Västtrafiks tilldelning av kontrakt för köp av tåg till regiontrafiken

Transkript

1 KKV1013, v1.1, BESLUT Dnr 225/ (6) Västtrafik AB Box Göteborg Västtrafiks tilldelning av kontrakt för köp av tåg till regiontrafiken Beslut Konkurrensverket avskriver ärendet från vidare handläggning. Ärendet I två olika meddelanden om frivillig förhandsinsyn som publicerades i Europeiska unionens databas Tenders Electronic Daily (TED) den 28 december 2010 ( SV) respektive den 15 februari 2011 ( SV) meddelade Västtrafik att man avsåg att tilldela två olika kontrakt för köp av tåg till regiontrafiken respektive pendeltågtrafiken utan föregående annonsering. Förevarande ärende rör kontraktet för köp av tåg till regiontrafiken. Förhandsinsynen avseende detta avtal publicerades den 28 december Som motivering till varför ingen föregående annonsering skedde angav Västtrafik följande. Byggentreprenaderna/varorna/tjänsterna kan endast tillhandahållas/utföras av en viss anbudsgivare av tekniska skäl. Västtrafik har tidigare upphandlat spårfordon av samma typ och av samma leverantör. Under år 2011 kommer Västtrafik ha 25 fordon av denna typ i regiontrafiken. Behovet kommer att öka bl.a. som en följd av införandet av trängselskatt. Av tekniska skäl kan endast spårfordon av samma typ, Regina, användas i regiontrafiken. Detta beror i första hand på att det måste vara samma mekaniska och elektroniska konstruktion för att fordonen ska kunna kopplas samman, vilket är nödvändigt. Ett byte till en annan leverantör av spårfordon skulle medföra att Västtrafik tvingas anskaffa spårfordon som är tekniskt oförenliga med de som tidigare anskaffats och redan finns i drift. Under alla förhållanden skulle anskaffande av spårfordon från annan leverantör än den ursprungliga leda till oproportionerliga tekniska svårigheter med avseende på drift och underhåll av fordonen (jfr 4 kap. 2 punkt 5 a lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster). Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 225/ (6) I meddelandet om förhandsinsyn angavs det slutliga totala värdet för kontraktet till 673 miljoner kronor. Konkurrensverket underrättade den 15 mars 2011 Västtrafik att verket övervägde att ansöka om upphandlingsskadeavgift hos allmän förvaltningsdomstol enligt 17 kap. LUF avseende både avtalet om köp av tåg till regiontrafiken och pendeltågstrafiken. Konkurrensverket anmodade Västtrafik att bl.a. inkomma med svar på ett antal frågor rörande kontraktstilldelningarna. Västtrafiks yttrande Västtrafik har i yttrande till Konkurrensverket anfört bl.a. följande. Som stöd för att tilldela de aktuella kontrakten på det sätt som skett åberopas 4 kap. 2 5 lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Kontrakten avser kompletterande leveranser av sådana tågtyper som tidigare levererats av Bombardier (Reginatåg) respektive beställts av Alstom (X61-tåg) och utgör tillägg till tidigare leveranser. Västtrafik har bedömt att ett byte av leverantör skulle medföra att Västtrafik tvingades anskaffa tåg som skulle vara tekniskt oförenliga med de som tidigare anskaffats och leda till oproportionerliga tekniska svårigheter avseende drift och underhåll av tågen. Den 26 maj 2010 fattades beslut om att trängselskatt ska införas i Göteborg. Detta kommer att ske den 1 januari Detta tillsammans med en generell ökning av det kollektiva resandet kommer att medföra ett behov av ökade resurser inom kollektivtrafiken. För Västtrafik innebär detta bland annat att ytterligare tågkapacitet måste säkerställas. Med den begränsning som finns i infrastrukturen i och kring Göteborg vad gäller tillgång till spår kan den förväntade ökningen av kapaciteten endast lösas genom att fler tågfordon kopplas ihop i samma turer. Trafikverket har förklarat att det aktuella tågnätet är överbelastat, vilket innebär att det inte finns plats för nya tågturer. Trafikverket har därför beslutat att tillskjuta medel för förlängning av ett antal plattformar (perronger) för att möjliggöra längre tågset. Det krävs således att tillkommande tågfordon kan kopplas ihop och användas med befintliga tågfordon. Västtrafik har idag 19 tågfordon av märket Regina (X52 och X53) som levererats av Bombardier. Ytterligare tre Reginatåg (X53) är sedan tidigare beställda och kommer att levereras under år Under år 2008 träffade Västtrafik avtal med Alstom angående köp av elva tågfordon av typen X61. Leverans av dessa tåg sker under perioden maj-december De av Konkurrensverket ifrågasatta avtalen avser köp av ytterligare sex Reginatåg (X53) från Bombardier och elva tågfordon av typen X61 från Alstom.

3 Dnr 225/ (6) Västtrafik har dragit slutsatsen att det endast är tågfordon av samma typ som de redan befintliga som kan kopplas samman för att Västtrafik ska kunna öka antalet platser i tågtrafiken. Skälet till detta är att det inte är tekniskt möjligt att sammankoppla tågfordon från olika leverantörer. Inte ens olika tågtyper från samma leverantör är alltid samkörbara. Det avgörande tekniska hindret är att det inte finns någon standard för kommunikation mellan tågfordon. Varje tågtillverkare har sitt eget synsätt på och sina egna lösningar för hur kommunikationen inom ett tågfordon och mellan sammankopplade fordon ska ske. Tågens säkerhets- och styrsystem måste vara kompatibla. Styrsystemen är utformade så att ett antal datorer i varje tågfordon kopplas ihop. Endast kända datorer får finnas för att man ska erhålla en godkänd och fungerande kommunikation. Inom fordonsindustrin, såväl järnväg som väg, saknas en gemensam standard för datakommunikation. Varje enskild tillverkare har sina egna styrsystem. För att uppnå en tillräckligt hög säkerhetsnivå i tåg finns också en säkerhetsslinga genom hela det sammankopplade tågsetet. Om säkerhetsslingan bryts aktiveras nödbroms. Även hur säkerhetsslingan kopplas ihop mellan tågfordon skiljer sig åt mellan olika typer av tågfordon. För att det över huvud taget ska vara möjligt för en leverantör av en ny typ av tågfordon att anpassa sitt styr- och säkerhetssystem till befintliga tågfordon, måste denne få tillgång till mycket detaljerad information om de befintliga tågfordonens system. Annars kan de inte kommunicera med systemet på de befintliga tågfordonen. De källkoder som finns för respektive tågtyp är hemliga och ägs av respektive tågtillverkare. Det innebär att det krävs oöverskådliga insatser för att anpassa styr- och säkerhetssystemen i en tågtyp till systemen i en annan. En sådan anpassning skulle också medföra att tågfordonet skulle klassas som ett nytt tågfordon, vilket ställer krav på omfattande nykonstruktioner och tester för nytt fordonsgodkännande. Alla tågfordon måste fortlöpande underhållas och repareras. Såväl verkstäder som verktyg, teknik, reservdelar och personalens utbildning är anpassad för respektive tågtyp. Att introducera nya typer av tågfordon skulle innebära behov av omfattande anpassningar och investeringar för att säkerställa erforderligt underhåll av tågfordon och därmed driften. Verkstadsresurser är ett mer generellt problem i Göteborgsregionen. Detta är ett skäl till att begränsa antalet tågtyper i trafiken. Konsultföretaget Järnvägshuset AB har på uppdrag av Västtrafik yttrat sig i ärendet. I rapporten, som utförts av Bengt Hultin, anges bl.a. följande. För att kunna utföra en rationell järnvägstrafik måste fordon i ett gemensamt omlopp var fullt kompatibla med varandra. I omloppen kan det förekomma att enheterna ska kopplas och gå tillsammans, vilket kräver att de kan samverka tekniskt. För att uppnå detta krav krävs idag att fordonen är av samma grundtyp. Det skulle vara till en stor fördel för järnvägen och dess kunder om drivfordon från olika tillverkare fullt ut kunde kopplas samman och tekniskt samverka med varandra. Det skulle ge en ökad flexibilitet vid planering av trafikupplägg och köpare av

4 Dnr 225/ (6) fordonen skulle lättare kunna ställa olika alternativ mot varandra vid beslut om inköp. Det möjliga utbudet skulle öka och det skulle också sannolikt påverka priset i en gynnsam riktning. Situationen är tyvärr inte sådan idag eftersom det hittills har varit ekonomiskt orealistiskt att förvärva rättigheter till tågens styrsystem med avsikt att nyttja protokollen för styrsystemet hos konkurrenters produkter. I stället är det så att ofta är inte ens drivfordon av olika typ från samma leverantör möjliga att samköra. Vägen till en fullständig harmonisering mellan fordonen är lång och det finns för närvarande inte ens som ett krav på lång sikt i EU-direktiven för harmonisering av järnvägsnätet. Den harmonisering som pågår fokuserar främst på att få fordon utan hinder ska kunna framföras över medlemsstaternas gränser samt att få till stånd harmoniserade komponenter. Det innebär att under lång tid framöver är ägarna av järnvägsfordon hänvisade till att hålla sig till en och samma typ av järnvägsfordon i de fall dessa ska kunna samköras med varandra. Även om det kommer att utvecklas en gemensam standard för styrning av motorvagnsfordon, kommer den inte att kunna innebära full kompatibilitet med redan existerande fordonstyper. Skäl Upphandling utan föregående annonsering Det följer av 7 kap. 1 LUF att upphandlingar enligt denna lag som huvudregel ska annonseras och alla leverantörer ska ha rätt att lämna anbud eller ansöka om att lämna anbud. Tilldelning av kontrakt utan föregående annonsering är ett undantagsförfarande och får endast användas i vissa i lagen angivna situationer. Enligt 4 kap. 2 5 LUF får en upphandlande enhet tilldela ett kontrakt utan föregående annonsering om det gäller kompletterande leveranser av varor från den ursprungliga leverantören, om a) varorna är avsedda som antingen delvis utbyte av eller tillägg till tidigare leveranser, och b) ett byte av leverantör skulle leda medföra att den upphandlande enheten tvingades anskaffa varor som skulle vara tekniskt oförenliga med de först anskaffade eller leda till oproportionerliga tekniska svårigheter avseende drift och underhåll. Enligt EU-domstolens rättspraxis ska alla undantag från skyldigheten att annonsera upphandlingar tolkas restriktivt, och det är den upphandlande enheten som har bevisbördan för att en sådan undantagssituation verkligen föreligger. 1 1 Se bl.a. mål 199/85 Kommissionen mot Italien, punkt 14, C-385/02 Kommissionen mot Italien, punkt 19, C-394/02 Kommissionen mot Grekland, punkt 33 och C-26/03 Stadt Halle, punkt 46.

5 Dnr 225/ (6) Meddelande om frivillig förhandsinsyn Enligt 7 kap. 7 LUF får en upphandlande enhet som avser att tilldela ett kontrakt utan föregående annonsering enligt 4 kap. 2 eller 3 skicka en annons om sin avsikt till Europeiska kommissionen (förhandsinsyn). Om en upphandlande enhet har publicerat ett korrekt meddelande om frivillig förhandsinsyn och därefter under minst tio dagar från publiceringen väntat med att ingå avtal (dvs. iakttagit en avtalsspärr), följer det av 16 kap. 17 LUF att ett ingånget avtal inte kan förklaras ogiltigt. Ett avtal som ingåtts efter en genomförd förhandsinsyn kan däremot bli föremål för en ansökan om upphandlingsskadeavgift av Konkurrensverket, om avtalet är att betrakta som en otillåten direktupphandling (jfr bl.a. prop. 2009/10:180 s. 143 och 368). En korrekt genomförd förhandsinsyn innebär således inte i sig att den aktuella kontraktstilldelningen utan föregående annonsering blir att anse som tillåten, utan endast att risken för att avtalet förklaras ogiltigt bortfaller. Konkurrensverkets bedömning I det aktuella meddelandet om förhandsinsyn är det inte helt tydligt om Västtrafik, utöver bestämmelsen om tilläggsleveranser av varor, även åberopade bestämmelsen om tekniska skäl i 4 kap. 2 3 LUF, då det i motiveringen angavs att de aktuella leveranserna kan endast tillhandahållas/utföras av en viss anbudsgivare av tekniska skäl. Västtrafik har inte åberopat bestämmelsen om tekniska skäl i 4 kap. 2 3 LUF i sitt yttrande till Konkurrensverket. Konkurrensverket erinrar om vikten av att i meddelanden om frivillig förhandsinsyn ge en korrekt motivering till varför den upphandlande enheten anser att man har rätt att tilldela ett kontrakt utan föregående annonsering, vilket inbegriper att det tydligt anges vilken eller vilka bestämmelser i LUF som åberopas. Det bör naturligtvis inte åberopas andra bestämmelser än dem som enheten anser är tillämpliga. Inte heller bör det anges argument som kan härledas till rekvisit i en bestämmelse som inte är avsedd att åberopas. När det gäller frågan om tilldelningen av kontrakt för köp av tåg utan föregående annonsering gör Konkurrensverket följande överväganden. Utifrån vad som har framkommit i ärendet saknar Konkurrensverket skäl att ifrågasätta Västtrafiks redogörelser för bakgrunden till det ökade behovet av tågkapacitet, de tekniska förutsättningarna för drift och underhåll samt att olika tågfordons styr- och säkerhetssystem medför att fordon från olika leverantörer inte kan kopplas samman i ett och samma tågset. Vidare saknar Konkurrensverket anledning att ifrågasätta Västtrafiks påstående att kapacitetsökningen kan ske endast genom en förlängning av tågen, och inte genom en utökad turtäthet.

6 Dnr 225/ (6) Med beaktande av vad som har framkommit i ärendet torde den aktuella kontraktstilldelningen enligt Konkurrensverkets mening inte kunna betraktas som ett missbruk av bestämmelsen om tilläggsleveranser av varor i 4 kap. 2 5 LUF. Konkurrensverket finner vid dessa förhållanden att det inte finns tillräckliga skäl att utreda ärendet vidare och ansöka om upphandlingsskadeavgift. Ärendet avskrivs därför från ytterligare handläggning. Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Daniel Johansson. Dan Sjöblom Daniel Johansson Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats