2008 års postlagsutrednings delbetänkande En ny postlag (SOU 2009:82)

Transkript

1 KKV1001, v1.1, YTTRANDE Dnr 535/ (5) Näringsdepartementet STOCKHOLM 2008 års postlagsutrednings delbetänkande En ny postlag (SOU 2009:82) (N2009/7490/ITP) Konkurrensverket koncentrerar sitt yttrande till de delar av förslagen i betänkandet som verket bedömer är av särskild betydelse för att en väl fungerande konkurrens ska kunna utvecklas på den svenska postmarknaden. Sammanfattning Konkurrensverket delar utredningens bedömning att det för närvarande inte finns behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten som Posten enligt tillståndsvillkor är skyldig att tillhandahålla. Konkurrensverket tillstyrker att bestämmelserna om avgifter och tillsyn vad gäller den samhällsomfattande posttjänsten införlivas i postlagen. Verket vill samtidigt rikta uppmärksamheten på att begreppet kostnadsorienterade eller kostnadsbaserade priser är ett inexakt begrepp som kräver närmare definition. Konkurrensverket vill varna för att olika slag av målkonflikter kan uppstå såvitt avser kravet att samhällsomfattande posttjänster ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser och kravet att dessa priser ska främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten, dvs. ett effektivt resursutnyttjande. I syfte att minska risken för målkonflikter är det viktigt att det klargörs vilka principer som ska gälla för prissättningen samt vilka kostnads- och intäktsuppgifter som behövs för tillsynen. Konkurrensverket anser att PTS mandat bör stärkas vad gäller beslutanderätten över postnummersystemet såtillvida att PTS även får möjlighet att ingripa och besluta att begärd ändring ska ske om Posten och andra postoperatörer har olika uppfattningar om utformningen av postnummersystemet. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 535/ (5) Konkurrensverket tillstyrker utredningens förslag att PTS får i uppgift att, i samråd med Konkurrensverket, närmare utreda förutsättningarna för ett införande av en reglering avseende tillträde till Postens infrastruktur som ger Postens konkurrenter möjlighet att köpa tjänster av Posten i de delar av produktionen där de själva inte verkar. Konkurrensverkets erfarenheter av liberaliseringen av postmarknaden I Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens konkurrensen i Sverige (2009:4) konstaterar verket, med stöd av olika rapporter 1, att liberaliseringen av postmarknaden lett till ökad marknadseffektivitet till följd av den ökade konkurrens som den dominerande operatören Posten AB (Posten) utsatts för. Kravet på effektivisering har tvingat Posten att finna nya och mer kostnadseffektiva lösningar. Exempel på detta är Postens nedläggning av postkontor kombinerat med avtal med dagligvarubutiker och bensinstationer om att tillhandahålla olika slag av posttjänster. Nedläggningen av postkontor som även beror på förändrade kundbeteenden har inte lett till försämrad service utan i stället har möjligheterna ökat för hushåll och företag att distribuera och hämta brev och paket eftersom dagligvarubutiker och bensinstationer har betydligt längre öppethållande än vad postkontoren hade. Sedan några år tillbaka har paketmarknaden utvecklats genom ett inträde av finansiellt starka aktörer, främst Schenker och DHL. Nya inlämningsställen för paket har etablerats i landet och nyss nämnda företag har stor potential för att långsiktigt och hållbart kunna utmana Posten och därmed bidra till att konkurrensen främjas på paketmarknaden. Även om den ökade konkurrensen, som nämnts inledningsvis, lett till ett effektivare resursutnyttjande och varit gynnsam för olika kundgrupper, är det inte troligt att alla geografiska områden i Sverige kommer att vara kommersiellt intressanta för existerande och nya postoperatörer att etablera sig inom, i varje fall inte inom en snar framtid. Detta betyder att Posten även framgent kommer att vara ensam marknadsaktör eller under alla omständigheter ha en mycket stark ställning inom vissa delar av den svenska postmarknaden. Konkurrensverkets rekommendationer för ökad konkurrens inom olika delar av postmarknaden I Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens förslag (2009:4) har Konkurrensverket framfört att det finns mycket som talar för att konkurrensen och effektiviteten inom olika delar av postmarknaden kan öka ytterligare. Åtgär- 1 Se t.ex. Andersson, P., (2004), Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag, samt ITPS, (2005), Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden, (A2005:013).

3 Dnr 535/ (5) der som kan genomföras gäller exempelvis postnummersystemet och regler för tillträde till Postens infrastruktur, vilket utvecklas närmare nedan. Konkurrensverket har även lämnat förslag till regeringen om att Post- och telestyrelsen (PTS) ska få till uppgift att främja en effektiv konkurrens inom postområdet 2. En sådan åtgärd innebär att PTS roll och uppgifter när det gäller tillsynen över ekonomiska förhållanden skulle stärkas. Syftet med den Europeiska gemenskapens politik inom postsektorn är att under kontrollerade former gradvis liberalisera och konkurrensutsätta marknaden. Det har visat sig att liberalisering av marknader ställer krav på aktiva sektors- och konkurrensmyndigheter. Både generell konkurrenslagstiftning och specifik särlagstiftning är viktiga verktyg för att motverka missbruk av marknadsdominans och för att främja konkurrens på marknader där förutsättningar ännu saknas för en väl fungerande konkurrens. Som regel bör det verktyg användas som är bäst lämpat för att kunna åtgärda olika slag av konkurrensproblem vilket i sin tur bidrar till ökad marknadseffektivitet och konsumentnytta. Av detta följer att ett väl fungerande samarbete mellan sektors- och konkurrensmyndigheten är centralt för en effektiv tillsyns- och marknadsövervakning. Det inbegriper även utbyte av konfidentiell information. Konkurrensverket har därför, med hänvisning till vad som gäller för området elektronisk kommunikation, föreslagit att en motsvarande ordning för att kunna utbyta konfidentiell information införs även för postområdet för att på bästa sätt kunna lösa olika slag av konkurrensproblem. Konkurrensverkets kommentarer i det följande ansluter till utredningens betänkande. 6.2 Statens åtgärder för att garantera den samhällsomfattande tjänsten Konkurrensverket delar utredningens bedömning att det för närvarande inte finns behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten som Posten enligt tillståndsvillkor är skyldig att tillhandahålla. Till följd av Postens samgående med Post Danmark finns även argument för att möjligheterna att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten förbättras. Detta har bland annat sin grund i synergivinster inom inköp och administration och en starkare finansiell ställning. För det fall marknaden inte kan tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster utan särskild ersättning anser verket, i likhet med utredningen, att en samhällsomfattande posttjänst i första hand ska upphandlas. 2 En sådan ordning skulle för övrigt överensstämma med den ordning som gäller för PTS för området elektronisk kommunikation.

4 Dnr 535/ (5) 6.3 Artikel 12 och 14 i Postdirektivet Principer för prissättning och insyn i redovisning Utredningen föreslår att samhällsomfattande posttjänster ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser som främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänsten (6.3.2). Prissättningen ska vidare vara öppen för insyn och icke-diskriminerande (6.3.3). Båda bestämmelserna har sin grund i 2008 års postdirektiv (artikel 12) och bör därför implementeras i postlagen. Konkurrensverket tillstyrker att bestämmelserna införlivas i postlagen (1993:1684) men vill samtidigt rikta uppmärksamheten på följande. Begreppet kostnadsorienterade eller kostnadsbaserade priser är ett inexakt begrepp om man inte närmare definierar vad som ska avses. Vidare, om man med detta skulle avse fullt allokerade kostnader, dvs. särkostnaden plus en andel av samkostnaden fördelad på visst sätt, är det viktigt att känna till att det finns ett betydande mått av godtycke i fullt allokerade kostnader. Det finns olika fördelningsnycklar för att fördela samkostnader (kostnader som är gemensamma för produktionen av tjänster), t.ex. produktions-, kostnads- och intäktsandelar som i allmänhet ger olika resultat. Följaktligen går det inte heller att hävda att det finns någon korrekt metod att fördela samkostnader efter. I en rapport från konsultföretaget WIK 3 som utarbetats på uppdrag av Europeiska kommissionen konstateras att kravet att priser för samhällsomfattande tjänster måste baseras på kostnaderna har tolkats på olika sätt av sektorsmyndigheter. De flesta regleringsmyndigheter inom Europa anser att priset för varje tjänst måste täcka den fullt allokerade kostnaden. Samtidigt anser sektorsmyndigheterna i Frankrike, Storbritannien och Tyskland som representerar ca 60 procent av marknaden inom EU/EEA-området att den lägsta kostnaden som priset för en tjänst måste täcka är den långsiktiga genomsnittliga tillkommande kostnaden (eng. Long Run Average Incremental Cost), vilket är mer förenligt med ekonomisk teori. Konkurrensverket delar denna syn och anser att en prissättningsprincip som utgår från fullt allokerade kostnader inte kan motiveras från effektivitetssynpunkt. Mot bakgrund av vad som nyss nämnts vill Konkurrensverket varna för att olika slag av målkonflikter kan uppstå såvitt avser kravet att samhällsomfattande posttjänster ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser och kravet att dessa priser ska främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten, dvs. ett effektivt resursutnyttjande. I syfte att minska denna risk är det viktigt att det klargörs vilka principer som ska gälla för prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten samt vilka kostnads- och intäktsuppgifter som Posten ska redovisa till PTS för 3 WIK-Consult, The Role of Regulators in a more Competitive Postal Market, Final Report, 2009.

5 Dnr 535/ (5) att PTS fullt ut ska kunna utöva en effektiv tillsyn över nämnda ekonomiska förhållanden. Detta skulle även leda till ökad förutsägbarhet för marknadens aktörer Postoperatörers möjlighet att påverka postnummersystemet När det gäller beslutanderätten över postnummersystemet anser Konkurrensverket att en ändring bör ske i enlighet med utredningens förslag. PTS mandat bör följaktligen stärkas såtillvida att PTS även får möjlighet att ingripa och besluta att begärd ändring ska ske om Posten och andra postoperatörer har olika uppfattningar om utformningen av postnummersystemet och inte som nu då PTS bara har möjlighet att förhindra ändringar i postnummersystemet Tillgång till postnätet Utredningen anser att en reglering av tillträde till postnätet skulle kunna vidareutveckla konkurrensen på den svenska postmarknaden genom att ge nya och befintliga aktörer incitament att utveckla sin verksamhet. Utredningen har samtidigt betonat att nyttan i form av ökad konkurrens får vägas mot kostnaderna av att administrera en sådan reglering. Därför har utredningen föreslagit att PTS får till uppgift att, i samråd med Konkurrensverket, närmare utreda förutsättningarna för detta och hur en tillträdesreglering skulle kunna utformas. Konkurrensverket har tidigare till regeringen framfört att förutsättningar för en stärkt konkurrens inom postområdet skulle kunna skapas genom att någon form av reglering avseende tillträde till Postens infrastruktur införs som ger Postens konkurrenter möjligheter att köpa tjänster av Posten i de delar av produktionen där de själva inte verkar. En tillträdesreglering skulle även kunna innebära att Postens pristak för inrikes övernattsbefordran av enstaka försändelser som väger högst 500 gram skulle kunna avskaffas. Ett pristak är ett trubbigt instrument för att uppnå önskade fördelningspolitiska effekter och för att motverka korssubventionering. Verket stöder följaktligen utredningens förslag. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrensrådet Mikael Ingemarsson. Dan Sjöblom Mikael Ingemarsson