Revisionsrapport Granskning av nämndernas uppföljning av verksamhet som bedrivs på entreprenad Mjölby kommun Håkan Lindahl Augusti 2012
Innehållsförteckning 1. Revisionella bedömning 1 2. Bakgrund och revisionsfråga 2 2.1. Metod och avgränsning 2 3. Resultat och slutsatser 3 3.1. Förskole- och skolnämnden 3 3.2. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden 4 3.3. Omsorgs- och socialnämnden 6 3.4. Kommunstyrelsen tekniska kontoret 7 Mjölby kommun
1. Revisionella bedömning Kommunens revisorer har beslutat genomföra en granskning av hur berörda nämnder som har verksamhet som bedrivs av externa entreprenörer följer upp denna verksamhet. Revisionsfrågan som ska besvaras är; Har berörda nämnder tydliga och fungerande rutiner för uppföljning av avtalen med externa utförare? Följande delfrågor har granskats: Finns tydliga rutiner för hur uppföljning av avtalen ska ske? Sker uppföljning av det som överenskommits i avtalet? Hur hanteras upptäckta avvikelser från ingångna avtal? Hur sker rapportering av uppföljning till berörd nämnd? Den samlade bilden utifrån granskningen är att de berörda nämnderna i allt väsentligt har fungerande rutiner för uppföljning av den verksamhet som bedrivs av externa entreprenörer. Beträffande de olika delfrågorna visar granskningen följande: Finns tydliga rutiner för hur uppföljning av avtalen ska ske? För flertalet nämnder finns rutiner, men när det gäller förskole- och skolnämnden samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden finns detta ej inskrivet i alla avtal vilket bör ske fortsättningsvis. Sker uppföljning av det som överenskommits i avtalet? Granskningen visar att samtliga nämnder arbetar aktivt med att följa upp verksamheten. Inom tekniska kontorets fastighetsenhet finns dock vissa brister i uppföljningsrutiner, men ny teknik införs nu för att förbättra situationen. Hur hanteras upptäckta avvikelser från ingångna avtal? De nämnder som upptäckt avvikelser har också vidtagit olika åtgärder för att komma till rätta med problemen. I något falla har ersättning hållits inne medan i flertalet fall har problemen kunnat lösas via dialog med utföraren. Beträffande fastighetsenheten visar granskningen att man sedan flera år har vissa problem med service- och entreprenadkontoret men att man inte fullt ut lyckats lösa detta. Hur sker rapportering av uppföljning till berörd nämnd? Rapportering till respektive nämnd varierar beroende på vilken typ av verksamhet som handlas upp. Omsorgs- och socialnämnden och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden får årlig information om flertalet av de verksamheter som följts upp. Fler kommentarer och förslag återfinns under respektive nämnds avsnitt i rapporten. Mjölby kommun 1 av 9
2. Bakgrund och revisionsfråga Inom flera nämnder utförs delar av eller hela verksamheter av andra än kommunens egen organisation. Berörda nämnder har trots detta fortfarande ansvaret för att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med kommunala mål, utifrån ingångna avtal, gällande lagstiftning mm. Mot denna bakgrund är det viktigt att nämnderna har fungerande rutiner för att systematiskt följa upp att utförarna levererar de tjänster som avtalats. Kommunens revisorer har i sin risk- och väsentlighetsbedömning funnit skäl för att översiktligt granska hur berörda nämnder arbetar med att följa upp avtal med externa utförare. De nämnder som berörs av granskningen är förskole- och skolnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, omsorgs- och socialnämnden samt kommunstyrelsen och dess tekniska verksamhet. Revisionsfrågan är; Har berörda nämnder tydliga och fungerande rutiner för uppföljning av avtalen med externa utförare? Följande delfrågor har granskats: Finns tydliga rutiner för hur uppföljning av avtalen ska ske? Sker uppföljning av det som överenskommits i avtalet? Hur hanteras upptäckta avvikelser från ingångna avtal? Hur sker rapportering av uppföljning till berörd nämnd? 2.1. Metod och avgränsning Fokus har legat på vilka dokumenterade rutiner för uppföljning av de externa utförarna som finns och hur uppföljningarna fungerar i praktiken. Underlaget till denna rapport har inhämtats genom intervjuer med tjänsteman vid tekniska kontoret ansvariga för fastighets- respektive VA-frågor, omsorgs- och socialchefen, administrativa chefen på förskole- och skolförvaltningen samt nämndsekreteraren vid utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen. Jag har dessutom tagit del av och analyserat olika typer av aktuella dokument såsom entreprenadavtal för tömning av slam och avlopp, avtal med Sodexho AB gällande matproduktion vid restaurang Slomarp Äldreboende, avtal med Kosmo AB om drift av äldreboende i Mantorp, avtal med Samhall om inköp och distribution av livsmedel, avtal med Miljöteamet Östergötland avseende städning inom skolområdet, avtal med Bojo utbildningar I Östergötland AB om gymnasiekurser inom fordonsprogrammet, avtal med Centrala Trafikskolan angående körkortsutbildning till elever på Dackeskolan, avtal Cevron AB YH-utbildning i kylteknik, avtal med TCC Holding AB avseende YH-utbildning av tågförare samt med MiROi i-learnining AB om gymnasiekurser på distans. Mjölby kommun 2 av 9
3. Resultat och slutsatser 3.1. Förskole- och skolnämnden Nämnden har ett avtal med Miljöteamet i Östergötland AB avseende städning av förskolor och skolor i Mantorp. Avtalstiden var ursprungligen 2010-01-01--2012-12-31 med möjlighet till förlängning 1 år. Avtalet har just förlängts till att även gälla år 2013. Totalvolymen på avtalet är 3, 7 mnkr per år varav 2,2 mnkr. för skollokaler och resterande 1,5 mnkr. för förskolor. I avtalet sägs uttryckligen att entreprenören ska ta initiativ till utveckling och effektivisering av städuppdragen i samråd med de kontaktpersoner som är utsedda på respektive enhet. Enligt avtalet ska entreprenören också upprätta en kvalitetsplan som omfattar såväl servicekvalitet som teknisk städkvalitet. I avtalet finns bl.a. inskrivet att vid eventuella reklamationer eller ej utförd städning skall kostnaden reduceras med 100 % såvida inte annan gottgörelse överenskoms. Enligt administrativa chefen hade entreprenören inledningsvis inkörningssvårigheter som främst berodde på personalproblem. Förvaltningen agerade direkt och hade ett flertal möten med entreprenören för att tydliggöra och komma till rätta med problemen. Förvaltningen reducerade också utbetalningar i de fall entreprenören inte kunde skaffa fram vikarier. Efter de inledande problemen upplevs verksamheten i allt väsentligt fungera bra. Uppföljning av att entreprenören fullgör sina åtaganden åligger respektive rektor. Uppföljning av städstandarden sker löpande främst genom att personalen meddelar rektor om man upplever att städningen inte fungerar som avtalat. En hel del mindre justeringar sker direkt i kontakterna mellan skolans/förskolans personal och städpersonalen. Entreprenören har också egna kvalitetsansvariga som löpande följer upp städstandarden. Kommentarer I avtalet mellan kommunen och entreprenören finns inte inskrivet något om hur uppföljning av verksamheten ska ske. Detta bör tydligt framgå i framtida avtal. En gång årligen görs en mer systematisk uppföljning av hur städningen fungerar då rektor och någon från förvaltningen centralt tillsammans med representant för Mjölby kommun 3 av 9 entreprenören går igenom verksamheten.
3.2. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Nämnden har följande avtal: Bojo utbildningar I Östergötland AB om gymnasiekurser inom fordonsprogrammet vid Dackeskolan Centrala Trafikskolan angående körkortsutbildning till elever på Dackeskolan MiROi i-learnining AB om gymnasiekurser på distans Cevron AB YH-utbildning i kylteknik TCC Holding AB avseende YH-utbildning av tågförare Avtalen rör tre utbildningsinriktningar inom gymnasieskolan och två för yrkeshögskolan inom områden där kommunen själv saknar kompetens. Det exakta innehållet i entreprenörens åtaganden framgår i de förfrågningsunderlag som använts vid upphandlingen. Avtalet med Bojo avser leverans av gymnasiekurser inom årskurs 2 och 3 på Fordonsprogrammet med inriktning karosseri samt inom årskurs 2 och 3 på Fordonsoch transportprogrammet inriktning karosseri och lackering. Avtalstiden är tre år fr.o.m. höstterminen 2011. I avtalet regleras ersättningen som en kostnad på 90 kr. per poäng och deltagare. Avtalet med Centrala Trafikskolan omfattar totalt 50 teorilektioner á 60 minuter för 7 elever till en totalkostnad av 23 250 kr. Avtalet gäller 2011-12 men avslutas vårterminen 2012 då det avser en lokal kurs som inte får finnas i den nya gymnasieskolan. Avtalet med MiROi gäller gymnasiekurser inom vuxenutbildningen på distans och har tecknats tillsammans med Motala kommun. Avtalstiden är 2011-07-01 2012-12-31 med möjlighet till förlängning 1+1 år. Beställaren avropar kurser hos leverantören. Ersättning baseras på en särskild prisbilaga för Gymnasiekurser på distans enligt nationell kursplan där varje kurs omfattar ett poängtal och ett pris per poäng. Ersättning utgår då leverantören redovisat antalet genomförda gymnasiepoäng och då betyg satts på kursen. Numera får inte prov/examination, såsom tidigare, ske i den studerandes hem utan sker i utbildningslokal som är bemannad. Mjölby kommun 4 av 9
Avtalet med Cevron avser utbildning i kyl- och ventilationsteknink inom ramen för Yrkeshögskolan. Avtalet omfattar tiden 2010-05-01 2013-06-30 med möjlighet till förlängning 1+1 år. Ersättningen för utbildningen uppgår till 3 800 kr per månad och elev. Om en kurs startas med färre än 20 elever får utföraren ersättning för 20 elever. Kommunen är utbildningsanordnare och därmed ansvarig gentemot Myndigheten för Yrkeshögskolan. Därmed har man även en ledningsgrupp för utbildningen som bl.a. ansvarar för alla kontakter med Myndigheten, att anta sökande till utbildningen, utfärda examens- och utbildningsbevis samt alla administration kring utbildningen. Avtalet med TCC Holding omfattar utbildning till tågförare. Avtalstiden är 2012-02- 01 2014-12-31 med möjlighet till förlängning 1+1år. Ersättningen för utbildningen uppgår till 5 475 kr. per månad och studerande. Om en kurs startas med färre än 17 elever får utföraren ersättning för 17 elever. Myndigheten för Yrkeshögskolan har ett omfattande kvalitetssystem som alla utbildningsanordnare är tvingade att följa. Hur uppföljning av verksamheten ska ske är reglerat i avtalen. Där stipuleras bl.a. att utföraren ska ansvara för kontinuerlig uppföljning av utbildningens kvalitet genom elevenkäter, kursutvärderingar etc. i enlighet med Myndighetens för Yrkeshögskolan och beställarens intentioner. Kommentarer Uppföljning av de olika entreprenörer som nämnden utnyttjar sker på lite olika sätt beroende på verksamhetens art. I allt väsentligt finns fungerande rutiner som säkerställer att nämnden får den verksamhet man beställt. Dessutom har Myndigheten för Yrkeshögskolan väl utarbetade rutiner för uppföljning och kvalitetssäkring av de två utbildningar som köps in. I framtida avtal bör nämnden skriva in hur uppföljning/utvärdering av verksamheten ska ske. Detta skapar tydlighet och stadga i relationen mellan beställare och utförare. Nämnden kan också överväga att i sin internkontrollplan ta med vissa kontroller av verksamhet som bedrivs på entreprenad. Mjölby kommun 5 av 9
3.3. Omsorgs- och socialnämnden Nämnden har följande avtal: Sodexho AB, matproduktion och restaurang vid Slomarps äldreboende Kosmo AB, drift av äldreboendet Vifolkagården Samhall, inköp och distribution av livsmedel Avtalet med Sodexho omfattar tiden 2009-01-01 2012-12-31. Den förlängningsklausul som fanns i avtalet har utnyttjats varför avtalet gäller t.o.m. 2014-12-31. Uppdraget innebär att Sodexho lagar mat och driver restaurangen på Slomarps äldreboende. Totalbudgeten för 2011 var 3,8 mnkr. och resultatet var ett mindre minus på 25 tkr. Uppföljning av verksamheten sker dels genom löpande uppföljning av ekonomin dels genom att man 6 ggr per år träffar den platsansvarige och regionchefen för entreprenören. Mötena har en fast dagordning och man för tydliga minnesanteckningar från dessa. Det finns också ett matråd på plats med brukare och personal där utbudet, kvaliteten mm. diskuteras. Sodexho genomför även gästenkäter med jämna mellanrum och resultatet delges omsorgs- och socialnämnden. Förvaltningschefen bedömer att samverkan fungerar mycket bra och att det finns välfungerande rutiner för att följa upp verksamheten. Avtalet med KOSMO om driften av Vifolkagården i Mantorp omfattar tiden 2007-04-01 2011-03-31 med möjlighet till förlängning 2 år och detta hr nyttjats varför avtalet löper tom. 2013-03-31. Avtalet innebär att Kosmo ansvarar för såväl särskilt boende på Vifolkagården som hemtjänst inom Mantorpsområdet. Totalbudgeten för 2011 uppgick till 24,2 mnkr och gav ett mindre överskott på knappt 300 tkr. Uppföljning sker löpande då förvaltningschefen träffar platschefen varje kvartal. Då går man igenom verksamhet och ekonomi. Många praktiska frågor diskuteras och man för protokoll från mötena. På Vifolkagården finns också ett förtroenderåd där bl.a. politiker från nämnden ingår. Medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) besöker Vifolkagården varje månad då hon träffar platschefen och sjuksköterskan för att diskutera aktuella frågor. Mjölby kommun 6 av 9
Under 2011 gjorde förvaltningen ett oanmält besök nattetid och då konstaterades brister i bemanningen. Detta påtalades och Kosmo har därefter anställt en person för att öka bemanningen nattetid. Kosmo har även ett eget kvalitetssystem som är uppbyggt kring åtta olika områden hälso- och sjukvård, kontaktmannaskap, mat och måltider, stimulans och aktiviteter, arbetsmiljö och kompetensutveckling, öppenhet mot världen, säkerhet, inneoch utemiljö. För vart och ett av dessa områden finns nyckeltal som följs upp och redovisas månadsvis för företagets ledning och för personalen på enheten. Informationen lämnas även till omsorgs- och socialförvaltningen löpande. Avtalet med Samhall löper från 2011-09-01 2014-08-31 med möjlighet till två års förlängning. Avtalet avser inköp och distribution av livsmedel till äldre personer i särskilda boenden eller som har hemtjänst. Verksamheten är av mindre omfattning och avtalsbeloppet uppgår till knappt 500 tkr per år. Uppföljning av verksamheten sker i huvudsak genom att ekonomin följs upp. Kommentarer För omsorgs- och socialnämndens del visar granskningen att man har väl fungerande och tydliga rutiner för hur man ska följa upp entreprenörerna. Enligt omsorgsoch socialchefen följer man också dessa rutiner. Det är positivt att man i internkontrollplan för 2011 lagt in kontroll av Vifolkagården av att gällande avtal och kvalitetskrav följs och att nämndens uppföljningsplan följs. 3.4. Kommunstyrelsen tekniska kontoret Fastighetsenheten Inom fastighetsenheten har man avtal med en stor entreprenör den interna enheten Service och Entreprenadkontoret gällande driftfrågor för mark och byggnader. Avtalsbeloppet är 8,8 mnkr för byggnader och 4,6 mnkr för markskötsel per år totalt 13,4 mnkr. Avtalet reglerar de objekt som ingår i uppdraget totalt c:a 130 stycken varav c:a 60 är större/viktigare objekt. I avtalet är servicenivåer specificerade för respektive objekt. I avtalen finns därför reglerat kvalitetsnivåer, miljöfrågor, vilka träffar/möten som ska hållas mellan beställare och utförare, viten mm. Uppföljning sker genom att fastighetsenheten gör en fastighetssyn en gång årligen för alla objekt. Dessutom träffar tekniska kontoret representanter för brukarna för att få deras syn på hur utföraren sköter sitt uppdrag. Minnesanteckningar förs från dessa möten. Man har också under förra året infört driftmöten varannan månad. Där deltar tekniska kontorets förvaltare och arbetsledare från service- och entreprenadkontoret. Mjölby kommun 7 av 9
Syftet är att gå igenom hur verksamheten fungerar bl.a. avseende hur fel som anmäls åtgärdas. Här upplever tekniska kontoret stora brister i service- och entreprenadkontorets sätt att åtgärda anmälda fel. Vid denna gransknings genomförande uppskattades antalet ej åtgärdade fel till c:a 400. Nu införs ett web-baserat system för felanmälan där tekniska kontoret prioriterar inkomna anmälningar innan de skickas vidare till service- och entreprenadkontoret. Alla inkomna felanmälningar och hur de är prioriterade kommer att kunna ses av alla som går in på intranätet. Förhoppningen är att detta ska leda till snabbare åtgärder av de mest akuta felen. Enligt tekniska kontoret har man möjlighet att hålla inne delar av ersättningen om man upptäcker att utföraren inte lever upp till kraven i avtalet. Detta har man endast nyttjat vid ett tillfälle, trots att man vid flera tillfällen upplevt klara brister i service- och entreprenadkontorets hantering av sina åtaganden. Någon mer regelbunden rapportering till kommunstyrelsen av hur denna verksamhet fungerar sker inte. Vid ett tillfälle har man lämnat en information men ansvarig tjänsteman anser att det kunde vara värdefullt att en gång årligen informera kommunstyrelsen i dess egenskap av ansvarig nämnd för fastighetsskötseln. Kommentarer Av granskningen framgår att tekniska kontoret upplever att man inte fullt ut har resurser för att följa upp den köpta verksamheten på det sätt man skulle önska. En nyinrättad tjänst kommer dock att delvis förbättra situationen, enligt ansvarig tjänsteman. Att tekniska kontoret som beställare inte använder sig av möjligheten att innehålla betalning då entreprenören ej utför det den bör kan ifrågasättas. Att entreprenören i detta fall är en kommunal enhet får inte tillåtas påverka beslut i denna fråga. Här måste tekniska kontoret/kommunstyrelsen bli tydliga på att hävda gällande avtal. VA/avfallsenheten Inom enheten har man ansvaret för uppföljning och kontroll av avtal med GDL angående tömning och transport av slam och avloppsvatten från slamavskiljare, slutna tankar, oljeavskiljare mm. Avtalet är slutet i samverkan med Motala, Vadstena och Ödeshögs kommuner. Avtalstiden löper fr.o.m. 2012-01-01 2015-12-31 dvs. i 4 år. Avtalet är för Mjölbys del på c:a 1,2 mnkr årligen. I avtalet finns en paragraf där beställaren preciserar frågor som rör kvalitet, service och arbetsmiljö. Det sägs bl.a. att beställaren och entreprenören ska tillsammans arbeta med att försöka förbättra kvalitet och service i hämtningsarbetet, liksom förbättra personalens arbetsmiljö. Därefter finns åtta specificerade punkter som tillsammans preciserar den kvalitet som entreprenören ska leva upp till. Mjölby kommun 8 av 9
Samtliga hämtningsställen har koordinatsats för att underlätta både arbetet och uppföljningen. För kontroll av entreprenören har man nyligen inför GPS i fordonen vilket gör att man i realtid kan följa var fordonen befinner sig och på vilka ställen man varit och gjort tömningar. Såväl tekniska kontorets egen kundservice som medborgarservice har tillgång till informationen om var tömningsbilarna befinner sig och kan se om de gjort en tömning på ett visst objekt. Detta har lett till förbättrad service till allmänheten och att tidigare klagomål på brister i tömningsarbetet nu minskat då man kan ge snabb och saklig information. Varje månad skickar förarna in data till tekniska kontoret på vilka tömningar som gjorts och tekniska kontoret kontrollerar dessa data för att se att alla tömningar som planerats är gjorda innan man betalar entreprenören. VA/avfallschefens bedömning är att entreprenören hittills skött sig mycket bra och att de hjälpsystem man skaffat ger en bra grund för dialog om det uppstår problem av något slag. Man har hittills inte haft någon årlig avstämning av arbetet, men det är något som man nu överväger att införa. Kommentarer Granskningen visar att denna verksamhet följs upp på ett tydligt och konkret sätt utifrån ingånget avtal. Tillämpningen av ny teknik har också ökat kvaliteten i uppföljningarna. Mjölby kommun 9 av 9