Styrning av Underhåll Väst Jvg

Transkript

1 Revisionsrapport Styrning av Underhåll Väst Jvg Internrevisionen TRV 2011/79397 Revisorer Distribution IR, Mats Olsson, Jan Pettersson *) IR, Erica Dahlin IR, Lars Vikström GD, Gunnar Malm ce, Bo Friberg Riksrevisionen *) Ansvarig för handlingsplanen

2 Innehållsförteckning 1 Introduktion Sammanfattning Bakgrund Omfattning Generella kommentarer Observationer och rekommendationer Tillämpning av styrande och stödjande dokument Förlängning av kontrakt... 6 Skapat av: Dokumenttyp: Mats Olsson Rapport 2

3 1 Introduktion 1.1 Sammanfattning Revisionen är en av fem planerade revisioner, som avser styrning av underhållsentreprenader inom järnväg och återfinns i Internrevisionens revisionsplan för Kännedomen om de rutiner som är framtagna för att säkerställa en enhetlig byggstyrning är bristfällig hos den personal som arbetar med underhållsentreprenader. Även om man inte känner till rutinerna så arbetar man väldigt likt det tänkta arbetssättet. Men vid en summering av helheten anser vi att det finns brister i styrningen och kontrollen av underhållsentreprenader. Den 15 juli 2010 infördes nya bestämmelser för direktupphandling i LOU och LUF. Syftet med bestämmelserna är att motverka att otillåtna direktupphandlingar görs. Med anledning av detta har Trafikverket tagit fram en rutin (TDOK 2010:269) för direktupphandling. Rutinen är ett internt styrande dokument som ska följas i Trafikverket. Underhållsområde Väst har förlängt en underhållsentreprenad med ett år. Förlängningen ligger utanför kontraktets giltighetstid. Förlängningen har skett utan föregående annonsering, ett s.k. undantagsförfarande. Ett sådant förfarande ska tillämpas restriktivt och med stor försiktighet (TDOK 2010:269). Det finns varken upphandlingsprotokoll eller anskaffningsbeslut som klarlägger att man följt de anvisningar som rutinen beskriver. Därför är det svårt att avgöra om förlängningen är en otillåten direktupphandling eller om det finns synnerliga skäl för en direktupphandling. Revisionens mest väsentliga observationer Observation # Rekommendation Ansvar Rutin för direktupphandling samt upphandling utan föregående annons (TDOK 2010:269) har inte tillämpats i ett antal fall. Det saknas dokumentation, avseende förlängningarna. Därför är det svårt att avgöra om förlängningarna är otillåtna direktupphandlingar eller om det finns synnerliga skäl för direktupphandlingarna. 3 Säkerställ att rutin TDOK 2010:269 tillämpas. 4 Verksamhetsområde Underhåll bör utreda orsakerna till förlängningarna och vidta åtgärder för att minska riskerna att liknande händelser upprepas. 3

4 1.2 Bakgrund Revisionen är en av fem planerade revisioner, som avser styrning av underhållsentreprenader inom järnväg och återfinns i Internrevisionens revisionsplan för Förvaltningen av underhållsentreprenader är exponerad av ett flertal risker, som kan orsaka att målen för verksamheten inte uppnås. För att säkerställa en rimlig intern styrning och kontroll av entreprenadkontrakt behövs ett stöd för förvaltare i form av rutiner och checklistor. Om inte rutiner tillämpas eller är ändamålsenliga, riskerar TRV brister i kontrollen och uppföljningen av underhållsentreprenader, vilket kan medföra att kontraktsvillkoren inte uppfylls. 1.3 Omfattning Revisionen avser Underhållsområde Väst och tillämpningen av styrande och stödjande dokument avseende underhållsentreprenader. Revisionen har genomförts enligt den revisionssed och metodik som beskrivs i aktuell version av Internrevisionshandboken som gäller för Internrevisionen (IR) inom Trafikverket. 1.4 Generella kommentarer Det framkom under revisionens genomförande, att resursbrist kan vara en orsak till brister i den interna styrningen och kontrollen av underhållsentreprenader. Då resurstillgången i underhållsentreprenader är under utredning i effektiviseringsprojektet T1, har vi valt att inte framställa det som en observation i denna revision. Tidigare revision (Styrning av DoU Nord Järnväg, TRV 2011/41514) har lyft frågan i en handlingsplan till chef för verksamhetsområde Underhåll. Avslutningsvis vill vi tacka för det goda bemötande från alla berörda medarbetare under revisionen. Det bidrog starkt till att revisionen kunde genomföras i en öppen och positiv anda. Borlänge den 14 februari 2012 Mats Olsson Revisionsledare Peter Funck Internrevisionschef 4

5 2 Observationer och rekommendationer 2.1 Tillämpning av styrande och stödjande dokument Underhållsentreprenader delas upp i fyra processer, upphandling, etablering, genomförande och avslut. Vi har främst titta på genomförandeprocessen och rutinen BVR 1806 Drift- och Underhållsentreprenad Genomförande. Kännedomen om de rutiner som är framtagna för att säkerställa en enhetlig byggstyrning är bristfällig hos den personal som arbetar med underhållsentreprenader. Även om man inte känner till rutinerna så arbetar man väldigt likt det tänkta arbetssättet. Men vid en summering av helheten anser vi att det finns brister i styrningen och kontrollen av underhållsentreprenader. Kvalitetsuppföljningar av entreprenaderna genomförs inte i den omfattning som rutinen beskriver. Kontrollplaner (BV mall ) finns framtagna men chefer, banförvaltare och byggledare anser sig inte ha tid eller resurser att genomföra kontroller, i form av besiktning eller syn, av entreprenörernas underhållsaktiviteter. Det finns en risk att entreprenörerna inte genomför sina åtaganden och att den ekonomiska regleringen inte överensstämmer mot utförda åtgärder. Som komplement till den ekonomiska uppföljningen ska en leverans- och uppföljningsrapport lämnas (BV mall ). Leverans- och statusrapport upprättas inte. Syftet med rapporten är att ge chefer en övergripande bild av entreprenaden och information om avvikelser samt behov av kommande beslut. En sammanfattande beskrivning av entreprenaden avseende tid, kostnad och budget och sådana saker som relationen till entreprenören och kvalitet kan beskrivas i rapporten. Risk finns att chefer saknar information, att entreprenörerna inte genomför underhållet på ett tillfredsställande sätt. Vi anser att informationen i Leverans- och statusrapporten bör vara en av flera aspekter att ta hänsyn till för bedömning om entreprenaden ska upphandlas på nytt eller om förlängning via option ska genomföras. Kontrollen av arbetsmiljö-, miljö- och kvalitetsplaner brister. Många entreprenader saknar uppdaterade arbetsmiljö- och projektplaner. Enligt Administrativa Föreskrifter (AF) ska en uppdatering av arbetsmiljö- och projektplan ske vid behov, dock minst årligen och vara dokumenterad. Entreprenörer genomför inte skyddsronder enligt de skyddsrondsplaner som är upprättade. Enligt (AF) ska entreprenören fortlöpande tillställa beställaren protokoll från skyddsronder. Om inte skyddsrondsprotokoll levereras i den omfattning som arbetsmiljöplanen beskriver, borde åtgärder vidtas från beställaren. Det finns en risk att arbetsmiljö- miljö- och projektplaner inte tillämpas. 5

6 Löpande HMSQ-uppföljning är bristfällig (Hälsa, Miljö, Säkerhet, Kvalitet). Uppföljningar ska planeras som aktiviteter i kontrollplanen. Nödvändiga resurser saknas generellt för denna uppföljning. HMSQ-resurser ska planeras och avropas enligt plan, men det anses svårt att få tillgång till det stöd som krävs. Det saknas systematisk uppföljning och kontroll från ansvariga chefer att aktiviteter i rutiner genomförs och att de skallkrav som beskrivs i kontraktshandlingarna blir kontrollerade. I rutinen BVR 1806 Drift- och Underhållsentreprenad Genomförande är det inskrivet att det är ett chefsansvar att rutinen implementeras och efterlevs. Kunskapen är bristfällig i beställarorganisationen, avseende innehållet och innebörden i kontraktshandlingarna och de rutiner och mallar som finns, för att säkerställa en rimlig styrning och kontroll av underhållsentreprenader. Observation # Rekommendation Ansvar Kunskapen är bristfällig i beställarorganisationen, avseende innehållet och innebörden i kontraktshandlingarna och de rutiner och mallar som finns, för att säkerställa en rimlig styrning och kontroll av underhållsentreprenader. Det saknas systematisk uppföljning och kontroll från ansvariga chefer att aktiviteter i rutiner genomförs och att de skallkrav som beskrivs i kontraktshandlingarna blir kontrollerade. 1 Utbildningar bör genomföras för att öka kompetensen hos berörd personal avseende innehåll och innebörd för de skallkrav, lagar och föreskrifter som förekommer i kontraktshandlingarna och de rutiner som är framtagna för entreprenadstyrningen. 2 Säkerställ att ansvariga chefer genomför sytematisk uppföljning och kontroll av verksamheten 2.2 Förlängning av kontrakt Den 15 juli 2010 infördes nya bestämmelser för direktupphandling i LOU och LUF. Syftet med bestämmelserna är att motverka att otillåtna direktupphandlingar görs. Med anledning av detta har Trafikverket tagit fram en rutin (TDOK 2010:269) för direktupphandling. Rutinen är ett internt styrande dokument som ska följas i Trafikverket. Underhållsområde Väst har förlängt en underhållsentreprenad med ett år. Förlängningen ligger utanför kontraktets giltighetstid. Värdet på förlängningen uppskattas till Mkr. 6

7 Alla upphandlingar planeras i en upphandlingstidplan. Den beslutas av upphandlingschefen för verksamhetsområdet (VO) och delges VO:s ledningsgrupp. En förlängning av entreprenaden hade inte behövts om ny upphandling hade genomförts enligt upphandlingstidplanen. Förlängningen har skett utan föregående annonsering, ett s.k. undantagsförfarande. Ett sådant förfarande ska tillämpas restriktivt och med stor försiktighet (TDOK 2010:269). Hur man ska gå till väga vid ett sådant förfarande beskrivs i rutinen. Det finns varken upphandlingsprotokoll eller anskaffningsbeslut som klarlägger att man följt de anvisningar som rutinen beskriver. Därför är det svårt att avgöra om förlängningen är en otillåten direktupphandling eller om det finns synnerliga skäl för en direktupphandling. Under revisionen har vi funnit ytterligare tre förlängningar av kontrakt som är gjorda (varav ett kontrakt inom vägunderhåll). Även här saknas dokumentation avseende beslut och vilka skäl man åberopar för att förlängningarna ska anses följa upphandlingsreglerna. En otillåten direktupphandling kan leda till att Trafikverket får betala en upphandlingsskadeavgift. Maximalt 10 % av kontraktsvärdet. Det kan också leda till minskat förtroende för Trafikverket, om inte upphandlingsreglerna följs. Vi har även noterat att optioner i kontrakt i regel alltid utnyttjas. Förlängningen baseras på en dialog mellan beställare och entreprenör, men det dokumenterade underlaget till optionsutnyttjandet är bristfälligt. Observation # Rekommendation Ansvar Rutin för direktupphandling samt upphandling utan föregående annons (TDOK 2010:269) har inte tillämpats i ett antal fall. Det saknas dokumentation, avseende förlängningarna. Därför är det svårt att avgöra om förlängningarna är otillåtna direktupphandlingar eller om det finns synnerliga skäl för direktupphandlingarna. 3 Säkerställ att rutin TDOK 2010:269 tillämpas. 4 Verksamhetsområde Underhåll bör utreda orsakerna till förlängningarna och vidta åtgärder för att minska riskerna att liknande händelser upprepas. 7

8 Det dokumenterade underlaget till optionsutnyttjanden i kontrakt är bristfälligt. 5 Säkerställ att argumenten för optionsutnyttjanden dokumenteras. 8

9 Trafikverket, Internrevisionen, Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1. Telefon: , Texttelefon: