållet i PTS tillsynsplan för 2013 PTS tillsynsplan omfattar de aktiviteter som myndigheten ska prioritera år 2013 på de relevanta marknaderna 3. Följande områden är prioriterade inom marknaden för nätinfrastrukturtillträde: Prioritet 1 Abonnemangsavgift för kopparaccess Installationsavgifter för kopparaccess Tillträde till fiber i enfamiljshus Tidpunkt för fibertillträde för grossistkunder i enfamiljshus Nyanläggning av fiber i befintlig kanalisation o säkerställa uppdaterad information och tillgång till information o rimlig begäran Relationen mellan reglerat tillträde till nätinfrastruktur och produkter som tillhandahålls av en kommunikationsoperatör. Prioritet 2 Kringprodukter för tillträde (ex. kablar nödvändiga för att nyttja tillträdet eller samlokaliseringsprodukter) Nyckeltal fiber och koppar Information och leveransvillkor för fiber och koppar 3 Post- och telestyrelsen 5

6 Av tillsynsplanen framgår vidare att PTS avser att granska samtliga problemområden under prioritet 1 och 2, men mer resurser kommer att läggas på prioritet 1. I tillsynsplanen beräknade PTS att i genomsnitt ca 3 årsarbetskrafter kommer att arbeta med tillsyn inom denna marknad. Personalresurserna har under året i huvudsak motsvarat de planerade. Inom tillsynen av marknad 4 och 5 har under året medarbetare från tre av fyra enheter inom konkurrensavdelningen varit involverade. Alltmer av konkurrensavdelningens arbetsuppgifter kräver samverkan och resurstilldelning från flera enheter. Det skapar också flexibilitet och en större beredskap för att hantera oförutsedda händelser. Det ärende som pågått under hösten, med inriktning mot ett flertal frågor med koppling till utbyggnaden av fiber till enfamiljshus, är inte avslutat. Inom marknaden för bitströmstillträde angav PTS att myndigheten i första hand kommer prioritera operatörsinitierade tillsynsärenden och att PTS beräknar att omkring en årsarbetskraft kommer att arbeta med tillsyn inom denna marknad. Under året har visst arbete med pristillsyn och ett operatörsinitierat tillträdesärende varit aktuellt. Det ärendet är inte avslutat. Post- och telestyrelsen 6

7 2 Nätinfrastrukturtillträde 2.1 Pris PTS har under 2013 bedrivit tillsyn av pris för kopparaccesser Periodiska avgifter för kopparaccess 4 TeliaSonera meddelade i december 2012 att företaget skulle höja de periodiska avgifterna (abonnemangsavgifterna) för kopparaccesser vid årsskiftet. Dessa prisändringar berörde produkterna hel och delad ledning från telestation och kopplingsskåp. Efter en genomgång av TeliaSoneras motivering för prishöjningen fann PTS den 8 mars 2013 skäl att underrätta TeliaSonera om att myndigheten misstänkte att företaget inte efterlevde skyldigheten att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden. PTS och TeliaSonera har olika uppfattning om väg-till-hus -antagandet samt fördelningen av kostnader mellan olika typer av faktisk användning av kopparaccesser. Då TeliaSonera inte vidtog rättelse med anledning av underrättelsen förelade PTS den 24 april 2013 TeliaSonera att sänka sina priser till belopp som motsvarade PTS kostnadsresultat för kopparaccesser. TeliaSonera överklagade PTS föreläggande och målet ligger nu, tillsammans med motsvarande mål avseende 2012 års prishöjning av TeliaSonera, i förvaltningsrätten för prövning. Tillsynsärendet avslutades genom PTS föreläggande Installationsavgifter för kopparaccess 5 PTS genomförde tillsyn av TeliaSoneras installationsavgifter för kopparaccess. Två frågor har varit i fokus för tillsynen dels TeliaSoneras prissättning av installationstjänster, som baserar sig på upphandlade entreprenadtjänster, dels frågan om kostnader för framtida nedkoppling kan läggas till grund för ett kostnadsorienterat pris. Kammarrätten har under uttalat att en upphandling måste kunna läggas till grund för bedömning om prissättningen är kostnadsorienterad såvida inte PTS kan göra sannolikt att den inte är marknadsmässig. PTS kan efter genomförd tillsyn inte finna några sådana omständigheter som leder till bedömningen att upphandlingen inte är att bedöma marknadsmässig. Ärendet kunde därför skrivas av. 4 PTS Dnr: PTS Dnr: RK 2009:1 Post- och telestyrelsen 7

8 2.1.3 Kringprodukter för tillträde 7 PTS har granskat TeliaSoneras prissättning av operatörstrunk fiber i relation till skyldigheten att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning för tillträde till tillhörande installationer till svart fiber. PTS har utgått från aktuellt referenserbjudande och begärt in stickprov över kostnader samt i detalj granskat de till stickprovet tillhörande entreprenörsfakturorna. PTS kunde i tillsynen inte finna skäl att misstänka att prissättningen strider mot gällande skyldighetsbeslut. Tillsynsärendet kunde därför skrivas av. 2.2 Nyckeltal ger ökad insyn Det finns särskilda svårigheter förknippade med att bedriva tillsyn över ickediskrimineringsskyldigheten eftersom TeliaSoneras egen slutkundsverksamhet i praktiken alltid har en annan affärsmässig relation till företaget än vad övriga grossistkunder har. Kombinationen av att TeliaSonera tillämpar olika rutiner, stödsystem etc. för den externa och den interna verksamheten och dessutom har ett informationsövertag jämfört med PTS, medför att det är svårt att kartlägga TeliaSoneras rutiner och egentliga tillgång till information. Ett sätt att komma runt denna problematik är att arbeta med redovisning av särskilda nyckeltal vilka synliggör en funktion snarare än ett specifikt tillträde. De nyckeltal som ska redovisas på marknaderna för nätinfrastruktur- och bitströmstillträde är: beställningsprecision, leveranstid, leveransprecision, försenad leverans, felavhjälpningstid, felavhjälpningsprecision och andel fel per år. PTS publicerar månatligen TeliaSoneras utfall av nyckeltal för koppar och fiber på PTS hemsida 8. Utfallet fram till oktober 2013 har inte visat på några signifikanta, varaktiga skillnader mellan de externa grossistkunderna och TeliaSoneras slutkundsverksamhet som direkt tyder på diskriminering. I de fall skillnader har konstaterats har TeliaSonera angivit sakliga orsaker till utfallet och i förekommande fall även upprättat handlingsplaner för att avhjälpa dessa (dnr ). Felavhjälpningsprecisionen (kopparaccess) har under perioder legat på relativt låga nivåer men PTS har inte observerat några skillnader som tyder på diskriminering i samband med detta. 7 PTS Dnr: LLUB/Tillsyn/Nyckeltal/ Post- och telestyrelsen 8

9 Figur 1 Felavhjälpningsprecision koppar - Andel serviceorder avhjälpta i tid, januari oktober ,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% Telia Övriga TeliaSonera har sedan juni 2012 levererat nyckeltal som visar leveransprecision samt ändrad leveranstid för produkten Skanova Fiber Leveransprecisionen för Skanova Fiber 2009 har varierat, men vid de senaste två rapporteringstillfällena varit likvärdig externa grossistkunder och för TeliaSoneras slutkundsverksamhet. 2.3 Information om och tillträde till villafiber Under det andra halvåret 2013 har ett omfattande arbete med frågor som berör utbyggnaden av fiber till enfamiljshus genomförts. Arbetet är inte avslutat. Bakgrunden till ärendet är bl.a. följande. Utbyggnaden av TeliaSoneras villafiber sker nu i hög takt. Den 14 oktober 2013 fanns enligt TeliaSonera slutkundsadresser som är anslutna eller kan anslutas inom så kallade fibermarknadsområden (FMO-villa) och slutkundsadresser som kommer att anslutas eller kunna anslutas senast vid utgången av Frågan om hur grossistkunders tillträden och operatörsbyten möjliggörs samt frågor som rör befintliga stödsystem på denna del av NIT-marknaden är därför av stort intresse för PTS, både som reglerings- och tillsynsmyndighet. Det är också viktigt att säkerställa att de förutsättningar för konkurrens som PTS har Post- och telestyrelsen 9

10 beslutat fungerar i praktiken i samband med att förändringar i accessnätet genomförs. Det är även viktigt att PTS håller sig uppdaterad om eventuella förändringar. Erfarenheterna från tillsynen ligger också till grund för utarbetande av skyldigheter till kommande förslag på reglering av NITmarknaden. Tillsynen har inletts med att PTS tagit kontakt med Telenor därför att de uttryckt särskilt intresse för frågeställningarna i samband med operatörsmötet i juni Sammanfattningsvis berörs i ärendet fyra frågeområden: Information för planering av förberedande arbeten i telestationer och försäljning till slutkunder Förutsättningar för operatörsbyten Operatörstrunk och motsvarande tillhörande installationer vid tillträde Icke-diskriminering och tillgång till stödsystem Under tiden som tillsynen har pågått har också ett antal förändringar och klarlägganden gjorts av TeliaSonera. Informationsläget har förbättrats genom bl.a. framtagande av informationsmaterial och genom att tillgängliga adresser för produkten Skanova Fiber Villa har distribuerats. Förbättrade förutsättningar för operatörsbyten har också kunnat konstateras, bl.a. genom att TeliaSonera nu installerar mediaomvandlare för Öppen Fiber med s.k. fiberjack vilket underlättar för en tillträdande operatör. Vad gäller operatörstrunk och tillhörande installationer har PTS fått vissa positiva signaler vad gäller det gemensamma arbete som görs mellan TeliaSonera och en operatör. Tillsynsärendet är dock ännu inte avslutat då ett antal frågetecken kvarstår, bl.a. vad gäller informationsfrågor, de samlade förutsättningarna för operatörsbyten och tillgången till stödsystem. Post- och telestyrelsen 10

11 3 Bitströmstillträde I tillsynsplanen för 2013 framgår att PTS planerat en årsarbetskraft på tillsyn avseende bitströmstillträde och att myndigheten främst kommer att fokusera på operatörsinitierade ärenden. Comhem inkom i juli 2013 med en mycket allmänt utformad begäran om tillsyn avseende Telias referenserbjudande bitström. Comhem preciserade sig i yttrande den 23 augusti, av vilket framgick att Comhem anser att TeliaSonera ska tillhandahålla en mer funktionell tjänst för multicast. TeliaSonera har bl.a. kommenterat att man redan på begäran tillhandahåller funktionalitet för multicast. Möten har hållits med Com Hem den 12 november och 3 december. Tillsynsärendet är inte avslutat. Post- och telestyrelsen 11