Transportstyrelsens begäran om yttrande över ansökan om tillstånd att bedriva utbildning för yrkesförarkompetens (TSTRYT 2010/14051)

Transkript

1 KKV1007, v1.1, YTTRANDE Dnr 240/ (5) Transportstyrelsen Örebro Transportstyrelsens begäran om yttrande över ansökan om tillstånd att bedriva utbildning för yrkesförarkompetens (TSTRYT 2010/14051) Bakgrund Halmstads, Stockholms och Säffle kommuner, Sydskånska gymnasieförbundet, Vänergymnasiet AB och Växjö fordonsgymnasium AB har ansökt om tillstånd att bedriva grundutbildning och fortbildning för gods- och persontransporter enligt lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens. Samtliga sökande bedriver redan idag utbildning för yrkesförarkompetens inom ramen för sina gymnasieprogram. Utbildning inom gymnasieskolan kräver enligt 8 kap. 3 lagen om yrkesförarkompetens inte tillstånd om utbildningen varit föremål för samråd mellan behöriga myndigheter. Transportstyrelsen har bett Konkurrensverket att yttra sig med anledning av nämnda ansökningar. Vad Konkurrensverket erfar är Transportstyrelsen intresserad av hur reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (2008:579) KL, kan och bör påverka dess tillståndsgivning avseende utbildning av yrkesförare. Bedömning Konkurrensverket har sedan lång tid uppmärksammat att det uppstår konkurrensproblem när offentlig verksamhet bedrivs i konkurrens med privata företag. Då offentliga aktörer är verksamma på en konkurrensutsatt marknad finns det bl.a. risk för att etableringsmöjligheterna för privata alternativ hämmas och redan verksamma företag trängs ut. De nya bestämmelserna i KL om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet innebär att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 240/ (5) dock inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Även konkurrenssnedvridande verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver får förbjudas. Förbud får dock inte meddelas om verksamheten är förenlig med lag. Förbud får även meddelas sådana juridiska personer som en kommun eller ett landsting direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över. Kriteriet offentlig aktör Den första frågan är om aktören, eller aktörerna, är offentlig. Beträffande Halmstads, Stockholms och Säffle kommuner samt sydskånska gymnasieförbundet gäller att dessa är sådana aktörer som kan komma att träffas av bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Huruvida även Vänergymnasiet AB och Växjö fordonsgymnasium är offentliga aktörer saknar Konkurrensverket vetskap om. Privata aktörer träffas inte av bestämmelserna i KL om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Kriteriet konkurrensbegränsning Den verksamhet eller det förfarande som det är fråga om måste på något sätt vara konkurrensbegränsande. Med det avses enligt förarbetena till bestämmelsen i KL förekomsten av, eller fara för negativa effekter för konkurrensen. 1 Frågan är om beteendet skadar drivkrafterna till konkurrens samt själva mekanismerna på marknadsplatsen. Det är beteendets långsiktiga verkningar på förutsättningarna för en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden som prövningen i det enskilda fallet ska avse. Förhållandena skiljer sig åt mellan olika regioner av landet samt även över tid. Det är således möjligt att en verksamhet eller ett förfarande som är negativt för konkurrensen i en kommun eller ett område inte behöver vara det i ett annat område eller kommun. De aktörer som nu söker om tillstånd är spridda över landet och finns både i storstad och i glesbygd. Bedömningen av om lämnade tillstånd kan leda till konkurrensbegränsningar måste göras i varje enskilt fall. Det är i detta sammanhang inte möjligt för Konkurrensverket att uttala sig om meddelade tillstånd skulle vara konkurrensbegränsande i varje region som är i fråga. Emellertid kan det sägas att kraven på vilken grad av snedvridning av konkurrensen som krävs för att ett förbud ska kunna meddelas inte är särskilt högt ställda utan att det kan räcka med att effekterna är av någon betydelse för att ett förbud ska kunna komma i fråga. Kriteriet verksamhetens förenlighet med lag När det gäller konkurrensbegränsande verksamhet kan en sådan inte bli föremål för förbud om densamma är förenlig med lag. Med lag menas här bl.a. kommunallagen (1991:900) och andra speciallagar som rör den kommunala kompetensen. 2 I tidigare nämnda förarbeten anges att när ett beteende är en direkt och avsedd effekt av en specialreglering eller en ofrånkomlig följd av denna bör 1 Prop. 2008/09:231, s Exempelvis lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

3 Dnr 240/ (5) den inte omfattas av bestämmelserna om offentlig säljverksamhet i KL. Gällande utbildning till yrkesförare finns specialreglering, varför denna undersöks först. I lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning begränsas kommuner och landstings befogenheter att bedriva utbildning som innebär att kommuner och landsting mot särskild ersättning från annan än enskild anordnar utbildning som uppdragsgivaren utser. Kommuner och landsting får endast bedriva uppdragsutbildning som motsvarar den som de får bedriva inom det offentliga skolväsendet. Det är således inte möjligt för kommuner och landsting att bedriva utbildning på uppdrag av det privata näringslivet utanför utbildning i enlighet med skollagen (1985:1100). Lagen om uppdragsutbildning rör dock inte kommuner och landstings möjligheter att bedriva utbildning direkt mot enskilda personer. Den lag som styr huruvida en offentlig aktör får bedriva utbildning av yrkesförare är lagen om yrkesförarkompetens. Denna lag bygger på direktiv 2003/59/EG om grundläggande kompetens och fortbildning för förare av vissa vägfordon för gods- eller persontransport. Direktivet saknar bestämmelser som föreskriver vilka typer av aktörer eller juridiska personer, offentliga eller privata, som kan erhålla godkännande utan direktivet tar sikte på hur utbildningen ska bedrivas. 3 I förarbetena till lagen om yrkesförarkompetens förs diskussion om vilka typer av aktörer som ska kunna utbilda. 4 Här anges bl.a. att utbildarna sannolikt behöver bli fler. Det framhålls att det är viktigt att en sund konkurrens kan upprätthållas mellan utbildarna. Vikten av ett flexibelt system betonas för att de erfarenheter som finns ska kunna tas till vara. Trafikskolorna anges kunna fylla en viktig roll som utbildningsanordnare. De utbildningar som bedrivs inom transportbranschen bör också ges möjlighet att fortsätta att utbilda framtidens yrkesförare. Vidare uppges även att aktörer inom den svenska fordonsindustrin kan vara tänkbara utbildare av yrkesförare. Det skulle kunna ifrågasättas om lagstiftaren avsett att tillstånd skulle kunna erhållas av sådana aktörer som nu ansökt eftersom det i lagen om yrkesförarkompetens framhålls att det är viktigt att konkurrens upprätthålls mellan utbildarna. Av de möjliga utbildare som räknas upp i förarbetena är inte någon en offentlig aktör. Frågan är då om utbildning av yrkesförare skulle kunna ligga inom den allmänna kommunala kompetensen i enlighet med 2 kap. 1 kommunallagen, inom den s.k. frivilliga delen. Ett antal principer fastställer den yttre ramen för en kommuns handlingsfrihet. 3 Artikel 6 föreskriver bl.a. att utbildning endast ska kunna erhållas vid godkända utbildningscentra. 4 Prop. 2007/08:10, s. 84f.

4 Dnr 240/ (5) En av dessa är lokaliseringsprincipen som innebär att en kommun får sköta angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Vidare anges i 2 kap. 7 kommunallagen att en kommun får driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen, ett förbud mot spekulativ näringsverksamhet. En kommuns beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol av kommunmedlemmar som prövar ett överklagat besluts laglighet. Hur en förvaltningsdomstol skulle se på om nu gällande ansökningar om utbildning av yrkesförare är i enlighet med kommunallagen eller inte kan Konkurrensverket emellertid inte uttala sig om. I rättspraxis finns inte några avgöranden som kan klargöra om det ligger inom den kommunala kompetensen att bedriva utbildning av yrkesförare. 5 Regeringsrätten har i målet RÅ 1993 ref. 93 angett att även om det rättsligt sätt skulle kunna ingå i en kommuns befogenhet att fatta ett visst beslut kan även andra hänsyn behöva tas för att avgöra om ett beslut är kompetensenligt. En av omständigheterna som Regeringsrätten ansåg skulle ligga till grund för bedömningen var om behovet av den verksamhet som beslutet avsåg kunde tillgodoses på annat sätt. Avslutande kommentarer Konkurrensverket får upplysa om att verket för närvarande utreder ett klagomålsärende angående ett kommunalt bolag som bedriver utbildning av yrkesförare och där anmälaren hävdar att detta snedvrider konkurrensen. Även om Konkurrensverket, dels på grund av att verket utreder ett ärende och dels av skäl som angivits ovan inte kan ge något besked på de frågor som ställts är det ändå angeläget att poängtera att lagstiftaren framhållit att det är viktigt att en sund konkurrens kan upprätthållas mellan utbildare av yrkesförare. För att en marknad ska kunna fungera väl är det centralt att de aktörer som finns ges möjligheter att konkurrera med varandra under neutrala förhållanden, eftersom konkurrensen annars riskerar att snedvridas. I värsta fall kan det leda till att effektiva företag slås ut från marknaden och att samhällets resurser inte används på bästa sätt. 5 Äldre praxis gällande körskolor finns däremot, se RÅ 1965 ref. 43, RÅ 1968 K 1770 och RÅ 1974 A 1426 m.fl.

5 Dnr 240/ (5) Mot bakgrund av ovanstående kan det således vara möjligt att förutsättningarna i 8 kap. 2 lag om yrkesförarkompetens inte är uppfyllda för samtliga ansökanden. Detta yttrande har beslutats av avdelningschef Johan Hedelin. Föredragande har varit Helena Henriksson. Johan Hedelin Helena Henriksson