LOV att välja Lag om valfrihetssystem (SOU 2008:15)

Transkript

1 Remissvar S2008/2022/ST Socialdepartementet Stockholm LOV att välja Lag om valfrihetssystem (SOU 2008:15) Bakgrund Verket för näringslivsutveckling (Nutek) har anmodats yttra sig över betänkandet LOV att välja Lag Om Valfrihetssystem (SOU 2008:15), som utredaren överlämnade den 29 februari Syftet med Nuteks verksamhet är att bidra till hållbar ekonomisk tillväxt och välstånd över hela landet genom fler nya företag, fler växande företag och fler starka regioner. I detta ingår att bidra till goda förutsättningar för ökat entreprenörskap, speciellt inom prioriterade grupper som kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Nutek arbetar även med att skapa goda förutsättningar för företagsutveckling, bland annat genom regelförening. Under senare år har Nutek i olika sammanhang framfört kritik mot tillämpningen av LOU (Lagen om offentlig upphandling), till följd av de negativa konsekvenser som detta inneburit, framförallt för mindre företag. Under senare år har Nutek, tillsammans med bl.a. Almega, Sveriges kommuner och landsting, fackföreningar och näringslivsrepresentanter drivit projekt Vård och omsorg En framtidsbransch. I policyförslagen från den gemensamma slutrapporten betonas bland annat vikten av ökad konkurrensutsättning och införande av valfrihetssystem för att bidra till förbättrad produktivitet, kvalitet och rekryteringsmöjligheter genom ökad mångfald bland utförarna. Speciellt för många kvinnor skulle detta innebära nya möjligheter till företagande. Den presenterade remissen ligger väl i linje med dessa förslag. Sammanfattning Nutek anser att utredaren presenterar ett väl underbyggt förslag för att stimulera valfrihet inom äldre- och handikappomsorgen och tillstyrker utredarens förslag om inrättande av en ny lag om valfrihetssystem (LOV). Nutek tillstyrker utredningens förslag att det är kommunerna som avgör om man vill tillämpa LOV och för vilka områden. Verket för näringslivsutveckling Box Stockholm Besöksadress Götgatan 74 Telefon Fax E-post nutek@nutek.se Webbplats

2 Nutek är positiva till förslaget att utförare med olika juridisk form ska ha möjlighet att lägga anbud. Det är viktigt att kraven på utförarna inte blir alltför omfattande, för att inte diskriminera små och nystartade företag. Nutek stödjer förslaget om löpande annonsering och om att inrätta en nationell databas för hantering av förfrågningsunderlag. Vem som ska administrera denna och hur den ska koppas till metodutveckling, uppföljning och rådgivning bör utredas närmare. Nutek vill betona vikten av att utveckla sätt att mäta kvalitet. För en fungerande marknad med konkurrens är det bra om alla parter får bättre möjligheter att värdera alternativen, exempelvis genom öppna jämförelser och en fortsatt utveckling av nationella kvalitetskriterier. Nutek bedömer, liksom utredaren, att det är rimligt att kommunen ansvarar för utformningen av ett ickevalsalternativ, men att alternativen för att välja ut dessa bör ses över. Nutek anser, med hänvisning till likabehandlingsprincipen, att kommunal verksamhet av princip också skulle kunna tillhandahålla tilläggstjänster. Nutek menar att frågan om tilläggstjänster kan behandlas vidare i samband med den av utredaren föreslagna översynen av lagen (2006:492) om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Nutek är positiva till att LOV kan tillämpas även inom de delar av hälso- och sjukvården som bedrivs under likartade förutsättningar. Specifika synpunkter Frivillig förfarandelag Enligt utredningen ska det vara frivilligt för kommuner och landsting att avgöra om man vill tillämpa lagen om valfrihetssystem (LOV) och för vilka områden. LOV blir så att säga en förfarandelag, ett ramverk som kommunerna ska tillämpa, om man vill införa valfrihetssystem. Huruvida det ska råda frivillighet eller inte är i sig en komplex fråga. Ett alternativ skulle kunna vara en tvingande lagstiftning med stor flexibilitet i bestämmelserna, för att kunna tillämpas för kommuner med varierande förutsättningar. I valet mellan frivillighet och tvång bedömer Nutek att det finns så stor variation mellan landets 291 kommuner att frivillighet är att föredra. Det är i detta fall rimligtvis bästa sättet att ta hänsyn till lokala förutsättningar att åstadkomma den konkurrens respektive integration som krävs för utveckling av vård och omsorg. I vissa kommuner kan dessutom omfattningen på verksamheten vara så begränsad att det inte finns utrymme för en effektiv konkurrensutsättning, varför verksamhet i egen regi kan vara enda alternativet. 2 (6)

3 Krav på utförarna Utredaren föreslår att myndigheter, utöver de EG-rättsliga principerna och svenska regelsystem, skall ha möjligheter att ställa egna krav. Dessa krav bör dock inte bli alltför omfattande, för att inte riskera att utesluta vissa grupper. En av de största invändningarna mot LOU har varit de höga krav som ställts på bl.a. ekonomisk styrka och tidigare erfarenheter, vilket försvårat möjligheterna till medverkan för små och nyetablerade företag. Nutek vill därför framhålla vikten av att kraven på utförare inom LOV hålls på en rimlig nivå. Nutek håller med utredaren om att det även i framtiden är lämpligt att viss verksamhet sker i egen regi, eftersom det dels bidrar till en högre kompetens hos beställarna att ställa rimliga krav på kvalitet och kostnadsnivåer, dels minskar risken för marknadsdominans från enstaka stora aktörer. Samtidigt vill Nutek trycka på vikten av att egenregiverksamheten och externa leverantörer behandlas lika. Dessutom anser Nutek att det ur småföretagar- och mångfaldsperspektiv är viktigt att företag inte behöver vara etablerade och ha en viss juridisk form för att lägga anbud. Detta underlättar för etableringen av nya företag, då anställda inte behöver lämna sin nuvarande anställning förrän man erhållit tillstånd. Det kan sänka tröskeln för nyetableringar, vilket i sin tur är positivt för exempelvis kvinnor som önskar starta företag och för ideella och kooperativa aktörer. Förfrågningsunderlag Nutek har i tidigare rapporter betonat att förfrågningsunderlaget styr genomförandet av upphandlingar enligt LOU. Det är därför viktigt att i samband med utformandet av förfrågningsunderlag även inom LOV vara klar över vilka konsekvenser de krav som ställs kan få på utfallet i form av mångfald och bredd bland leverantörerna. Nutek är positiva till förslaget om att priset fastställs i förväg, eftersom det skapar tydliga spelreger och bör kunna bidra till ökad differentiering och kvalitet i tjänsterna genom ökad konkurrens. Eftersom brukarna i ett valfrihetssystem har möjlighet att byta leverantör bör risken att leverantörer sänker kostnaderna och ökar vinsten genom att erbjuda lägre kvalitet vara måttlig. För att säkerställa väl utformade förfrågningsunderlag kan det behövas stöd och rådgivning till upphandlare. Ett exempel på detta är den vägledning för upphandling inom hälso- och sjukvård samt omsorg som Nutek, i samverkan med bl.a. SKL och Almega, fått i uppdrag av regeringen att ta fram. Detta öppnar för större enhetlighet i definitioner i förfrågningsunderlaget, dock på frivillig basis, vilket Nutek har efterfrågat i tidigare rapporter. Löpande annonsering och databas med förfrågningsunderlag Nutek ställer sig positiva till förslaget om löpande annonsering, eftersom detta ökar förutsättningarna för nya företag att komma in på marknaden 3 (6)

4 och för att få företag att etablera sig i flera kommuner. På detta sätt kan företag successivt utveckla sin marknad och därigenom växa. Nutek är även positiva till förslaget att förfrågningsunderlagen samlas i en nationell databas, för att underlätta informationstillgången för befintliga och blivande företag. Databasen får dock inte bara bli ett digitalt lagringsutrymme. Förslaget om vem som bör administrera systemet bör dock utredas ytterligare. I samband med detta bör även möjligheten att koppla hanteringen av databasen till behovet av metodutveckling, uppföljning, stöd och rådgivning i samband med tillämpningen av LOV utredas. Ansökan och tilldelning av kontrakt Utredaren föreslår att alla utförare som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget antas och att ett civilrättligt avtal tecknas mellan myndighet och utförare. Nutek har inga invändningar mot detta, men vill trycka på risken med över- eller underkapacitet i systemet. Detta kan, för det enskilda företaget, innebära en viss risk, eftersom företaget inte kan få några garanterade volymer på verksamheten vid överkapacitet. På motsvarande sätt innebär underkapacitet att brukarens valfrihet på kort sikt begränsas. Informationen till brukaren Utredaren föreslår att myndigheten får bestämma utformningen av informationen till brukarna. Kraven i lagförslaget är att informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförstålig och lättillgänglig. Nutek anser att utveckling av marknader med konkurrens respektive ökade möjligheter för brukaren att välja är två principiellt viktiga inslag för utvecklingen av vård och omsorg. Informationen till brukaren, eller dennes ställföreträdare, blir därför viktig för möjligheten att göra ett aktivt val och för stimulans av konkurrens. Detta ställer krav på myndighetens engagemang och objektivitet, eftersom enskilda små utföraren inte kan förväntas ha de resurser för mer omfattande marknadsföringsinsatser som vissa stora utförare har. Nutek anser att det är önskvärt att utveckla formerna för öppna jämförelser, genom normering av vad som är saklig, relevant, jämförbar, lättförstålig och lättillgänglig information. Av den anledningen borde man överväga att till en nationell databas föra såväl information till entreprenörerna som till brukarna. Nutek menar även att det är viktigt att fortsätta det nationella arbete med att utveckla kvalitetsindikatorer som idag pågår inom bl.a. Socialstyrelsen och Sveriges kommuner och landsting (SKL). Val av utförare och icke-valsalternativ Den föreslagna lagen innebär att myndigheten ska tillhandahålla ett ickevalsalternativ till den enskilde som inte kan eller vill välja leverantör. Nutek bedömer, liksom utredaren, att det är rimligt att kommunen ansvarar för utformningen av ett ickevalsalternativ. Det viktiga är att det sker enligt 4 (6)

5 likabehandlingsprincipen. Utredningen nämner som exempel upphandling av ett ickevalsalternativ eller närhetsprincipen (att personen tilldelas leverantör närmast dennes bostad). Hur detta går till bör, enligt Nutek, göras med hänsyn till lokala förhållanden, men det är viktigt att överväga vilka principer som bör gälla för urvalet. I många kommuner utgörs detta alternativ idag slentrianmässigt av kommunens egen regi-verksamhet, men det finns även andra möjligheter, exempelvis lottning. Uppföljning och kontroll För att säkerställa kvalitet i leveransen och ta fram bra information till vägledning för brukarna är det viktigt att det finns väl utvecklade system för uppföljning och kontroll av verksamhen. Utredarens förslag innebär att det är myndigheten själv som ansvarar för att kontrollera att de krav som angivits i förfrågningsunderlaget uppfylls. Nutek vill dock påpeka att det kan innebära vissa problem om även verksamhet i kommunens egen regi skall utvärderas. I detta fall krävs en tydlig separation mellan utvärderare och utförare inom kommunen. Alternativet är att överväga en oberoende part för uppföljning och utvärdering. Tilläggstjänster Utredaren föreslår att tilläggstjänster kan erbjudas av entreprenörer, men att den kommunala kompetensen inte bör utvidgas för att även göra det möjligt för kommuner att erbjuda och utföra tilläggstjänster. Nutek anser, med hänvisning till likabehandlingsprincipen, att kommunal verksamhet av princip också skulle kunna tillhandahålla tilläggstjänster under förutsättning att detta sker på ett konkurrensneutralt sätt. Nutek menar att frågan om tilläggstjänster kan behandlas vidare i samband med den av utredaren föreslagna översynen av lagen (2006:492) om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Situationen visar att det redan idag är svårt att i vissa delar i Sverige finna utförare som vill åta sig ett uppdrag som innebär att verka på en starkt begränsad marknad och samtidigt bära en ekonomisk risk. Nutek gör bedömningen att exempelvis valfrihet i äldreboenden i realiteten kommer att bli svårt i en del mindre kommuner. Om man under sådana omständigheter av princip skulle utesluta tilläggstjänster i kommunal verksamhet kan man få en situation där en pensionär i exempelvis Stockholm får möjlighet att köpa till en tjänst medan en pensionär i någon liten kommun inte får det. En sådan situation skulle inte gagna de enskilda brukarna. Kommunal samverkan Nutek anser att kommunerna bör kunna få samverka vad gäller särskilda boenden. På så sätt kan man skapa incitament för att bygga särskilda boenden och utveckla tjänster och kvalitet vad gäller dessa. Samtidigt ökar möjligheterna för valfrihet bland brukarna, även i kommuner med liten befolkning. Om brukarna kan välja en utförare i en annan kommun och kommunerna kommit överens om detta, behöver detta inte få negativa konsekvenser genom att finansieringsansvaret flyttas. 5 (6)

6 Förslaget om LOV bör, enligt Nutek, även kunna tillämpas på de delar inom hälso- och sjukvård som baseras på långvariga relationer till brukarna och därför lämpar sig för valfrihet, exempelvis rehabilitering, geriatrik och primärvård. Beslut i detta ärende har fattats av t f generaldirektör Sune Halvarsson. I handläggningen har deltagit Bosse Ohlsson, Stefan Jönsson, Hanna Sjögren, Jörgen Lindell och Maria Lindqvist (föredragande). Sune Halvarsson Maria Lindqvist 6 (6)