Kommunstyrelsen Bygg- och miljönämnden Humanistiska nämnden Socialnämnden Tekniska nämnden. För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium

Transkript

1 Revisorerna 1 (1) Kommunstyrelsen Bygg- och miljönämnden Humanistiska nämnden Socialnämnden Tekniska nämnden För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport: Revisorerna har uppdragit till KPMG att granska rutinerna för uppföljning av intern kontroll, se bifogad rapport. Revisionen önskar att kommunstyrelsen samt ovanstående nämnder lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 18 augusti Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. För s revisorer Roger Sundin Ordförande Postadress Besöksadress Webb Telefon Bankgiro Organisationsnummer Ånge Torggatan

2 Revisionsrapport Offentlig sektor - kommuner och landsting KPMG AB 16 april 2014 Antal sidor: 10

3 Innehåll 1. Sammanfattning 2. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Övergripande styrdokument Utvärdering av intern kontroll

4 1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska rutinerna för uppföljning av intern kontroll. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år s revisorer bedömer att det är väsentligt att kommunstyrelsen och nämnder informerar sig om att den interna kontrollen är effektiv. Revisionen bedömer att det föreligger risk att sådana rutiner saknas. Vår sammanfattande bedömning är att internkontrollarbetet behöver förstärkas, inte minst vad gäller kommunstyrelsens arbete. Att kommunstyrelsen i enlighet med reglementet inte gjort någon utvärdering av kommunens samlade system för intern kontroll ser vi särskilt allvarligt på. Vad vi förstår har ett arbete påbörjats utifrån ett initiativ från kommunchefen så att för år 2014 ska det bl a finnas internkontrollplaner. Baserat på vår granskning lämnar vi följande rekommendationer: att kommunstyrelsen, som beredande organ till kommunfullmäktige, ser över och uppdaterar reglemente och tillämpningsanvisningar. Vi anser vidare att styrdokument bör omprövas regelbundet, gärna årligen, se avsnitt 9. att kommunstyrelsen tillsammans med övriga nämnder utarbetar rutiner för rapportering av brister i den interna kontrollen. Det är också viktigt att medarbetarna får regelbunden information om vilka krav som ställs på dem utifrån reglemente och tillämpningsanvisningar, se avsnitt 9. att politiker och tjänstemän får en regelbunden utbildning/information om intern kontroll för att skapa samsyn om vad intern kontroll avser. En sådan utbildning kan med fördel genomföras i samband med att nya ledamöter tillträder efter ett val, se avsnitt 9. att kommunstyrelsen samt socialnämnd och tekniska nämnden upprättar rutinbeskrivningar i enlighet med 4 i reglementet, för i varje fall de mest väsentliga processerna inom respektive område, se avsnitt 9. att riskanalys och plan för uppföljning av intern kontroll ses över och vidareutvecklas samt att rapporteringen av uppföljningen av den interna kontrollen förbättras, se avsnitt 10. att kommunstyrelsen, i enlighet med reglementet, gör en årlig utvärdering av kommunens samlade system för intern kontroll, se avsnitt 11. 1

5 2. Bakgrund 3. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska rutinerna för uppföljning av intern kontroll. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Styrelser och nämnders ansvarar för den interna kontrollen enligt KL 1 6 kap 7 : Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheterna bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Vidare framgår av KL 9 kap 9 : Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. En vanlig definition av intern kontroll 2 är: Intern kontroll är en process genom vilken kommunens styrelse och nämnder, ledning och annan personal skaffar sig rimlig säkerhet för att kommunens mål uppnås inom följande områden: Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet Tillförlitlig rapportering och information om verksamheten Efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m m. s revisorer bedömer att det är väsentligt att kommunstyrelsen och nämnder informerar sig om att den interna kontrollen är effektiv. Revisionen bedömer att det föreligger risk att sådana rutiner saknas. Syftet med granskningen är att bedöma om det finns rutiner för att följa upp den interna kontrollen samt att dessa efterlevs. 1 Kommunallagen 1991:900 2 Enligt COSO med anpassning för den kommunala verksamheten 2

6 Vi har därför granskat om om om om det finns styrdokument som definierar intern kontroll och rutiner för uppföljning av intern kontroll. kommunstyrelsen och nämnder efterlever rutinerna det finns planer och rapporter beträffande uppföljning av intern kontroll kommunstyrelse och nämnder utvärderar av systemet för intern kontroll 4. Avgränsning Granskningen omfattar planer och rapportering avseende uppföljning av intern kontroll för år Revisionskriterier Vi har bedömt om rutinerna uppfyller Kommunallagen (6 kap 7 ) Reglemente för intern kontroll med tillämpningsanvisningar (fastställd av kommunfullmäktige år 2003) Övriga tillämpbara interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut, se närmare avsnitt Ansvarig nämnd Granskningen har avsett kommunstyrelsen och samtliga nämnder. Rapporten är saklighetsgranskad av Sten-Ove Danielsson, kommunstyrelsens ordförande, Sara Jonsson, kommunchef, Erik Rapp, ordförande för bygg- och miljönämnden, Karin Wennberg, bygg- och miljöchef, Catharina Karlsson, ordförande för humanistiska nämnden, Urban Åström, förvaltningschef, Birgitta Sjögren, ordförande för socialnämnden, Katarina Persson, socialchef, Hanne Suokas, ordförande tekniska nämnden samt Ove Skägg, teknisk chef. Ordförande i tekniska nämnden har inte kommenterat rapporten, och svar från några andra ordföranden har endast erhållits via förvaltningschef. 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker 3

7 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. 9. Övergripande styrdokument Kommunfullmäktige i har under år 2003 fastställt reglemente och tillämpningsanvisningar för intern kontroll. Reglementet är indelat i 11 paragrafer, där den första paragrafen beskriver syftet med reglementet: Detta reglemente syftar till att säkerställa att styrelser och nämnder upprätthåller en tillfredsställande intern kontroll, vilket innebär: Att ha ett grepp över verksamheten via ledningssystemet för att kunna styra mot effektivare verksamhet Att skapa ordning och reda genom ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner Att säkra en rättvisande och tillförlitlig redovisning och redovisningsinformation Att säkra att lagar, förordningar, policyn, reglementen m.m. tillämpas Att skydda mot förluster och förstörelse av tillgångar Att upptäcka och eliminera allvarligare fel Av den andra paragrafen framgår att kommunstyrelsen är övergripande ansvarig för att tillse att det finns en god intern kontroll, bl.a. genom att upprätta en organisation kring intern kontroll. Enligt 3 har nämnderna det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom sina verksamhetsområden. Den enskilda nämndens uppdrag är att upprätta en organisation och anta regler och anvisningar för intern kontroll. Nämnden ska också fastställa en rutin för introduktion av nyanställda om vad intern kontroll innebär. I 4-5 preciseras ansvaret för förvaltningschef respektive verksamhetsansvariga chefer/arbetsledare. I förvaltningschefens ansvar ligger att ta fram regler och anvisningar för intern kontroll. Dessa regler ska antas av respektive nämnd. Förvaltningschefen ska löpande rapportera till nämnden om hur den interna kontrollen fungerar. Enligt tillämpningsanvisningarna ska förvaltningschefen minst årligen rapportera till nämnden för att ge en samlad bedömning. Enhetscheferna är skyldiga att följa antagna regler och anvisningar samt att informera övriga anställda om reglernas och anvisningarnas innebörd. Enligt 6 är övriga anställda skyldiga att följa regler och anvisningar i sin arbetsutövning. Både verksamhetsansvariga och övriga anställda är skyldiga att omedelbart rapportera brister i den interna kontrollen till överordnad eller till den nämnden har utsett. Ytterligare precisering av detta krav på rapportering finns i tillämpningsanvisningarna. 4

8 Vad gäller uppföljning av intern kontroll (8-11 ) ska nämnderna årligen anta en plan för uppföljning av den interna kontrollen inom sin verksamhet. Planen ska upprättas utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. Resultatet av uppföljningen ska redovisas i årsredovisningen. Kommunstyrelsen ska med utgångspunkt från nämndernas rapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll. Vår bedömning av efterlevnaden beträffande uppföljning och utvärdering av intern kontroll redovisas under avsnitt 10 och 11. Kommunens revisorer ska delges såväl plan som rapporter. Utöver ovanstående dokument finns framtaget som stöd för uppföljning av intern kontroll även en kortare beskrivning över rutiner för intern kontroll 3 och ett underlag för hur riskanalysen ska göras 4 samt mallar för internkontrollplan, kontrollrapport och rapportering av intern kontroll. Kommentar Kommunfullmäktiges reglemente och tillämpningsanvisningar för intern kontroll är inte omprövade sedan de fastställdes år Vi anser att det finns ett behov av att förtydliga och ompröva dokumenten, eftersom vi uppfattar att nämnder och förvaltningsledning anser att vissa delar av dokumenten inte är tydliga och/eller ändamålsenliga. Vad vi förstår finns även planer på att implementera internkontrollarbetet i den nya styrmodellen, vilket också gör att styrdokumenten behöver ses över. Såsom vi tolkar det är syftet såsom det anges i reglementet i linje med COSO-definitionen, se avsnitt 2, om än med en annan formulering. Trots definitionen så bedömer vi att intervjuade ordföranden och förvaltningschefer inte ger en entydig beskrivning om vad intern kontroll avser. Vi menar att även om verksamheterna skiljer sig åt, så är en gemensam utgångspunkt om vad intern kontroll avser värdefull. Ett exempel på när vi fått olika tolkningar är vad som avses med brister i den interna kontrollen. En orsak till de olika tolkningarna kan vara att i tillämpningsanvisningarna används begreppet allvarligare brott mot den interna kontrollen. Eftersom intern kontroll en process som bl.a. säkerställer att en effektiv verksamhet och att samtliga lagar och förordningar efterlevs, så behöver enligt vår uppfattning inte en brist också vara ett brott. Naturligtvis är det viktigt att brott, i tolkning lagöverträdelse rapporteras, särskilt om en brukare kommer till skada eller att stora värden går förlorade. Men det är också viktigt att i jämförelse mindre brister i processerna uppmärksammas för att kommunens ekonomiska och verksamhetsmål ska uppnås, d.v.s. ett arbete med ständiga förbättringar. Vi menar att samtliga som arbetar inom kommunen därför måste ha kännedom om vilka brister som ska rapporteras och till vilken nivå. Väsentliga brister bör rapporteras till nämnd, kommunstyrelse och revisorer. 3 Antagen av kommunens ledningsgrupp Underlag till plan för intern kontroll, framtagen av kommunledningskontoret

9 Formella rutiner för att informera nyanställda om vad intern kontroll saknas för flertalet nämnder. Vi är därför tveksamma till om samtliga anställda är medvetna om skyldigheterna att rapportera brister i den interna kontrollen till närmaste överordnad. Inte minst då begreppet brist tolkas olika i organisationen. Vi uppfattar inte heller att någon nämnd i enlighet med reglementet utsett någon som ska motta sådana rapporter som alternativ till närmaste överordnad. Vi rekommenderar att den enskildes ansvar förutom vid introduktion, regelbundet tas upp vid arbetsplatsträffar eller liknande. Förslagsvis kan även frågor såsom vad den anställde gör om han/hon uppmärksammar att en chef eller en nära arbetskamrat utnyttjar luckor i den interna kontrollen eller inte följer regler om hur brukare ska behandlas, diskuteras i anslutning till sådan information. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen, som beredande organ till kommunfullmäktige, ser över och uppdaterar reglemente och tillämpningsanvisningar utifrån ovanstående iakttagelser. Vi anser vidare att styrdokument bör omprövas regelbundet, gärna årligen. Vi rekommenderar även att kommunstyrelsen tillsammans med övriga nämnder utarbetar rutiner för löpande rapportering av brister Det är också viktigt att medarbetarna får regelbunden information om vilka krav som ställs på dem utifrån reglemente och tillämpningsanvisningar. Vi ser, baserat på vår granskning, ett behov av att såväl politiker som tjänstemän får en samsyn om vad intern kontroll innebär. Vi rekommenderar därför att utbildning/information om intern kontroll sker regelbundet. En sådan utbildning kan med fördel genomföras i samband med att nya ledamöter tillträder efter ett val. Några av förvaltningarna, bygg- och miljö samt barn- och utbildning, har dokumenterade rutiner för sin verksamhet vilket vi uppfattar ska finnas enligt 4 i reglementet. Socialförvaltningen ska enligt uppgift arbeta fram ett kvalitetssystem, i enlighet med socialstyrelsens förordning Vi har inte närmare granskat rutinbeskrivningar men uppfattar att de bl.a. omfattar en beskrivning av kontrollerna i respektive rutin. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen och övriga nämnder verkar för att rutinbeskrivningar upprättas för i varje fall de mest väsentliga processerna inom respektive område. 10. Samtliga nämnder förutom kommunstyrelsen har en plan för uppföljning av intern kontroll för år Såsom vi uppfattat har kommunstyrelsen tidigare upprättat sådana planer. Bygg- och miljönämndens plan har varit oförändrad i varje fall under de senaste tre åren. Planen omfattar fem punkter. Återrapporteringen till nämnden beträffande resultatet av de uppföljda kontrollerna har mycket kortfattad och vissa fall endast muntlig. Humanistiska nämnden har antagit en plan för år Planen är som vi uppfattar det delvis baserad på uppföljning av risker utifrån olyckor under senaste året. Resultatet av uppföljningen som redovisas till nämnden är att rutinerna ska förstärkta rutiner genom checklistor och riskanalyser. Socialnämnden har också antagit en plan för år Planen har följts upp under året genom rapporter till nämnden. 6

10 Tekniska nämnden har även antagit en plan för år Uppföljningen till nämnden är mycket kortfattad. I kommentarer till saklighetsgranskning har tekniska kontoret uppgett att det finns ett antal rutiner inom såväl städ, kök och VA-verksamheten. Kommentar Vi är mycket kritiska till att kommunstyrelsen som övergripande ansvarig inte har en plan för uppföljning av intern kontroll. Vad vi har förstått kommer arbetet med intern kontroll att få nytt fokus genom att uppföljning av den interna kontrollen ska arbetas in i styrmodellen. Vi finner detta angeläget då kommunstyrelsen enligt vår uppfattning måste föregå med gott exempel samt tillhandahålla verktyg och utveckla processen gällande intern kontroll. Syftet med uppföljning av intern kontroll är att ge kommunstyrelse och nämnder ett underlag för att bedöma om kontrollerna fungerar effektivt i verksamheterna, d.v.s. om den interna kontrollen är tillräcklig. Det är därför viktigt att de kontroller som väljs ut i planen ger styrelse och nämnder det underlag som de behöver för att bedöma de mest väsentliga verksamheterna. Enligt dokumentet Rutiner för intern kontroll ska planen föregås av en risk och väsentlighetsanalys av verksamheternas olika delar. Vi anser att en sådan analys ger en bra grund för att styrelse och nämnder följer upp de mest viktiga kontrollerna inom respektive ansvarsområde. De nämnder som har antagit en plan har bedömt de valda områdena utifrån väsentlighet/konsekvens respektive risk/sannolikhet. Däremot saknar samtliga nämnder dokumentation över bedömningen av verksamheten i stort. Vi menar att en sådan kartläggning är värdefull för att styrelse och nämnd ska kunna bedöma och värdera samtliga kontroller i verksamheten i förhållande till varandra. Några nämnder uppger att en sådan bedömning har skett men inte dokumenterats. Vi är tveksamma till om en sådan kartläggning hade resulterat i att de kontroller som ska följas upp är oförändrade från år till år, särskilt om det inte noterats några väsentliga brister tidigare år. Det är också viktigt, enligt vår mening, att uppföljning av den interna kontrollen inte blir en rapportplan över vad och när som ska rapporteras till nämnden, t.ex. att nämnden med viss regelbundenhet ska få rapport över vattenkvalitet (tekniska nämnden) eller brukartid för hemvården (socialnämnden). Där kanske det är viktigare att hitta vilka kontroller som säkerställer att vattenkvaliteten är god respektive att medarbetarna når målet gällande brukartid och att följa upp att dessa kontroller är effektiva. Likaså inom humanistiska nämnden bör kontrollerna, nu när rutinbeskrivningar och checklistor tagits fram, omfatta uppföljning att dessa används och efterlevs. En övning är att fundera på vad som är målet för verksamheten och vilka hinder finns för att målet inte kommer att nås samt vilka kontroller finns för att hantera detta. Planen bör enligt vår uppfattning omfatta uppföljning av de kontroller som är mest väsentliga att de är effektiva för att klara de viktigaste målen för verksamheten. Vi rekommenderar därför att riskanalys och planen för uppföljning av intern kontroll ses över och vidareutvecklas. 7

11 Vi anser vidare att rapporteringen av uppföljningen av den interna kontrollen kan förstärkas. Av rapporterna bör det bl.a. framgå vilka åtgärder som ska vidtas om kontrollen inte är effektiv. Ett exempel när sådana åtgärder saknas är rapporten till tekniska nämnden beträffande att andelen ekologiska livsmedelsinköp är 6 % jämfört med målet om 10 %. I andra exempel t.ex. som för miljö- och byggnämnden framgår inte mer än att t.ex. tjänsteerbjudandet har följts upp. Vi rekommenderar att resultatet av uppföljningen samt beslut om eventuella åtgärder vid identifierade brister dokumenteras. 11. Utvärdering av intern kontroll Enligt 11 i reglementet för intern kontroll ska kommunstyrelsen med utgångspunkt utifrån nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll samt initiera förbättringar om sådana behövs. Kommunstyrelsen har inte gjort någon sådan utvärdering för år Kommentar Vi rekommenderar att kommunstyrelsen gör en årlig utvärdering av kommunens samlade system för intern kontroll i enlighet med reglementet. Vi föreslår för att underlätta en sådan utvärdering att kommunstyrelsen i reglementet stadgar att respektive nämnd ska göra en motsvarande utvärdering av nämndens samlades system för intern kontroll. Vår uppfattning är att ett sådant krav också kan förstärka innehåller i planer och uppföljning, såväl till vilka områden som väljs ut samt antal och omfattning av den uppföljning som ska göras. KPMG, dag som ovan Lena Medin Certifierad kommunal revisor 8