Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi

Transkript

1 2014:19 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi Uppföljning initierad av IAF Rättssäkerhet och effektivitet i arbetslöshetsförsäkringen

2 Dnr: 2014/61 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi Uppföljning initierad av IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har genomfört en uppföljning av Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi. Arbetslöshetskassan Alfa har fått möjlighet att faktagranska rapporten. Beslut i detta ärende har fattats av Jan-Olof Dahlgren, generaldirektör. Beställare har varit Gunilla Wandemo, chef för granskningsenheten. Rapporten har utarbetats inom IAF av utredarna Håkan Nordström (uppdragsledare), Christel Johansson och Carina Wiksholm, granskningsenheten. Katrineholm Jan-Olof Dahlgren Generaldirektör Håkan Nordström Utredare Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Box Katrineholm 2 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

3 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Syfte och frågeställningar Metod Avgränsning Disposition Alfakassans ekonomi idag Intäkter Administrationskostnader Eget kapital Uppföljning av tidigare granskning av Alfakassans ekonomi Administrationskostnader Kostnadsfördelningsmodellen Det egna kapitalet Slutsatser Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 3

4 Sammanfattning Förutom att Arbetslöshetskassan Alfa (Alfakassan) administrerar arbetslöshetsförsäkringen för de som är anslutna till arbetslöshetskassan har Alfakassan i uppdrag av regeringen att även administrera arbetslöshetsförsäkringen för arbetslösa som inte är anslutna till eller är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Under 2009 genomförde IAF en granskning av Alfakassans ekonomi. IAF konstaterade då att det var svårt att bedöma kostnadsnivån för Alfakassans verksamhet för ej anslutna och om Alfakassan hade fördelat kostnaderna mellan anslutna och ej anslutna korrekt. IAF kunde även konstatera att Alfakassan hade relativt höga administrationskostnader. Syftet med detta uppdrag har varit att följa upp slutsatserna i granskningen från 2009 genom att redogöra för Alfakassans eventuella åtgärder. IAF kan konstatera att Alfakassan har en särställning bland arbetslöshetskassorna genom sina båda uppdrag. Verksamheten för ej anslutna kan vara svårplanerad men för detta har Alfakassan en relativt hög garanterad intäkt genom ett statligt bidrag. Därutöver tar Alfakassan ut en avgift för de ej anslutna som får arbetslöshetsersättning. Denna avgift är idag historiskt hög och ej anslutna får betala en avgift som vida överstiger den avgift som anslutna till Alfakassan eller medlemmar i andra arbetslöshetskassor betalar. IAF konstaterar vidare att de enda finansiella variabler Alfakassan själv råder över i verksamheten för ej anslutna är kostnaderna för verksamheten. Administrationskostnaderna för denna verksamhet ändras dock inte nämnvärt över tid trots att antalet ersättningsdagar har minskat. Sannolikt beror detta på att den nuvarande finansieringsmodellen saknar tydliga incitament för Alfakassan att anpassa administrationskostnaderna efter arbetsbelastningen genom den relativt höga nivån på det fasta bidraget från staten. Alfakassan uppger att ingen förändring har skett av den egna fördelningsmodellen som fördelar kostnader mellan anslutna och ej anslutna. IAF konstaterar därför att svårigheten att göra en bedömning kvarstår vad gäller kostnadsnivån för administrationen av verksamheten för ej anslutna och om fördelningen av kostnaderna är korrekt. I olika sammanhang har IAF påtalat att det finns behov av en ny finansieringsmodell och ett nytt avtal mellan Alfakassan och staten. Även denna bedömning kvarstår. 4 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

5 1 Inledning Arbetslöshetskassan Alfa (Alfakassan) har en särställning bland arbetslöshetskassorna. Alfakassan administrerar arbetslöshetsförsäkringen för de som är anslutna till arbetslöshetskassan, men har som den så kallade kompletterande arbetslöshetskassan i uppdrag av regeringen att även administrera arbetslöshetsförsäkringen för arbetslösa som inte är anslutna till eller medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa 1. För det senare får Alfakassan 54,3 mkr i bidrag av staten under 2014 för delfinansiering av administrationskostnaderna 2. Arbetslöshetskassan tar dessutom ut en avgift från de ej anslutna som för närvarande uppgår till 24 kr per utbetald ersättningsdag. Även denna avgift ska bidra till att täcka kostnaderna för administrationen. Alfakassan startade verksamheten I ett avtal med staten från den 18 december 1997 angavs att staten svarade för [ ] nödvändiga administrationskostnader vid handläggningen av grundförsäkringen till dem som inte är anslutna till kassan. I samband med att Alfakassan skulle ta ut en avgift per ersättningsdag från de ej anslutna angavs i ett ändringsavtal från den 16 december 2004 att staten svarar för [ ]delfinansiering av nödvändiga administrationskostnader för handläggning av grundförsäkringen 3. Liksom medlemmar i andra arbetslöshetskassor betalar de personer som är anslutna till Alfakassan en avgift. Anslutnas avgift i Alfakassan uppgår för närvarande till 151 kr per månad. IAF har sedan 2004 genomfört flera granskningar av Alfakassan och dess ekonomi. Mellan 2004 och 2006 hade IAF regeringens uppdrag att redovisa analyser och slutsatser rörande kostnadsutvecklingen av anslaget för Alfakassans ej anslutna hade IAF i uppdrag av regeringen att redovisa effekterna av det då slopade studerandevillkoret samt föreslå hur anslaget för de ej anslutna kunde förändras var IAF:s uppdrag från regeringen att redovisa en rimlig fördelningsmodell för anslaget för Alfakassans ej anslutna. IAF genomförde detta år också en granskning av Alfakassans ekonomi. En slutsats från den sistnämnda granskningen var att IAF konstaterade att det var svårt att bedöma om Alfakassan hade fördelat kostnaderna mellan anslutna och ej anslutna korrekt, vilket i sin tur innebar att IAF fann det svårt att med Alfakassans budgetar och prognoser kunna motivera Alfakassans avgifter både för anslutna och ej anslutna. En annan slutsats från granskningen var att IAF konstaterade att Alfakassan hade höga administrationskostnader. Detta har IAF 1 I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor finns särskilda regler om just den kompletterade arbetslöshetskassan: b. 2 IAF har i sitt regleringsbrev i uppdrag att betala ut bidraget till Alfa. Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen återfinns på 3 Se exempelvis rapporten Fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen, IAF 2009:107 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 5

6 också uppmärksammat i senare granskningar av Arbetslöshetskassornas årsredovisningar Syfte och frågeställningar Syftet med detta uppdrag har varit att följa upp slutsatserna i ovanstående granskning genom att redogöra för Alfakassans eventuella åtgärder. 1.2 Metod För att genomföra uppdraget har IAF dels använt tidigare rapporter från IAF och material från Alfakassan som redan finns på IAF (däribland Alfakassans årsredovisning för 2013 samt verksamhetsplan och budget för 2014), dels ställt skriftliga frågor som Alfakassan har fått besvara. Frågorna har bland annat gällt arbetslöshetskassans administrationskostnader, eget kapital och kostnadsfördelningsmodell. Frågorna har främst fokuserat på om arbetslöshetskassan har gjort några förändringar eller vidtagit några åtgärder sedan 2009 med anledning av vad IAF påtalade då. Alfakassan har även fått möjlighet att lämna synpunkter på ett utkast till denna rapport. Detta har i några fall kompletterat de svar Alfakassan tidigare har lämnat. 1.3 Avgränsning Uppdraget har framförallt fokuserat på tiden efter IAF:s senaste slutsatser om Alfakassans ekonomi Det vill säga från 2010 och fram till idag. Resonemanget i denna rapport fokuserar främst på Alfakassans uppdrag att bedriva en verksamhet för ej anslutna. För en helhetsbild berörs dock även Alfakassans verksamhet för anslutna. 1.4 Disposition Uppföljningen inleds med ett avsnitt om Alfakassans ekonomi idag. I avsnittet därefter redovisas vad som skett sedan ovan nämnda granskning genomfördes. Rapporten avslutas med IAF:s slutsatser från uppföljningen. 4 Granskning av Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 2009/301. Arbetslöshetskassornas årsredovisningar 2012, IAF 2013/22. 6 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

7 2 Alfakassans ekonomi idag Alfakassan redovisar sin ekonomi på total nivå och uppdelat på anslutna respektive ej anslutna med den grundläggande tanken att respektive område ska bära sina egna kostnader. Nedan utgår resonemangen från den fördelning Alfakassan gör. Nedanstående beskrivning fokuserar på intäkter och kostnader för arbetslöshetskassans administration Intäkter Precis som för andra arbetslöshetskassor domineras intäkterna för anslutna av den avgift Alfakassan tar ut månadsvis för anslutna. Alfakassans intäkter för ej anslutna består till största delen av ett fast anslag och endast till mindre del av intäkterna från avgiften per ersättningsdag: Diagram 1: Alfakassans intäkter för de ej anslutna (tkr) Av Alfakassans verksamhetsplan och budget för 2014 framgår att ett fokusområde för ekonomistyrningen ska vara att hålla avgiften för de anslutna på en nivå som är jämförbar med övriga arbetslöshetskassors. Något liknande nämns inte för avgiften för ej anslutna. 5 Vi bortser således från den intäkt som utgörs av statligt bidrag till arbetslöshetsersättning som ska finansiera kostnaden för utbetalad arbetslöshetsersättning. Uppgifterna som redovisas i detta avsnitt har hämtats från Alfas årsredovisningar samt verksamhetsplan och budget för Uppgifterna för 2014 är således en prognos från Alfa. Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 7

8 2.1.1 Avgiften per ersättningsdag för ej anslutna Syftet med införandet av avgiften per ersättningsdag var ett likabehandlingsperspektiv: de ej anslutna skulle, precis som anslutna eller medlemmar i andra arbetslöshetskassor, betala en avgift för att kunna få arbetslöshetsersättning. Syftet var också att Alfakassan skulle få större ansvar för sin ekonomi. I förarbetena utvecklas det senare med att införandet av avgiften skulle leda till att Alfakassan fick större möjligheter att påverka sina kostnader utan ytterligare tillskott från staten. I förarbetena använde regeringen övriga arbetslöshetskassors medlemsavgifter och avgiften för Alfakassans anslutna som räkneexempel för avgiftens nivå. Dock framhåller regeringen att Alfakassan ska ha tillräckliga intäkter för att täcka kostnaderna för ej anslutna. 6 Vid införandet av avgiften var således skillnaderna mellan en ansluten och en ej ansluten omvänd mot idag. En ej ansluten betalade ingen avgift alls för att få ersättning samtidigt som en ansluten betalade en månatlig avgift. En jämförelse av den avgift en ej ansluten betalar idag med vad en ansluten betalar visar att en ej ansluten redan efter sju dagars arbetslöshet betalar mer än vad en ansluten gör i avgift på en månad Administrationskostnader Utifrån Alfakassans fördelningsmodell har administrationskostnaderna för anslutna uppgått till 79 mkr under För 2014 budgeterar Alfakassan ökade administrationskostnader för anslutna. Alfakassans administrationskostnader för ej anslutna har årligen, med några undantag, uppgått till mellan 60 och 80 mkr. Detta trots att antalet utbetalade ersättningsdagar har minskat över tid: 6 Se DS 2003:39 och Prop 2003/04:62 7 Avgift för ansluten uppgår för närvarande till 151 kr per månad. Avgiften per ersättningsdag för ej ansluten uppgår till 24 kr per ersättningsdag. 24 kr * 7 dagar = 168 kr. 8 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

9 Diagram 2: Administrationskostnader och ersättningsdagar för ej anslutna (tkr) Alfakassans ej anslutna Administrationskostnader enl fördelningsnyckel (streck) och Ersättningsdagar (linje) * 0 Administrationskostnaderna per ersättningsdag har således ökat år för år: 8 Diagram 3: Administrationskostnader per ersättningsdag för ej anslutna (kr) Alfakassans ej anslutna Administrationskostnader (enligt fördelningsmodell) per ersättningsdag * 2.3 Eget kapital För arbetslöshetskassorna är eget kapital i princip en direkt spegling av de ackumulerade resultaten över tid. Vid utgången av 2013 uppgick Alfakassans egna kapital till totalt 127 mkr. Enligt Alfakassan fördelades det på anslutna med ett överskott om 135 mkr och ett underskott för ej anslutna med - 8 mkr. Med Alfakassans fördelning av intäkter 8 Administrationskostnader per ersättningstagare visar en liknande utveckling. Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 9

10 och kostnader har de årliga resultaten från 2006 inneburit att eget kapital ökat för de anslutna samtidigt som eget kapital för ej anslutna har varit negativt. 9 Alfakassan anger i sin verksamhetsplan och budget för 2014 att det egna kapitalet ska täcka 6-12 månaders kostnader. Sannolikt är nivån på det egna kapitalet i dagsläget i detta intervall. I Alfakassans verksamhetsplan och budget för 2014 anges att ett långsiktigt mål är att det egna kapitalet för de ej anslutna ska vara positivt men att man inte kan nå det detta år. Verktyget ska vara avgiften per ersättningsdag för de ej anslutna. Nivån på denna avgift föreskrivs dock av IAF och Alfakassan kan själva inte påverka den föreskrivna nivån. Inte heller kan Alfakassan påverka nivån av det fasta bidraget som beslutas av regeringen. Det enda Alfakassan själva kan påverka för att förbättra det egna kapitalet är således kostnaderna. Om detta nämner Alfakassan dock inget i sin verksamhetsplan och budget för Enligt Alfakassans verksamhetsplan och budget för 2014 beräknas resultatet för 2014 bli ett totalt överskott om 0,9 mkr. Enligt fördelningsmodellen beräknas resultatet bestå av ett mindre överskott i verksamheten för de ej anslutna och ett större i verksamheten för de anslutna. Budgetförutsättningarna innehåller dock en högre avgift per ersättningsdag från februari 2014 än vad IAF har föreskrivit. Det innebär att resultatet för de ej anslutna enligt Alfakassans fördelningsmodell sannolikt blir sämre än budgeterat om kostnaderna kvarstår på samma nivå. 9 Från 2011 har eget kapital för ej anslutna förbättrats men är fortfarande <0. 10 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

11 3 Uppföljning av tidigare granskning av Alfakassans ekonomi 3.1 Administrationskostnader I granskningen av Alfakassans ekonomi 2009 och även senare årsredovisningsgranskningar har IAF påtalat att Alfakassan har relativt sett höga administrationskostnader för ej anslutna jämfört med antalet utbetalda ersättningsdagar. Jämfört med andra arbetslöshetskassor har Alfakassan även relativt höga administrationskostnader för anslutna 10. Dock måste man vara försiktig med slutsatser utifrån en jämförelse mellan arbetslöshetskassor då dessa verkar inom olika verksamhetsområden och därmed har olika förutsättningar för att administrera försäkringen för sina medlemmar. Administrationskostnaderna varierar dock kraftigt mellan arbetslöshetskassorna. Vad som är rimliga och/eller orimliga kostnadsnivåer har IAF i dagsläget ingen uppfattning om 11. Eftersom det bara är Alfakassan som har uppdraget att pröva och betala ut ersättning till arbetslösa som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa går det inte heller att rakt av jämföra Alfakassans administrationskostnader med andra arbetslöshetskassor. Då Alfakassans möjlighet att påverka det ekonomiska resultatet för verksamheten för ej anslutna är begränsad till att förändra storleken på kostnaderna har IAF frågat Alfakassan om man har vidtagit några åtgärder för att minska kostnaderna för administrationen. Alfakassans har svarat att man arbetar med att effektivisera arbetet för att hålla korta handläggnings- och genomströmningstider samt en bra servicenivå. Man säger sig också arbeta långsiktigt och med en hög beredskap för ett ändrat inflöde av ärenden. Kassan uppger vidare att den normala personalomsättningen har kunnat användas för att balansera storleken på personalen mot arbetslöshetskassans arbetsvolym. Alfakassan har framfört att man sett över kostnaderna för 2014 och att administrationskostnaderna prognosticeras till 76,2 mkr 2014 för ej anslutna, att jämföra med 77,8 mkr för IAF har då jämfört administrationskostnaderna med respektive arbetslöshetskassas antal medlemmar / anslutna eftersom alla medlemmar / anslutna genom medlemsavgiften ska finansiera respektive arbetslöshetskassas administration. 11 Se Granskning av arbetslöshetskassornas årsredovisningar, IAF 2013:22 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 11

12 3.2 Kostnadsfördelningsmodellen I granskningen av Alfakassans ekonomi 2009 identifierade IAF en del brister och utvecklingsområden avseende Alfakassans kostnadsfördelningsmodell. Bland annat påtalade IAF att det var svårt att bedöma om kostnaderna mellan anslutna och ej anslutna hade fördelats korrekt. Vidare hade kostnadsfördelningsmodellen ingen koppling till styrning av verksamheten utan syftade endast till att i bokföringen fördela redan uppkomna kostnader. I denna uppföljning ställde IAF därför frågor till Alfakassan om fördelningsmodellen har förändrats sedan granskningen 2009 och hur Alfakassan säkerställer att kostnader fördelas korrekt. Alfakassan uppger i sitt svar att fördelningsmodellen är framtagen år 2000 och fastställd av styrelsen. Utgångspunkten vid framtagandet av modellen var att arbetslöshetskassan skulle ha en öppen och tydlig redovisning av hur kostnaderna fördelats på verksamheterna anslutna respektive ej anslutna. Alfakassan uppger vidare att verksamheten ska bedrivas ekonomiskt rationellt och att fördelar av att samordna de två skilda verksamhetsområdena ska tillvaratas för att få ökad produktivitet och kvalitet. Enligt Alfakassan är syftet med kostnadsfördelningsmodellen att fördela gemensamma administrationskostnader för att ha en kostnadseffektiv grundorganisation. I sitt svar uppger Alfakassan att för att säkerställa att kostnaderna har fördelats korrekt mellan anslutna och ej anslutna kontrolleras fördelningen månadsvis. Arbetslöshetskassan har kontrollerat alla kostnader för 2013 i samband med bokslutet. Dessa kontroller har även kassans revisorer tagit del av. Alfakassan hänvisar även till ett tidigare svar till IAF, från den 21 april 2010, där Alfakassan angav att man varje månad gör en prognos baserad på tidigare resultat och förväntat utfall. Denna uppföljning leder enligt Alfakassan till att verksamheten snabbt kan ställa om till nya förutsättningar. Av Alfakassans svar framkommer att ingen förändring av fördelningsmodellen har skett sedan framtagandet år Det egna kapitalet Ett av skälen till den granskning som IAF genomförde 2009 var de skillnader som fanns i storleken på eget kapital mellan Alfakassans verksamheter för anslutna och ej anslutna. Alfakassan ombads därför i denna uppföljning att beskriva orsakerna till skillnaderna. Alfakassan uppger att en grundläggande orsak till skillnaderna i eget kapital mellan de två uppdragen, är att kassan haft som mål att bygga upp det egna kapitalet för de anslutna. Detta för att möta eventuellt ökade kostnader i avgiften till staten samt ett ökat behov av resurser. Alfakassan uppger att det för de ej anslutna tidigare fanns uttalat att staten skulle stå för full kostnadstäckning. Det egna kapitalet skulle med anledning av detta inte behöva byggas upp i samma 12 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

13 utsträckning. Under åren 2009 och 2010 gick verksamheten för de ej anslutna med underskott, vilket berodde på en ökad tillströmning av ärenden samtidigt som intäkterna inte följde med. Alfakassan uppger vidare att de anser att det finns behov av en tydlig och långsiktig stabil finansiering i en så viktig samhällskritisk verksamhet. Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 13

14 4 Slutsatser Alfakassans uppdrag att administrera arbetslöshetsförsäkringen för de som är anslutna till Alfakassan och de som inte är anslutna till någon annan arbetslöshetskassa ger Alfakassan en särställning bland arbetslöshetskassor. Det senast nämnda uppdraget är förstås svårt att administrativt planera eftersom det kan vara komplicerat att förutsäga inflödet av ärenden. Dock har Alfakassan för detta uppdrag genom det fasta statliga bidraget en relativt stor garanterad intäkt som ingen annan arbetslöshetskassa har. Alfakassan får därutöver en intäkt per ersättningsdag från de ej anslutna som får arbetslöshetsersättning. Denna avgift är idag historiskt hög och de ej anslutna får betala en avgift som vida överstiger den avgift anslutna till Alfakassan eller medlemmar i andra arbetslöshetskassor betalar. Totalt sett har Alfakassan i dagsläget sannolikt en tillfredsställande ekonomisk situation. Efter att arbetslöshetsavgiften har avskaffats möter Alfakassan som övriga arbetslöshetskassor inte heller samma variation och oförutsägbarhet i kostnader som tidigare. Alfakassans fördelning av kostnader och budgeteringen för 2014 visar dock att de tidigare skillnaderna i eget kapital mellan verksamheten för anslutna och ej anslutna kommer att bestå. Alfakassan uppger att en orsak är att staten tidigare skulle svara för full kostnadstäckning i denna del. IAF kan dock konstatera att staten genom det fasta bidraget svarar för en delfinansiering av Alfakassans administrationskostnader. Alfakassans intäkter i uppdraget för ej anslutna utgörs just av det fasta bidraget från staten och den avgift som betalas av ej anslutna som erhåller arbetslöshetsersättning. Nivån på avgiften föreskrivs av IAF. IAF kan därmed konstatera att de enda finansiella variabler Alfakassan själv råder över i verksamheten för ej anslutna är kostnaderna för verksamheten. IAF kan också konstatera att Alfakassans administrationskostnad per ansluten är relativt hög jämfört med andra arbetslöshetskassors samt att administrationskostnaderna i verksamheten för ej anslutna inte ändras nämnvärt över tid trots att antalet ersättningsdagar har minskat. Sannolikt beror detta på att den nuvarande finansieringsmodellen saknar tydliga incitament för Alfakassan att anpassa administrationskostnaderna efter arbetsbelastningen genom den relativt höga nivån på det fasta bidraget från staten. Alfakassan uppger att man regelbundet förändrar sina prognoser utifrån tidigare utfall men också att ingen förändring av den fördelningsmodell som fördelar kostnader mellan anslutna och ej anslutna har skett. IAF konstaterar därför att svårigheten att göra en bedömning kvarstår vad gäller kostnadsnivån för administrationen av verksamheten för ej anslutna och om fördelningen av kostnaderna är korrekt. 14 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF

15 IAF har i olika sammanhang påtalat att det finns behov av en ny finansieringsmodell och ett nytt avtal mellan Alfakassan och staten. Även denna bedömning kvarstår Se exempelvis Budgetunderlag för budgetåren för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), IAF 2013/832 Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi, IAF 15