Rättsläget avseende skolskjuts vid växelvis boende

Transkript

1 1 (7) Avdelningen för utbildningsinspektion Ulrika Lindmark Rättsläget avseende skolskjuts vid växelvis boende 1 Sammanfattning I korthet kan man säga att praxis för närvarande innebär att kommunerna när de beslutar om skolskjuts för en elev som bor växelvis hos sina föräldrar som båda är vårdnadshavare måste göra en behovsprövning utifrån båda adresserna när föräldrarna bor i samma kommun. Bor vårdnadshavarna i olika kommuner är rättsläget mer oklart. Å ena sidan finns Regeringsrättens dom som säger att systemet med växelvis boende som ett fast arrangemang för barn till separerade föräldrar med gemensam vårdnad är förankrat i lagstiftningen. Och att när systemet tillämpas det berörda barnet får anses ha två likvärdiga hem som behovet skall prövas utifrån. Å andra sidan finns domar från kammarrätter som menar att hemkommunens skyldigheter att anordna kostnadsfri skolskjuts inte sträcker sig längre än till kommungränsen. 2 Skyldigheten att anordna skolskjuts Enligt 4 kap. 7 skollagen (1985:1100) är hemkommunen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. 3 Kommunernas kostnadsansvar för grundskoleelever Enligt förarbetena till bestämmelsen har hemkommunen i princip ett fullständigt kostnadsansvar för eleverna i grundskolan. Eleverna (eller deras föräldrar) skall inte vara skyldiga att betala för utbildning som de genom skolplikten är skyldiga att genomgå. Eftersom skolskjutsningen beror på skolgången skall huvudmannen vara skyldig att anordna behövlig skolskjutsning gratis (prop. 1985/86:10 s. 101). 4 Kommunen måste göra en individuell bedömning Av kriterierna i 4 kap. 7 skollagen framgår emellertid att rätten till kostnadsfri skolskjuts inte är ovillkorlig. Bestämmelserna lämnar utrym-

2 2 ma för kommunen att själv bedöma om behov av skolskjuts skall anses föreligga och de förutsätter att kommunen gör en bedömning av varje enskilt fall. Hemkommunens skyldighet att anordna skolskjuts omfattar inte sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts (4 kap. 7 tredje st. skollagen) eller sådana elever som i enlighet med 4 kap. 8 och 8 a skollagen går i en annan kommuns grundskola. Anledningen till denna begränsning är att föräldrars och elevers val av skola inte skall leda till oacceptabelt höga kostnader för kommunen. Skyldigheten att anordna skolskjuts omfattar inte barn i förskolan eller elever i förskoleklassen och inte heller elever som väljer att gå i fristående skolor. 5 Hemkommunen ansvarar Det är hemkommunen som ansvarar för skolskjutsningen. Med hemkommun avses i första hand den kommun i vilken eleven är folkbokförd. Är eleven inte folkbokförd i landet eller är han kvarskriven i en kommun enligt 16 folkbokföringslagen (1991:481) (personer i behov av särskilt skydd mot brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier) avses med hemkommun den kommun i vilken han stadigvarande vistas eller, om han saknar stadigvarande vistelseort, den kommun i vilken han för tillfället uppehåller sig. Svårigheter att bestämma en persons folkbokföring kan uppkomma bl. a. om personen regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på två olika adresser, s.k. dubbel bosättning. Barn vars föräldrar inte bor ihop men som har gemensam vårdnad om barnet har ofta s.k. dubbel bosättning. Barnet bor växelvis hos mamman och pappan men kan bara folkbokföras hos den ena föräldern. 6 Skolskjuts vid växelvis boende 6.1 Växelvis boende Enligt 6 kap. 14 a första stycket föräldrabalken får rätten på talan av föräldrarna besluta vem av föräldrarna barnet skall bo tillsammans med om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna. Av förarbetena (prop. 1997/98:7 s. 112) framgår att bestämmelsen innefattar en möjlighet för domstolen att, i de fall då gemensam vårdnad föreligger, besluta att barnet skall bo hos var och en av föräldrarna (växelvis boende). Av andra stycket samma paragraf framgår att föräldrar som är överens kan träffa avtal om barnets boende. Av förarbetena till bestämmelsen (a.a. s. 113) framgår att avtal om boende skall komma i fråga endast i de situationer som anges i första stycket, föräldrarna skall alltså ha gemensam vårdnad.

3 3 För barn som bor växelvis hos sina föräldrar har det tidigare ansetts föreligga en skyldighet för kommunen att erbjuda skolskjuts endast från den adress på vilken eleven är folkbokförd. Många kommuner har vid växelvis boende låtit skolskjutsen utgå från elevens folkbokföringsadress. Även Skolverket har tidigare delat den uppfattningen och i tillsynsbeslut uttalat att en kommun inte kan anses skyldig att hålla med skolskjuts annat än mellan skolan och folkbokföringsadressen, se t.ex. Skolverkets beslut den 20 oktober 1998, dnr 98: Samma upptagningsområde inom kommunen Frågan om rätt till skolskjuts vid växelvis boende har numera prövats av Regeringsrätten (dom den 4 december 2002 i mål nr , refererat i RÅ 2002 ref. 91). Omständigheterna var följande. BG:s son bodde varannan vecka hos fadern och varannan vecka hos modern. Föräldrarna hade gemensam vårdnad. Båda föräldrarna bodde i Sigtuna kommun. Pojken var folkbokförd hos modern och gick i den grundskola kommunen placerat honom i med hänsyn till folkbokföringen. Upptagningsområdet för denna skola omfattade även faderns adress. Avståndet mellan faderns bostad och skolan var ca tolv kilometer. I januari 2000 ansökte fadern (BG) om kostnadsfri skolskjuts (skolkort) för sonen. Barn- och ungdomsnämnden i kommunen beslutade att vägra honom ersättning för skolkort med hänsyn till att nämnden tidigare beslutet att elevens folkbokföringsadress (hos modern) var avgörande vid prövningen av fråga om rätt till skolskjuts. Regeringsrätten gjorde följande bedömning. När barn till separerade föräldrar med gemensam vårdnad bor lika mycket hos båda föräldrarna brukar man tala om växelvis boende. Föräldrarna kan avtala härom men domstol kan också, då den enligt bestämmelserna i 6 kap. 14 a föräldrabalken beslutar om vem av föräldrarna barnet skall bo tillsammans med, förordna att barnet skall bo växelvis hos var och en av dem (se prop. 1997/98:7 s. 56 och 112 f.). Denna möjlighet utgör en naturlig konsekvens av de riktlinjer för prövningen som anges i 6 kap. 2 a föräldrabalken och som innebär att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av bl. a. frågor som rör boende och att det vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästas särskilt avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Systemet med växelvis boende som ett fast arrangemang är alltså förankrat i lagstiftningen, och då det tillämpas får det berörda barnet anses ha två likvärdiga hem. Att rätten till kostnadsfri skolskjuts enligt 4 kap. 7 första stycket skollagen i sådant fall skulle vara begränsad till resor mellan den bostad där barnet är folkbokfört och skolan, framstår mot den angivna bakgrunden som stridande mot principen om kostnadsfri grundskoleutbildning. En sådan tillämpning har inte heller stöd vare sig i skollagens bestämmelser eller i förarbetena till dessa. Regeringsrätten finner därför att det inte kan anses förenligt med skollagen att avslå BG:s ansökan om ersättning för kostnader för skolskjuts med hänvisning till att behovsprövningen sker med utgångspunkt i att barnet är bosatt endast där det är folkbokfört. Som underrätterna funnit strider kommunens avgörande således mot lag och skall upphävas.

4 4 6.3 Olika upptagningsområden i samma kommun I Regeringsrättens dom bor föräldrarna inom samma upptagningsområde. Vilken betydelse detta har för Regeringsrättens ställningstagande finns det olika meningar om. Svenska Kommunförbundet menar att man inte kan dra alltför generella slutsatser av domen då rättsfallet gäller en elev som ville ha skolskjuts mellan olika adresser inom samma upptagningsområde. Förbundets tolkning är att rättsläget fortfarande är oklart då det gäller en elev som är bosatt inom olika upptagningsområden eller i olika kommuner. Enligt Skolverkets tolkning är det framför allt bestämmelserna om gemensam vårdnad och växelvis boende som varit avgörande för Regeringsrättens bedömning, inte det förhållandet att föräldrarna bodde förhållandevis nära varandra. Kammarrätten i Sundsvall har i en dom den 11 december 2002 i mål nr prövat frågan om skolskjuts och växelvis boende då elevens hem låg inom olika upptagningsområden i samma kommun. Kammarrätten säger bl. a följande: Ett reglerat växelvis boende för barn vars föräldrar inte sammanbor torde, inte minst med hänsyn till förändringarna i föräldrabalken, vara en etablerad boendeform som kan hänföras till dubbel bosättning. Det är med beaktande av nu anförda omständigheter enligt kammarrättens mening rimligt att vid sådant boende i skolskjutssammanhang utgå från de faktiska förhållandena. Den uppräkning av omständigheter i 4 kap. 7 första stycket skollagen som skall beaktas vid bedömningen av behovet av skolskjuts får anses innebära att en individuell prövning måste göras i det enskilda fallet och att denna inte kan begränsas endast till en bedömning med utgångspunkt i var eleven är folkbokförd. I ett fall som det förevarande när anledningen till att barnen är folkbokförda utanför skolans upptagningsområde är ändrade bosättningsförhållanden i samband med föräldrarnas separation och inte något aktivt val, kan inte heller den av länsrätten tillämpade undantagsregeln i 4 kap. 7 tredje stycket utgöra grund för att vägra skolskjuts (elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i, om något önskemål om viss skola inte framställts). Även Kammarrätten i Göteborg har i en dom den 3 oktober 2003 i mål nr prövat frågan om skolskjuts och växelvis boende då elevens båda hem låg inom olika upptagningsområden i samma kommun. Kammarrätten finner att då båda föräldrarna är bosatta i samma kommun kan det inte anses förenligt med skollagen att avslå ansökan om kostnadsfri skolskjuts med hänvisning till att föräldrarnas bostäder ligger inom olika skolors upptagningsområden. 6.4 Olika kommuner När vårdnadshavarna bor i samma kommun kan man konstatera att kommunen, när de beslutar om skolskjuts för en elev som bor växelvis hos båda vårdnadshavarna, måste göra sin behovsprövning utifrån båda adresserna. Bor vårdnadshavarna i olika kommuner är rättsläget mer oklart. Kammarrätten i Göteborg har i nedan refererade två domar, trots Regeringsrättens dom, kommit fram till att hemkommunens skyldigheter

5 5 att anordna kostnadsfri skolskjuts inte sträcker sig längre än till kommungränsen. Kammarrätten i Göteborg har i dom den 3 oktober 2003 i mål nr prövat frågan om skolskjuts och växelvis boende då elevens båda hem låg i olika kommuner. Kammarrätten gör följande bedömning. Med hänsyn till elevens boendesituation får hon enligt kammarrättens mening anses ha två likvärdiga hem. Enligt 1 kap. 15 skollagen utgör emellertid Skurups kommun elevens hemkommun eftersom hon är folkbokförd där. Enligt det ovan nämnda regeringsrättsavgörandet (RÅ 2002 ref. 91) kan en kommun vara skyldig att anordna skolskjuts från olika adresser när barn har växelvis boende. Frågan i målet är om denna skyldighet sträcker sig utanför kommungränsen, eller med andra ord om Skurups kommun har en skyldighet att anordna skolskjuts från Malmö till Skurup för eleven de dagar som hon bor hos pappan i Malmö. Kammarrätten noterar härvid att hemkommunen enligt 4 kap. 7 tredje stycket skollagen inte är skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts för elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts. Denna begränsning i kommunens skyldighet är föranledd av att föräldrars och elevers val av skola inte får leda till oacceptabelt höga kostnader för kommunerna (jfr prop. 1992/93:14 s. 6 f). Inte heller är hemkommunen skyldig att anordna skolskjuts för elever som med stöd av 4 kap. 8 eller 8 a skollagen går i en skola i en annan kommun. Den mottagande kommunen kan emellertid vara skyldig att inom den egna kommunen anordna kostnadsfri skolskjuts för elever som avses i 4 kap. 8 skollagen. Behovet av skolskjuts för eleven från hemmet i Malmö till skolan i Skurup har uppkommit genom det växelvisa boendet mellan föräldrarnas hem vilket inte ens utgör förhållanden som anges i 4 kap. 8 och 8 a skollagen. Skyldigheten för hemkommunen att anordna kostnadsfri skolskjuts får anses vara uttömmande reglerad i skollagen. Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 kommunallagen kan enligt kammarrättens mening hemkommunen inte anses ha en skyldighet att anordna kostnadsfri skolskjuts utanför denna kommuns geografiska område. Det föreligger således inte någon skyldighet för Skurups kommun att anordna skolskjuts för eleven de dagar då hon vistas hos pappan i Malmö. (En ledamot är skiljaktig och instämmer i länsrättens bedömning och ändrar därför inte den överklagade domen.) Samma kammarrätt prövade samma dag i mål nr en förälders överklagande av länsrättens i Göteborgs dom den 18 februari 2003 i mål nr Kammarrätten instämmer i domen i länsrättens bedömning som lyder enligt följande. Pojkarna är folkbokförda hos sin mor i Göteborgs kommun och går i en skola belägen i denna kommun. Deras far bor i Lerums kommun. De bor växelvis hos sina föräldrar. Med hänsyn till pojkarnas boendesituation får de, enligt länsrättens mening, anses bosatta på två ställen. Deras behov av skolskjuts mellan skolan och Lerums kommun får anses ha uppkommit genom att de bor växelvis hos sina båda föräldrar. Enligt ovan nämnda dom från Regeringsrätten kan hemkommunen vara skyldig att anordna skolskjuts från olika adresser när barn har växelvis boende. Frågan i målet är om denna skyldighet sträcker sig utanför hemkommunens geografiska område. Länsrätten noterar härvid att kommunen inte är skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts för elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen normalt skulle ha placerat dem i. Denna begränsning är föranledd av att föräldrars och elevers val av skola inte får leda till oacceptabelt höga kostnader för kommunerna (jfr prop. 1992/93:14 s. 6 f.). Det noteras också att hemkommunen inte heller är skyldig att anordna skolskjuts för elever som med stöd av 4 kap. 8 eller 8 a skollagen går i en annan kommun. Däremot kan

6 6 den mottagande kommunen vara skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts för elever som avses i 4 kap. 8 skollagen dock endast inom den egna kommunens geografiska område. Mot bakgrund av vad som ovan sagts finner länsrätten att en kommuns skyldighet att anordna kostnadsfri skolskjuts är begränsad till den egna kommunens geografiska område. [En ledamot är skiljaktig och anför följande. Enligt 4 kap. 7 första stycket skollagen är hemkommunen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts under vissa här ej ifrågasatta omständigheter. Detta gäller även vid s.k. växelvis boende (RÅ 2002 ref. 91). Med hemkommun avses enligt 1 kap. 15 samma lag den kommunen i vilken eleven är folkbokförd eller i detta fall Göteborg. Ingen av de av länsrätten omnämnda lagstadgade undantagssituationerna föreligger i förevarande fall. Den omständigheten att färdvägen vid färd från den ene förälderns bostad skulle komma att avse även delsträcka inom annan kommun föranleder enligt min mening ej annan bedömning i fråga om rätten till skolskjuts. Jag upphäver därför länsrättens dom och stadsdelsnämnden Örgrytes beslut] Domen är överklagad till Regeringsrätten, dnr Prövningstillstånd är inte meddelat än ( ). 6.5 När bara ena föräldern är vårdnadshavare Kammarrätten i Sundsvall har i en dom den 24 juni 2003 i mål nr kommit fram till att hemkommunens prövning måste utgå från båda föräldrarnas adresser, när barnet bott i sådan utsträckning hos båda föräldrarna att det är fråga om växelvis boende, även om den ena föräldern inte är vårdnadshavare. Kammarrätten anför följande: Det kan inte uteslutas att ett barn vistas hos en förälder som inte är vårdnadshavare i sådan utsträckning att det är fråga om varaktigt boende, jfr. Högsta Domstolens avgörande NJA 1998 s I det nu aktuella målet är det ostridigt att eleven bott i sådan utsträckning hos båda föräldrarna att fråga är om växelvis boende. Enligt kammarrättens mening bör mot denna bakgrund samma principiella synsätt som Regeringsrätten anlade i avgörandet RÅ 2002 ref. 91 även gälla i detta mål. Det kan därför inte anses vara förenligt med skollagen att avslå ansökan om skolskjuts enbart med hänvisning till att behovsprövningen sker med utgångspunkt i att barnet är bosatt endast där det är folkbokfört. Domen är överklagad till Regeringsrätten, dnr Prövningstillstånd är inte meddelat än ( ). Svenska Kommunförbundet har med anledning av utvecklingen av rättspraxis i augusti 2003 uppvaktat utbildningsministern med en skrivelse där förbundet redogör för de konsekvenser den rådande utvecklingen får för kommunerna. 8 Annan praxis för kännedom Kammarrätten i Göteborg finner i dom den 29 maj 2002 i mål nr att Utbildningsnämndens i Höganäs kommun regler för skolskjuts inte medger en sådan individuell bedömning av den enskilde elevens behov av skolskjuts som 4 kap. 7 skollagen förutsätter och att de därför strider mot lag.

7 7 Länsrätten i Göteborg prövar i dom den 10 december 2001 i mål nr frågan om kommunen kan anses ha fullgjort sin skyldighet att anordna kostnadsfri skolskjuts till en elev genom att ge eleven ett terminskort eller om skyldigheten kvarstår då eleven sedermera blev bestulen på terminskortet. Länsrätten anser att kommunens skyldighet att ordna kostnadsfri skolskjuts kvarstår, även om hon tidigare har erhållit ett terminskort av kommunen. Det ansvar för kostnadsfri skolskjuts som kommunen har kan enligt länsrättens mening inte flyttas över på elevens föräldrar. Skolverket har i ett enskilt tillsynsärende i Borås kommun, dnr 2003:792 kommit till samma slutsats