UNDERRÄTTELSE DATUM VÅR REFERENS 24 oktober 2007 06-4616/23, a ÄRENDEANSVARIG, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST ERT DATUM ER REFERENS Maria Aust Marknadsavdelningen/KK2 08-678 56 64 maria.aust@pts.se Teracom AB Esplanaden 3 Box 1366 172 27 Sundbyberg Underrättelse enligt 7 kap. 4 lagen om elektronisk kommunikation (LEK) Post- och telestyrelsen (PTS) finner skäl att misstänka att Teracom AB (Teracom) genom sin prissättning av grossistprodukt för distribution (GPD) inte efterlever sina skyldigheter enligt p.2 sid. 1 i PTS beslut av den 15 december 2005, dnr 05-8677/23, avseende Teracoms skyldigheter på den svenska grossistmarknaden för programutsändningstjänster, vad avser nationella analoga ljudradiosändningar via marknät, för distribution av ljudradiosändningsinnehåll till slutanvändare (nedan Skyldighetsbeslutet). Teracom underrättas härmed om att bolaget, för att efterleva nämnda bestämmelser i Skyldighetsbesluten avseende skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning för tillhandahållande av tillträde i form av en grossistprodukt för distribution enligt p. 1 i Skyldighetsbeslutet, inte får ta ut ett årligt pris som överstiger 113 MSEK för produkten Utsändning av FM Radio Nationell. Teracom bereds tillfälle att senast den 21 november redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att bolaget ska efterleva sina skyldigheter. Har Teracom inte detta datum vidtagit rättelse i enlighet med denna underrättelse kan myndigheten med stöd av 7 kap. 5 lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) komma att meddela de förlägganden eller förbud som behövs för att rättelse ska ske. Ett sådant föreläggande eller förbud kan komma att förenas med vite. Saken Prissättning av grossistprodukt för distribution av ljudradiosändningsinnehåll till slutanvändare i det nationella analoga marknätet. Bakgrund Med stöd av 8 kap. 6 och 4 kap. 4 LEK har PTS i Skyldighetsbeslutet ålagt Teracom att till den som har förutsättningar för och avser att distribuera ljudradiosändningar till slutanvändare i det nationella analoga marknätet, tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till detta nät i form av tillgång till en grossistprodukt för distribution (GPD). Grossistprodukten består av tillträde till POSTADRESS Box 5398, 102 49 Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON 08-678 55 00 FAX 08-678 55 05 E-POST pts@pts.se WEBBADRESS www.pts.se
2 Teracoms marknät för nationella analoga ljudradiosändningar via gränssnitt vid en central punkt och transmission till relevanta sändarstationer och programutsändningstjänst för tillträdande parts räkning från dessa stationer. En grossistprodukt för distribution kan te sig särskilt lämplig för exempelvis programföretag som vill få större kontroll över de kostnader som är förenade med utsändning av programinnehåll via det nationella analoga marknätet. Tillträdesformen köps idag av Sveriges Radio. Vidare är Teracom enligt skyldighetsbesluten ålagt att tillämpa kostnadsorienterad prissättning för det reglerade tillträdet. Av Skyldighetsbeslutet framgår att en kostnadsorienterad prissättning ska tillämpas med utgångspunkt i den s.k. FDCmodellen (FDC- Fully Distributed Cost, fullt fördelade kostnader), till faktiska historiska kostnader. Med FDC avses att alla relevanta 1 kostnader, inklusive direkta kostnader, delade och gemensamma kostnader är fördelade till företagets slutprodukter. FDC-modellen utgår från bokförda värden, vilket möjliggör för PTS att verifiera den aktuella operatörens pris mot operatörens fastställda bokföring. Det bör understrykas att det är Teracom som, mot bakgrund av de principer PTS fastställer, sätter priset på tillträdet och att PTS har möjlighet att granska prissättningen inom ramen för myndighetens tillsyn. En kostnadsorienterad prissättning av tillträde som baseras på FDC-modellen, till faktiska historiska kostnader, ger Teracom avkastning på de investeringar som har gjorts. PTS inledde under första kvartalet 2006 tillsyn mot Teracom avseende bolagets prissättning av det reglerade tillträdet. Teracom har förelagts att tillhanda myndigheten underlag och kalkyler för att styrka att bolagets prissättning är kostnadsorienterad i enlighet med prisregleringsskyldigheten. Den produkt som idag tillhandahålls av Teracom på den aktuella marknaden och som omfattas av det reglerade tillträdet benämns av Teracom Utsändning av FM Radio Nationell och den enda kunden som har avtal om denna produkt är Sveriges Radio. Under tillsynen har PTS vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter på det sätt Teracom fördelat sina kostnader och Teracom har försett myndigheten med ändrade kalkyler. PTS har vidare i sitt tillsynsarbete beställt en konsultstudie 2 från Copenhagen Economics avseende en skälig avkastningsnivå på bolagets investeringar. Studien har skickats på samråd till marknadens aktörer och ett antal samrådssvar inkom till följd av detta. PTS har efter detta givit konsulten ett följduppdrag för att analysera effekterna av vissa av de kommentarer som inkom i samband med samrådet. Denna rapport har också gjorts tillgänglig på PTS hemsida. Teracom har i även senare i tillsynsarbetet haft möjlighet att inkomma med ytterligare inlagor i 1 Med relevanta kostnader avses de kostnader som är direkt hänförliga till tillhandahållandet av den tjänst som regleras. 2 WACC for broadcasting Teracom, Copenhagen Economics, 21 February 2007
3 avkastningsfrågan och har gjort detta genom att till PTS komma in med två av Teracom beställda konsultrapporter. Skäl Tillämpliga bestämmelser Enligt 4 kap. 4 första stycket LEK ska en operatör som enligt 8 kap.7 har ett betydande inflytande på en viss marknad, i enlighet med 8 kap. 6 åläggas en eller flera av de skyldigheter som anges i 5-12. En sådan förpliktelse ska syfta till att skapa effektiv konkurrens. Enligt 4 kap. 8 får en operatör som avses i 4 förpliktas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Enligt 4 kap. 11 första stycket får en operatör som avses i 4 förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys enligt 8 kap. 5 visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Av andra stycket framgår att en förpliktelse enligt första stycket även kan avse skyldighet för operatören att tillämpa en viss kostnadsredovisningsmetod. Enligt tredje stycket ska den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Enligt 4 kap. 12 ska hänsyn tas till den investering som gjorts av operatören. En sådan skyldighet som anges i 11 ska utformas så att operatören får en rimlig avkastning på kapitalinvesteringen. Enligt 7 kap. 4 ska tillsynsmyndigheten, om den finner skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, underrätta den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig. I underrättelsen ska myndigheten ange att den kan komma att meddela ett föreläggande eller förbud enligt 5, om inte rättelse sker inom skälig tid. Skälig tid för inte understiga en månad, annat än vid upprepade fall av överträdelse, om inte den som underrättas samtycker till en kortare tidsfrist. Enligt 7 kap 5 får tillsynsmyndigheten, om en underrättelse enligt 4 inte leder till rättelse, meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse ska ske.
4 Post- och telestyrelsens bedömning Enligt Skyldighetsbeslutets p.2, sidan 1, förpliktas Teracom med stöd av 4 kap 11 LEK att tillämpa kostnadsorienterad prissättning för tillhandahållandet av tillträde enligt p.1. Teracom är enligt p.1 förpliktade att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till det nationella analoga marknätet i form av tillgång till en grossistprodukt för distribution (GPD), till den som har förutsättningar för och avser att distribuera ljudradiosändningsinnehåll till slutanvändare i samma nät. Enligt Skyldighetsbeslutets bilaga preciseras Teracoms skyldigheter avseende prisreglering enligt följande: 2.1 Teracom skall tillämpa kostnadsorienterad prissättning för tillträde enligt punkt 1. 2.2 Teracom skall vid beräkningen av ett kostnadsorienterat pris tillämpa FDC (fullt fördelade kostnader) som kostnadsredovisningsmetod, med de faktiska (bokförda) och historiska kostnaderna för den relevanta prestationen som grund för prissättningen. Fördelning av kostnader Den FDC-modell som Teracom är ålagt att använda innebär att alla relevanta 3 kostnader, inklusive direkta kostnader, delade och gemensamma kostnader ska fördelas till företagets slutprodukter. Kostnaderna ska fördelas utifrån respektive produkts utnyttjande av resurser. I den första kalkylen som lämnades in till PTS 15 september 2006 fördelades gemensamma kostnader utifrån respektive produkts intäkt. PTS anser att en sådan fördelningsgrund konserverar en gammal prissättning. Kostnader fördelas då i enlighet med de sedan tiden innan PTS prisreglering satta prisnivåerna. Produkter med ett högt pris får automatiskt stor del av de gemensamma kostnaderna tilldelade sig. I fall Teracom har använt sin dominerande ställning till att överprissätta vissa produkter så kommer en för stor andel kostnader fördelas till dessa produkter. Teracom har vidare i sin redovisning ansett att vissa produkter är så kallade marginalprodukter och dessa har därför inte tilldelats sin andel av de gemensamma kostnaderna. Teracoms motivering till detta var att bolagets nät inte ursprungligen byggdes för dessa produkter. Enligt PTS bedömning ska alla direkta och gemensamma kostnader fördelas till alla produkter som använder nätet idag. Vem nätet byggdes för är sålunda inte relevant vid fördelning av kostnader. 3 Relevanta kostnader är sådana kostnader som är direkt hänförliga till tillhandahållandet av den reglerade produkten.
5 Teracom har gjort kalkylmässiga justeringar av vissa tillgångars avskrivningstider i förhållande till den bokföringsmässiga avskrivningstiden. Enligt Skyldighetsbeslutet ska kalkylmodellen utgå från bokförda värden och således ska bokföringsmässiga avskrivningstider användas i kalkylen. Med anledning av ovanstående kommentarer kring kalkylen förelades Teracom att återkomma med nya kalkyler och Teracom inkom den 30 mars 2007 med en uppdaterad kalkyl. I den nya kalkylen fördelades en stor del av kostnaderna utifrån en skönsmässig bedömning av Teracom. PTS anser inte att en sådan bedömning kan utgöra underlag för en kostnadsorienterad prissättning då den ger möjlighet till godtycke. Tydliga orsakssamband måste istället framgå för fördelning av kostnader. För kostnader där orsak inte kan redovisas anser PTS att dessa kostnader ska fördelas utifrån tidigare fördelade kostnader. Detta innebär att gemensamma kostnader fördelas utifrån kostnader. Teracom inkom slutligen med en kalkyl till PTS den 5 september 2007 (Modell4_PTS070831_Values) där Teracom på PTS begäran ändrat vissa fördelningar av kostnader så att de inte längre baserades på skönsmässiga bedömningar. Vissa tidigare gjorda allokeringar mellan segmenten core products och network products har Teracom inte kunnat motivera med förklaringen att informationen inte längre finns tillgänglig. Att ta fram den på nytt skulle enligt Teracom innebära ett omfattande arbete enligt Teracom. PTS har därför valt att använda den inkomna kalkylen för att inom en rimlig tidsperiod kunna bedöma ett kostnadsorienterat pris. PTS har bortsett ifrån vad Teracom, i den senast inkomna kalkylen, kallar reallocation of cost. Anledningen till detta är att det är en omallokering av kostnader utan godtagbar förklaring som görs efter att alla kostnader är fördelade. En sådan korrigering av utfallet är enligt PTS helt godtycklig. Kapitalkostnad Teracom är enligt Skyldighetsbeslutet skyldigt att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning. En sådan skyldighet ska medge att operatören får en rimlig avkastning på investerat kapital. Avkastningen erhålls genom att tillämpa en kostnad för kapital på Teracoms tillgångar. Teracom ska enligt Skyldighetsbeslutet använda FDC som kostnadsredovisningsmetod, med de faktiska (bokförda) och historiska kostnaderna för den relevanta prestationen som grund. Tillgångarna ska därför värderas till dess bokförda värde. Teracom har i början av tillsynsarbetet förelagts av PTS att det av den kalkyl som lämnas till myndigheten även ska framgå vilka antaganden som använts vid beräknandet av kapitalkostnaden och bolaget har i det underlag som inkommit till myndigheten använt en kapitalkostnad på 14,95 % (före skatt). Teracom har beräknat kapitalkostnaden utifrån WACC-formeln 4 (Weighted Average Cost of 4 En metod för beräkning av kapitalkostnad.
6 Capital) baserad på CAPM 5. PTS har inget att invända mot metoden då det är en utbredd metod för att beräkna kostnaden för kapital och används sedan tidigare av PTS och andra regulatoriska myndigheter internationellt. För att kunna bedöma om Teracoms tillämpning av WACC resulterade i en rimlig avkastning så fick det anlitade konsultföretaget i uppdrag av PTS att göra en beräkning av en kapitalkostnad för Teracom. Rapporten skulle utgå ifrån de principer som PTS sedan tidigare använder sig av för att beräkna WACC baserat på CAPM metoden för andra reglerade marknader. Eftersom Teracom inte är ett börsnoterat bolag så finns inte all data tillgänglig för att beräkna en WACC baserat på CAPM metoden.konsultföretaget har därför använt sig av en så kallad peergroup, vilket är en grupp av företag vars verksamhet är jämförbar med Teracom. Eftersom de jämförbara företagen är börsnoterade så kan nödvändig data för beräkningarna erhållas från gruppen istället för ifrån Teracom. Detta skiljer sig från den beräkning Teracom gjort som huvudsakligen baserade sig på data ifrån mobiloperatörer. Konsultföretagets rapport kom fram till en kapitalkostnad på 8,37 % (före skatt). Rapporten skickades ut på samråd och myndigheten erhöll svar från bland annat Teracom. Konsultföretaget fick därefter i uppdrag att utifrån svaren på samrådet göra eventuella förändringar av beräkningen av kapitalkostnaden 6 och då även bemöta de synpunkter som inkommit. I den uppdaterade beräkningen blev kapitalkostnaden 9,41 %. Teracom har därefter den 12 september 2007 inkommit med ytterligare material gällande kapitalkostnaden i form av en skrivelse och två konsultrapporter. De synpunkter som Teracom tar upp i denna skrivelse är: Utgångspunkt för en korrekt analys Teracom ifrågasätter ett uttalande från PTS konsulter gällande att risken för en broadcastingoperatör förväntas vara lägre än för en fastnätsoperatör. PTS vill påpeka att konsulten har beräknat kapitalkostnaden för en broadcastingoperatör i enlighet med WACC och myndigheten kan bara konstatera att fastnätsoperatörer har använts som en jämförelse i analysen av resultatet. Resultatet har även jämförts med andra beräkningar av kapitalkostnaden för broadcastingoperatörer. Jämförelsen med fastnätsoperatörer har inte legat till grund för själva beräkningen. Peer-Group Teracom påpekar att det är svårt att hitta en peer-group som är jämförbar med Teracom och vill särskilt ta bort företaget National Grid från den peer-group som används. PTS instämmer i att det är svårt att hitta bolag som är exakt jämförbara med Teracom men konstaterar också att både den av PTS anlitade konsulten och 5 En metod för att beräkna avkastning på eget capital, vilket är en parameter i beräkning av WACC. 6 Dessa förändringar gällde att inkludera bolaget SBA Communcations i peergroup och att beräkningen ska utgå från en internationell investerare.
7 ett av konsultföretagen, som anlitats av Teracom, har valt detta sätt för att beräkna en WACC. Metoden är också rekommenderad av ERG 7. Båda studierna har valt ungefär samma företag och båda har identifierat National Grid som jämfört bolag, även om Teracoms konsult senare valt att exkludera National Grid. PTS bedömer att National Grid bör kvarstå i peer-group. Teracom framförde redan i samrådet kommentarer rörande det val av peer-group som PTS konsult gjort. Utifrån detta gjorde PTS bedömningen att ett företag som Teracom föreslagit skulle adderas till gruppen. En peer-group får inte heller vara för liten eftersom man då inte uppnår effekten av att peer-groupen inte ska ge ett enskilt företag stort genomslag. Företagsspecifik risk Frågan gällande företagsspecifik risk har tidigare diskuterats med slutsatsen att enligt CAPM så ska företag endast kompenseras för systematisk risk, d.v.s risk som varierar med konjunkturen. Den företagsspecifika risken kan diversifieras bort av en investerare med en tillräckligt stor portfölj av företag. Det viktiga för att företagen i peer-group ska vara jämförbara med Teracom är sålunda att den systematiska risken är liknande. Marknadsvärden vid beräkning och tillämpning av WACC Teracom menar att vid beräkning och tillämpning av WACC som kalkylränta ska marknadsvärden användas. Detta skulle innebära att den kalkylränta som beräknas med WACC-metoden appliceras på marknadsvärdet av Teracoms tillgångar. Av Skyldighetsbeslutet framgår att Teracoms tillgångar skall värderas till bokförda värden. När upprättandet av en parallell infrastruktur, i form av master, ter sig orealistisk är det rimligt att som kostnadsbas använda historiska (bokförda) kostnader. En kostnadsorienterad prissättning av tillträde som baserar sig på faktiska historiska kostnader, ger Teracom på de investeringar som gjorts. Att använda marknadsvärden på Teracoms tillgångar är sålunda inte i enlighet med Skyldighetsbeslutet. Det är sålunda inte metoden för att beräkna kalkylräntan som bestämmer ifall Teracoms tillgångar skall värderas till bokförda värden eller marknadsvärde. Slutsats kapitalkostnad PTS slutsats är att den beräkning av kapitalkostnaden som det anlitade konsultföretaget genomfört är en robust uppskattning av en rimlig avkastning på de investeringar som Teracom gjort. Rapporten gjordes dock i februari 2007 och PTS har därför valt att uppdatera ett värde i beräkningen för att avkastningen skall vara så aktuell som möjligt. Den riskfria räntan har uppdaterats med aktuell data 7 European Regulatory Group, Principles of Implementation and Best Practice for WACC calculation, September 2006
8 vilket inneburit att räntenivån stiger från 3,72% till 4,28 %. Efter denna justering uppgår kapitalkostnaden till 10,1 % före skatt. Kommande radioinvesteringar Genom att Teracom ålagts att en kostnadsredovisningsmetod som baseras på bokförda historiska värden kommer det kostnadsorienterade priset fastställas med viss eftersläpning i förhållande till de kostnadsökningar och kostnadsminskningar som inträffar. Till grund för den prissättning som fastställs genom detta beslut ligger 2006 års bokslut. Teracom har aviserat att man de kommande åren står inför betydande investeringar i det nationella analoga marknätet för ljudradiosändningar. De ökade kostnader som dessa investeringar generar i form av ökade avskrivningar kommer därför inte att få genomslag i prissättningen det år då investeringen görs. Teracom kan därför om grossistavtal skrivs för längre tidsperioder avtala om priser där de kommande investeringarna och därmed priserna synliggörs. Sammanfattande slutsats För att beräkna det kostnadsorienterade priset har PTS använt den kalkyl från Teracom som inkom till PTS den 5 september 2007. PTS har dock bortsett ifrån vad Teracom, i den senast inkomna kalkylen, kallar re-allocation cost. PTS slår också fast att en kapitalkostnad före skatt på 10,1% ska användas. PTS anser inte att Teracom har kunnat påvisa att prissättning för Utsändning av FM Radio Nationell är rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna och Teracom ska därför för att efterleva p.2 i Skyldighetsbeslutet justera sitt pris för denna produkt så att ett årligt pris inte överstiger 113 MSEK. Det faktum att PTS i sin tillsyn inte kommenterat/granskat alla kostnadsfördelningsnycklar i detalj innebär inte att detta inte kan komma att göras i kommande granskningar av Teracoms prissättning. Katarina Kämpe Stf. generaldirektör
9