ANFÖRANDE DATUM: 2013-06-12 TALARE: Riksbankschef Sefan Ingves PLATS: Naionalekonomiska föreningen, Sockholm SVERIGES RIKSBANK SE-103 37 Sockholm (Brunkebergsorg 11) Tel +46 8 787 00 00 Fax +46 8 21 05 31 regisraorn@riksbank.se www.riksbank.se Cenralbankens roll efer den finansiella krisen umaningar framöver De senase fem åren har vari en exraordinär period för världsekonomin med krishanering och sora svängningar i illväx och ekonomisk uveckling. För poliiker och myndigheer i många länder har de vari, och är forfarande, en komplex och svårnavigerad värld. Fem år efer a finanskrisen brö u håller många länder forfarande på med a säda upp efer krisen. Man kan konsaera a finansiella kriser är dyra och idskrävande processer och a de idigare har gjors alldeles för lie för a förhindra a de inräffar. Den finansiella krisen har gjor de ydlig a de ine räcker med prissabilie för a säkra finansiell sabilie och en sabil ekonomisk uveckling. De penningpoliiska ramverke behöver därför uvecklas så a de ar sörre hänsyn ill viken av finansiell sabilie. Den finansiella krisen har också visa på briser i den finansiella sabiliespoliiken, nämligen a mikroillsyn ine är någon garani för finansiell sabilie. Den finansiella sabiliespoliiken behöver därför också uvecklas och få ydligare manda och verkyg för a hanera sysemrisker. Som e svar på dea växer nu makroillsynen fram som e ny poliikområde. Sluligen har den finansiella krisen visa a penningpoliiken och den finansiella sabiliespoliiken måse samordnas i ännu högre grad än idigare. De råder därför en sor samsyn inernaionell om a cenralbankernas och andra myndigheers roller och ansvar behöver omprövas. Idag änke jag diskuera hur jag ser på Riksbankens framida roll. Jag änke fokusera på beröringspunkerna mellan penningpoliik och finansiell sabiliespoliik och de nya poliikområde makroillsyn. Cenralbankens uppgifer och mål kan komma i konflik med varandra I de flesa länder har cenralbanken e ansvar för prissabilie samidig som den ska verka för en hållbar ekonomisk uveckling vilke i prakiken innebär 1 [14]
sabilisering av inflaionen och någo må på resursunyjande. Dessuom har cenralbanker vanligvis även e ansvar för den finansiella sabilieen. De innebär a cenralbanker ofa sälls inför olika målkonfliker eller avvägningar mellan olika alernaiv. De kan ill exempel vara en avvägning mellan a uppnå inflaionsmåle och en hållbar uveckling för resursunyjande när inflaionen och resursunyjande rör sig i olika rikningar. När produkivieen ökar faller inflaionen normal se medan resursunyjande siger. De innebär a de på kor sik ine är möjlig a samidig sabilisera inflaionen run si mål och resursunyjande run sin hållbara eller långsikiga nivå. De kan också röra sig om en avvägning mellan e sabil finansiell sysem och en lämplig nivå på resursunyjande. Allför srika regleringar leder normal se ill a de finansiella jänserna blir dyrare, vilke påverkar resursunyjande. De hårda regleringarna av de finansiella marknaderna på 1960- och 1970-alen gav oss e relaiv sabil finansiell sysem, men på bekosnad av effekivieen. Å andra sidan medförde avregleringarna en uveckling på de finansiella marknaderna som skapade e ill synes effekiv sysem, men som skapade sora risker för sabilieen. De senase årens uveckling har visa hur nära sammankopplade cenralbankernas uppdrag är. När de exempelvis uppsår en siuaion med finansiell insabilie får de åerverkningar också på både inflaionsuvecklingen och resursunyjande. De illusrerar a de ine går a bedriva penningpoliik och finansiell sabiliespoliik hel separa. Skillnader i idsperspekiv kräver avvägningar Vi kan också beskriva cenralbankernas målkonfliker i ermer av olika idsperspekiv. För penningpoliiken är idsperspekive normal se vå ill re år, vilke är rimlig med anke på hur konjunkuren vanligvis brukar variera. Vi ve emellerid av erfarenhe a finansiella obalanser och risker i de finansiella syseme byggs upp under en beydlig längre id som kan inkludera flera konjunkurcykler. Dessa längre perioder brukar beskrivas i ermer av så kallade finansiella cykler. De finns inge vederage sä a mäa den finansiella cykeln på, men ulåningsränor, kredivillkor och illgångspriser är vanliga indikaorer. 1 Den finansiella cykeln har sina upp- och nedgångar precis som den vanliga konjunkurcykeln, men de är allså ofa mer långvariga. I uppgångsfasen är de lä och billig a få finansiering medan de i nedgångsfasen är beydlig svårare och dyrare. Ibland resulerar uppgången i den finansiella cykeln i en finansiell kris, men ine allid. Skillnaden i idsperspekiv mellan den vanliga konjunkurcykeln och den finansiella cykeln ger upphov ill en målkonflik för cenralbanken. När cyklerna går i olika rikningar kan man bli vungen a göra en avvägning mellan prissabilie och resursunyjande på kor sik och finansiell sabilie på längre sik. 1 Dea resonemang bygger på Drehmann, M., C. Borio and K. Tsasaronis (2012) Characerising he financial cycle: don lose sigh of he medium erm! BIS Working Papers No 380 2 [14]
Om en finansiell kris väl inräffar får de försås konsekvenser för både inflaionen och resursunyjande. Avvägningen blir särskil svår om cenralbanken bara har syrränan a illgå. I den svenska ekonomin har vi för närvarande en låg inflaionsak och e relaiv svag resursunyjande samidig som kredivolymen under en lång id har öka relaiv krafig. De uppsår därmed en avvägning mellan prissabilie och e normal resursunyjande på kor sik och finansiell sabilie på lie längre sik. För en cenralbank som enbar har penningpoliiken som syrmedel handlar de om a väga sämre ufall för inflaion och resursunyjande på kor sik mo osäkra men väldig dåliga ufall på längre sik. I e sådan läge kan en mer expansiv penningpoliik ge bäre måluppfyllelse för inflaion och resursunyjande på kor sik. Men en mer expansiv penningpoliik kan också öka risken för en finansiell kris och därmed väldig dåliga ufall på längre sik. Cenralbankernas sä a arbea förändras Cenralbankernas syn på hur man bör förhålla sig ill avvägningen mellan prissabilie och finansiell sabilie har förändras i och med den finansiella krisen. Före krisen var den allmänna uppfaningen a syrränan skulle användas för a uppnå prissabilie och för a södja den ekonomiska uvecklingen. Om en kris ändå inräffade skulle man relaiv smärfri kunna säda upp eferå. Med dea synsä var de ganska enkel a hanera avvägningen mellan penningpoliikens mål på kor sik och riskerna för den finansiella sabilieen på lie längre sik efersom den knapp exiserade. Pendeln har den senase iden sväng över ill förmån för åsiken a penningpoliiken i sörre usräckning bör lua sig mo vinden och a sörre hänsyn ill finansiell sabilie. 2 Hösen 2007 delog jag i en paneldeba i Jackson Hole och jag påpekade då a de är bäre a försöka förebygga risken för en finansiell kris än a säda upp eferå. Huvudargumene som jag ser de, då som nu, är a de är oerhör kossam och ar lång id a säda upp. De svenska erfarenheerna från 1990-alskrisen är e exempel på hur smärsam de kan vara. A bea av sora skulder ar nämligen ofa lång id och under den iden är möjligheerna a simulera eferfrågan med penningpoliik begränsade. De spelar mindre roll om skulderna finns i den privaa sekorn, de vill säga hos hushåll och föreag, eller i den offenliga sekorn. I båda fallen är en rendmässig uppbyggnad av skulderna i förhållande ill inkomserna allid ohållbar i längden. En fråga är då hur cenralbanker mer konkre kan arbea för a lua sig mo vinden. Syrränan är e verkyg som kan användas. Därför behöver vi uveckla de penningpoliiska ramverke så a de i sörre usräckning ar hänsyn ill finansiell sabilie. Samidig så är den finansiella sabiliespoliiken i förändring och e ny poliikområde, makroillsyn växer fram som också syfar ill a lua sig mo vinden. Vi sår allså inför vå förändringar inom cenralbankernas ansvarsområden som båda skapar nya möjligheer a hanera avvägningarna mellan prissabilie, resursunyjande och finansiell sabilie. Jag änke börja med a diskuera penningpoliiken och därefer gå över ill makroillsynen. 2 Se exempelvis King, M. (2012) Tweny years of inflaion argeing, The Samp Memorial Lecure, London School of Economics, 9 Ocober 2012 och Eichengren, B. e al. (2011) Rehinking Cenral Banking, Commiee on Inernaional Economic Policy Reform, Sepember 2011. 3 [14]
De penningpoliiska ramverke behöver ses över Som jag sag berakades penningpoliiken under 1990-ale och fram ill den finansiella krisen av många som lyckad. Den ansågs spela en vikig roll för både den relaiv låga och sabila inflaionen och den relaiv sabila BNP-illväxen under dessa år. Under den globala finansiella krisen visade de sig emellerid a de hade byggs upp sora finansiella obalanser ros a många av de makroekonomiska indikaorerna såg sabila u. En vikig lärdom av den finansiella krisen är därför a en låg och sabil inflaion ine allid garanerar finansiell sabilie och allså ine heller en hållbar ekonomisk illväx. De sora realekonomiska kosnaderna för finanskrisen har inneburi a cenralbanker run om i världen har börja fundera över de nuvarande ramverke för penningpoliiken. Umaningen framöver är a skapa e ramverk som forsa värnar sabila priser men samidig är förenlig med en hållbar uveckling i de finansiella syseme. Finansiella förhållanden behöver allså spela en roll även i de penningpoliiska beslusfaande. A a hänsyn ill finansiella fakorer i de penningpoliiska besluen Man kan använda olika modeller för a formell se a sörre hänsyn ill finansiell sabilie i de penningpoliiska besluen. Man kan exempelvis beräkna hur mycke en förändring av syrränan påverkar sannolikheen för en finansiell kris. Därefer gör man en avvägning mellan måluppfyllelsen i ermer av inflaion och resursunyjande under prognosperioden och risken för en väldig dålig måluppfyllelse längre fram ill följd av en finansiell kris. En konsekvens av denna modell är a man behöver ugå från längre idshorisoner än vad vi gör idag efersom uppbyggnaden av finansiella obalanser sker över långa idsperioder. Norges bank har val en annan modell där man för in en explici erm i den eoreiska penningpoliiska förlusfunkionen som syfar ill a visa a man ska a hänsyn ill finansiell sabilie, uöver målen om prissabilie och sabil resursunyjande. Oavse på vilke sä man väljer a ge den finansiella sabilieen e sörre urymme i de penningpoliiska besluen kommer användningen av finansiella variabler som indikaorer i de penningpoliiska beslusfaande a öka. A mäa den finansiella sabilieen är ofa svår För a mäa graden av finansiell sabilie på e illförlilig sä krävs en väldig bred ansas som ofa kan liknas vid e deekivarbee. Sabiliesrapporen som vi publicerar vå gånger om åre är e exempel på den yp av omfaande analys som görs. Där redovisas en rad indikaorer, exempelvis krediillväx, riskpremier och uvecklingen på olika illgångsmarknader. Vi har i år också börja publicera en separa årlig rappor om vår övervakning av den finansiella infrasrukuren. Sammanage ger dessa indikaorer ofa en bra bild av de finansiella läge. Graden av finansiell sabilie kan allså ine sammanfaas i en enda enkel finansiell variabel. Den här ypen av mäproblem finns egenligen även för målen för inflaion och resursunyjande. De formella inflaionsmåle för Riksbanken mäs med KPI 4 [14]
men vi använder oss också av olika må på underliggande inflaion. För a mäa resursunyjande iar vi på en rad olika må som ill exempel BNP-gap, arbeslöshesgap och sysselsäningsgap. För inflaion och resursunyjande har vi sedan länge lär oss a använda olika må ros a vi ve a de är behäfade med osäkerhe. Den erfarenheen är vikig a a med sig när vi nu uvärderar olika må på finansiell sabilie. För a bedöma den finansiella sabilieen kan man dock ine enbar förlia sig på olika indikaorer. Man måse också förså orsakerna bakom uvecklingen. De kan jämföras med hur cenralbanker resonerar när de bedömer inflaionsuvecklingen. En ökning av inflaionen är i sig ine e skäl ill a höja reporänan. Vad som är en lämplig penningpoliik beror på orsaken bakom förändringen. Om ökningen beror på a prisrycke kommer från ökad eferfrågan blir penningpoliiken annorlunda än om ökningen skulle bero på lägre produkivie. På samma sä är en snabb krediillväx ine nödvändigvis allid e ecken på a kredigivningen är ohållbar och hoar den finansiella sabilieen. En akuell fråga på de ema är i vilken grad bosadspriser och hushållens skulduppbyggnad ska få särskild vik i den penningpoliiska bedömningen. Cenralbanker har i allmänhe inga mål för vare sig bosadspriserna eller hushållens skulder. En snabb prisuppgång på bosadsmarknaden eller en ökande ulåning kan dock vara signaler om en sundande finansiell kris, som kan komma a påverka framida inflaion och resursunyjande. Under vissa förusäningar är de därför nödvändig a också beaka bosadspriserna och hushållens skuldsäning i de penningpoliiska besluen. I vilken mån man vill göra de är försås en bedömningsfråga som påverkas av flera fakorer. De beror exempelvis på vilka andra variabler man för illfälle beakar och vilka sörningar man ser framför sig. Bosadsmarknaden är också en vikig del av den penningpoliiska ransmissionsmekanismen. Uvecklingen av bosadspriserna bidrar därför också med vikig informaion om vilka sörningar som driver den ekonomiska uvecklingen. Sammanage anser jag allså ine a den flexibla inflaionsmålspoliiken som Riksbanken bedrivi sedan mien av 1990-ale, med prissabilie som de överordnade måle, behöver ändras. Penningpoliiken bör dock i sörre usräckning lua sig mo vinden och a sörre hänsyn ill finansiell sabilie. Makroillsyn ger den finansiella sabiliespoliiken e ny fokus Framväxen av makroillsyn som e ny poliikområde innebär en djupgående förändring av de förebyggande arbee i den finansiella sabiliespoliiken. 3 Makroillsyn handlar om a begränsa sysemriskerna uifrån e sysemperspekiv. De handlar om a analysera länkarna mellan de olika akörerna i de finansiella syseme och sambande över id mellan de finansiella syseme och makroekonomin. Makroillsynen påverkar de finansiella sysemes mosåndskraf, men en, mer eller mindre ualad, effek av dea är också a ulåningsränorna påverkas, vilke får konsekvenser för 3 De bör också nämnas a makroillsyn ine är den enda förändringen för a bäre förebygga framida kriser. Flera av de briser i regelverke som fanns före krisen ågärdas med de nya kapial- och likvidiesreglerna i Basel III-överenskommelsen. Arbee med a förbära regelverken är dock lång ifrån avslua och e inensiv arbee pågår i olika inernaionella forafora. 5 [14]
avvägningen mellan prissabilie och finansiell sabilie. För a närmare belysa dea änker jag eckna en generell bild av hur jag ser på makroillsyn. Som ugångspunk änke jag a den räna som hushåll och föreag bealar för lån ( i ulåning ). Lie förenkla kan den definieras som cenralbankens syrräna ( i ) plus en ränemarginal ( ): i ulåning i. Ränemarginalen beror på bankernas kompensaion för adminisraiva kosnader och kapial- och finansieringskosnader, riskpremier och bankernas vinsmarginal. Kredivillkor som belåningsgrad och amoreringskrav syns ine direk i den räna som kunden möer, men för a illusrera deras effek på en aggregerad nivå kan man räkna om dem i räneermer. För a få en enkel formel så inkluderar jag därför kredivillkoren i ränemarginalen. Ränemarginaler och lånevillkor enderar a variera över id med den finansiella cykeln. När framidsusikerna ser ljusa u och såväl finansiella akörer som hushåll och föreag är opimisiska brukar riskpremierna vara låga, vilke leder ill lägre ulåningsräna och generösa kredivillkor. Dea bidrar ill a krediillväxen ökar och a illgångspriserna siger. När usikerna försämras blir bankernas ulåning mer riskfylld, eller åminsone upplevs den så, vilke märks i både högre riskpremier och hårdare kredivillkor. Bankerna blir hel enkel mer resrikiva i sin ulåning i dåliga ider och vi får en nedgång i den finansiella cykeln. Varför ska då cenralbanker a hänsyn ill svängningar i ränemarginaler och kredivillkor? Jo, de beror på a de finns en rad så kallade exerna effeker förknippade med finansiell verksamhe som leder ill a bankerna (och andra finansiella akörer) försärker dessa svängningar. Merparen av de exerna effekerna beror på a de samhällsekonomiska kosnaderna för finansiell insabilie är sörre än de kosnader som bärs av bankerna. Lie förenkla kan man jämsälla finansiell sabilie med sabila ränemarginaler och kredivillkor över iden. 4 Med andra ord, ränemarginaler som ine är för låga i goda ider eller för höga i dåliga ider och kredivillkor som ine är för generösa i goda ider eller för åsramande i dåliga ider. Kredigivningen och uppbyggnaden av bufferar hos såväl långivare som lånagare sabiliseras då över iden. Jag vill beona a dea är en krafig förenklad beskrivning av finansiell sabilie som i viss mån borser från dels srukurella aspeker av sysemrisk som exempelvis mosåndskrafen och riskerna i den finansiella infrasrukuren, dels sådana fakorer som ulöser finansiella kriser. Även den förenklade bilden leder dock ill vikiga insiker. För a makroillsynen ska lyckas är både de nya verkygen som håller på a as fram och de gamla verkygen som kan användas i e ny syfe avgörande. Lå mig därför diskuera makroillsynens verkyg och hur de är änka a fungera. 4 En mer fullsändig definiion av finansiell sabilie är a de finansiella syseme ska illhandahålla sina grundläggande funkioner och ha mosåndskraf mo olika sörningar som inräffar, se Riksbanken (2013) Riksbanken och finansiell sabilie, Sockholm februari 2013. 6 [14]
Makroillsynens verkyg och hur de hänger ihop med penningpoliiken Typiska makroillsynsverkyg är kapial- och likvidieskrav som framför all är rikade mo bankerna och ubude av kredier. Men de handlar också om ågärder för a begränsa eferfrågan, som exempelvis bolåneak, eller om reglering av exponeringar och värderingsavdrag i syfe a begränsa spridningsriskerna inom den finansiella infrasrukuren. De olika verkygen kan delas upp i saiska respekive idsvarierande verkyg. Med hjälp av min enkla formel för ulåningsränan änker jag illusera hur dessa verkyg, på lie olika sä, påverkar ulåningsränor och kredivillkor. De är ju delvis syfe med dem. Men dea har också konsekvenser för penningpoliiken. De saiska verkygen kan illusreras genom a vi lägger ill en variabel ( z ) som beecknar hur regleringar påverkar ränemarginaler och kredivillkor i den enkla definiionen av ulåningsränan: i ulåning i (z). Saiska regleringar syfar i försa hand ill a anpassa mosåndskrafen efer de srukurella fakorer som skapar sysemrisk som exempelvis banksysemes sorlek, koncenraion och grad av löpidsransformaion. Införande av en saisk reglering innebär e engångskif i ränemarginalen. Någo som man kan behöva a hänsyn ill i penningpoliiken. Självklar behöver man också i penningpoliiken a hänsyn ill i vilken usräckning som ågärden påverkar riskerna för finansiell insabilie framöver. Men variaioner i synen på riskagande och krediillväx innebär också a sysemrisken varierar över id. De behövs därför även idsvarierande makroillsynsverkyg. Dea är också e sä a försöka göra regleringen lie billigare, de vill säga a hanera avvägningen mellan sabilie och effekivie. E exempel på en idsvarierande reglering är den konracykliska kapialbufferen. Den syfar ill a förmå banker och andra finansiella insiu a bygga upp kapialbufferar i goda ider, vilka de sedan kan dra ned i dåliga ider. Men sådana idsvarierande regleringar bidrar också ill sabilieen genom a höja kosnaderna för a låna när krediillväxen och andra finansiella variabler yder på a sysemrisken har öka och a minska ränemarginalen i finansiella krissiuaioner då bufferen kan användas. Vi kan illusrera den idsvarierande delen genom a lägga ill e index för iden även för regleringsvariabeln ( z ): i ulåning i z ). ( Om man inför idsvarierande regleringar innebär de a ränemarginalens variaioner över iden blir annorlunda, vilke kan påverka penningpoliikens ransmissionsmekanism. Dock måse en cenralbank, alldeles oavse makroillsynen, förså hur den finansiella sekorn besämmer olika finansiella priser för a förså hur penningpoliiken påverkar ekonomin via ulåningsränan. Kredimarknader är ofa ine hel homogena, uan de besår av flera olika segmen eller sekorer. Uvecklingen inom olika sekorer kan variera sor. Även 7 [14]
om många fakorer som påverkar ulåningsränan och andra kredivillkor är av aggregerad naur så är ofa också sekorsspecifika fakorer vikiga. De är därför vikig a ha makroillsynsverkyg som rikar sig mo enskilda sekorer. Dea är ine mins vikig för a försöka minska kosnaderna med a lua sig mo vinden. Om exempelvis ulåningen ill hushållen är svag medan ulåningen ill föreagen är sark och vi endas har e bre verkande verkyg som syrränan eller de konracykliska kapialkraven blir de svår a uppnå en syrräna respekive ränemarginal som är opimal för båda sekorerna. Med sekorsvisa kapialkrav skulle de vara möjlig a höja ränemarginalen endas för föreagssekorn och därmed undvika en åsramning för hushållen. Vi kan illuserar sekorspecifika verkyg genom a lägga ill e index (S) för sekorsvisa verkyg: i ulåning, S, S (, S i z ). Nu kan man ycka a med makroillsynen så borde behove av a lua sig mo vinden med penningpoliiken minska. Till viss del sämmer dea. Makroillsynen är vikig för a avlasa penningpoliiken. Om man med makroillsynsverkygen kan höja ränemarginalen kan syrränan säas lägre än vad man annars skulle ha kunna göra uan a krediillväxen ar far. Penningpoliiken kan därmed simulera en snabbare konjunkuråerhämning och inflaionsuvecklingen via andra kanaler, såsom växelkursen, uan a den finansiella sabilieen hoas. De finns dock i prakiken en gräns för hur mycke man med regleringar kan påverka priserna på olika kredimarknader och hur mycke ulåningsränor därmed kan avvika från den penningpoliiska syrränan. Om avvikelsen blir sor så är inciamenen a a sig run regleringen också sora, de vill säga a göra regelarbiarge. Vi har genom hisorien se åskilliga exempel på regelarbirage som har urholka effekivieen i de finansiella regleringarna. De gällde ine mins Sverige på 1970- och 1980-alen då kombinaionen av låneak och negaiv realräna skapade sora inciamen för regelarbirage, vilke ledde ill framväxen av en grå kredimarknad. Makroillsynen och mikroillsynen behöver också samordnas Makroillsynen har också kopplingar ill andra poliikområden och ine mins då ill mikroillsynen. Till skillnad från makroillsynen som är inrikad på sabilieen i de finansiella syseme som helhe fokuserar mikroillsynen på sabilieen i enskilda finansiella insiu och på konsumenskyddsfrågor. De innebär a besluen inom mikro- respekive makroillsynen skiljer sig å; de baseras på olika moiv och ugår från olika yper av analys. Men i viss usräckning kan verkygen inom mikro- och makroillsynen kompleera varandra. Mikroillsynen säer upp vissa minimikrav som syfar ill a säkersälla a de enskilda insiuen har illräcklig mosåndskraf mo de risker de möer. Ovanpå dessa läggs sedan makroillsynskraven som syfar ill a moverka risker på sysemnivå och som dessuom kan vara idsvarierande. Ofa används samma verkyg i båda syfena och de är då ganska klar a verkygen kan kompleera varandra. Men de finns också siuaioner då mikrooch makroillsynen kan hamna i konflik med varandra. E ypexempel är en finansiell krissiuaion då en makroillsynsmyndighe skulle vilja dra ner på bankernas kapialbufferar för a simulera kredigivningen medan man från e mikroillsynsperspekiv i sälle skulle vilja se a bankerna särke sina 8 [14]
balansräkningar med mer ege kapial. Dea innebär a de finns e behov av a samordna också dessa poliikområden. Dessuom är den kunskap om individuella insiu som genereras i mikroillsynsarbee vikig för a förså riskuppbyggnaden på sysemnivå. Vindsyrkan påverkas också av andra poliikområden Ine nog med a de finns en sark koppling mellan penningpoliik och makroillsyn och e samordningsbehov mellan makro- och mikroillsyn uan behove av a lua sig mo vinden påverkas också av andra poliikområden. Finanspoliiken har en beydande inverkan på inciamenen a låna och låna u. Men andra poliikområden kan också spela in, som exempelvis bosadspoliiken när de gäller hushållens skuldsäning. De finns allså en gräns för vad man kan åsadkomma med makroillsyn, eller för den delen med penningpoliik, som beror på andra poliikområden. Makroillsynens möjligheer och begränsningar exemple den svenska hushållssekorn Jag änker nu bli beydlig mer konkre om makroillsynens möjligheer och begränsningar genom a fokusera på e exempel. De är välbekan vid de här lage a Riksbanken sedan e anal år illbaka ser beydande risker förknippade med hushållens skuldsäning. Också en rad exerna bedömare har peka u bosadsmarknaden och den privaa skuldsäningen som en riskfakor. 5 Dea är med andra ord en frågesällning som är synnerligen lämplig för a diskuera vad man kan, och ine kan göra, med makroillsynen, eller om man så vill hur makroillsynen kan bidra ill a hanera de avvägningar kring prissabilie och finansiell sabilie som vi sälls inför. De konracykliska kapialkrave skulle ha vari akivera E sä a illusrera makroillsynens möjligheer a begränsa riskerna ill följd av hushållssekorns skulduppbyggnad är a fundera kring hur de konracykliska kapialkrave skulle ha använs om de hade funnis på plas. Dea krav innebär a bankerna ska bygga en exra kapialbuffer när den aggregerade kredigivningen är hög. I en kris ska bankerna sedan kunna använda denna buffer för a simulera kredigivningen. Tros a dea verkyg ännu ine finns på plas så kan vi ha en ganska bra uppfaning om hur de skulle ha använs hisorisk. Dea efersom Baselkommién har ange vägledande riklinjer för när de är lämplig a akivera krave. Den vikigase indikaorn i denna bedömning är kredigape, som är e må på hur mycke krediillväxen avviker från sin långsikiga rend. Anledningen ill a kredigape har få en cenral roll i bedömningen är a den har visa sig vara den indikaor som bäs och illräcklig idig varnar för en annalkande kris. Med 5 Se OECD (2012) OECD Economic Surveys: Sweden, OECD Publishing, doi:org/10.1787/eco_surveysswe-2012-en, IMF (2013) Sweden 2013 Aricle IV Consulaion: Concluding Saemen of he Mission, Sockholm: 2013-05-31, och Europeiska kommissionen (2013) Rekommendaion ill RÅDETS REKOMMENDATION om Sveriges naionella reformprogram för 2013, med avgivande av rådes yrande om Sveriges konvergensprogram för 2012 2016, Bryssel: 2013-05-29. 9 [14]
en ren mekanisk illämpning av kredigape kan man få en viss vägledning för när kapialkrave skulle ha akiveras (se figur 1). 6 Figur 1. Tidsperioder när konracykliska kapialbufferar skulle ha akiveras uifrån hisoriska må på kredigape (procen). 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 Konracyklisk buffer Hushåll Icke-finansiella föreag Anm. Beräkningarna baseras på en mekanisk illämpning av kredigapsmeoden. Vi kan se a krave skulle ha akiveras vid vå illfällen. En försa gång några år innan bankkrisen på 1990-ale och en andra gång run år 2005, de vill säga srax före den globala finanskrisen. Vi kan också se vilken ulåning de är som får kredigape a växa genom a illämpa meoden separa för olika sekorer. De som driver akiveringen av kapialkraven på 2000-ale är huvudsakligen hushållssekorn. Kredigape under denna period var allså ine en förvarning om den globala finanskrisen eller recessionen i de baliska länderna. De varnade i sälle för är en ohållbar uveckling i Sverige, vilken i försa hand berodde på krediillväxen i den svenska hushållssekorn. Rikade kapialkrav och ågärder för a särka hushållens bufferar E anal ågärder har redan vidagis ill följd av hushållens ökade skuldsäning. Uöver a Riksbanken har agi hänsyn ill riskerna med hushållens skuldsäning i penningpoliiken, har Finansinspekionen nyligen beslua a införa e riskviksgolv på 15 procen för svenska bolån, vilke kan ses som e sekorsspecifik kapialkrav. De har även vidagis ågärder rikade mer direk mo bolånemarknadens eferfrågesida. I okober 2010 införde Finansinspekionen e bolåneak som innebär a de enbar är möjlig a belåna bosaden upp ill 85 procen av bosadens värde. Bankföreningen har också fasslagi principer som innebär a nya bolån som översiger 75 procen av bosadens värde bör amoreras. 6 Den mekaniska illämpningen kallas för BIS sandardmeod och finns beskriven i Bank for Inernaional Selemens, 2010, Guidance for naional auhoriies operaing he counercyclical buffer, december. Se även Juks, R. & Melander O. (2012), Konracykliska kapialbufferar som e makroillsynsverkyg, Riksbankssudier, december. 10 [14]
Men hushållens skuldsäning är forfarande hög i både e hisorisk och inernaionell perspekiv och mer behöver göras. Riskviksgolve på 15 procen är e välkomme försa seg för a ill viss del kompensera för hushållens högre belåningsgrader i förhållande ill disponibel inkoms och minskade amoreringar, vilka kan leda ill högre krediförluser framöver. Men min åsik är a riskvikerna för bolån behöver höjas yerligare. Ine mins för a bäre inernalisera de exerna effeker som är förknippade med denna ulåning exempelvis de risker för den finansiella sabilieen som kan uppså ill följd av hög skuldsaa hushålls minskade konsumion vid e bosadsprisfall. Vi behöver även ågärder som särker hushållens bufferar och som bidrar ill a mer varakig dämpa krediillväxen i hushållssekorn. De bäsa vore om bankerna själva og på sig ansvare för en sundare kredigivning. Men om dea ine sker snaras och illräcklig kraffull så behövs de ågärder från myndigheerna. De finns flera så kallade kvaniaiva regleringar som kan användas för dea. Man kan jusera de bolåneak som Finansinspekionen idigare har inför och man kan införa begränsningar för hur sor låne får vara i förhållande ill hushålles inkoms. E anna verkyg är a införa e amoreringskrav, vilke direk minskar hushållens skuldsäning. Jag anser a i nuvarande läge bör särskil amoreringskrav övervägas för a kompleera de befinliga ågärderna. Skärpa kredivillkor kan också åsadkommas med så kallade kvaliaiva ågärder som påverkar låneurymme. De handlar då om a srama upp bankernas krediprövning, vilke kan göras på flera sä. Man kan ill exempel se över hur bankerna beräknar en bolåneagares låneurymme med hjälp av så kallade kvar a leva på -kalkyler och vilka scenarion som en krediagare ska klara av. Som en del av krediprövningen bör bankerna dessuom säkersälla a alla bolånekunder klarar av a amorera sina lån i en viss ak. E sä a påverka amoreringsbeeende kan också vara a kunderna ydlig informeras om de långsikiga konsekvenserna av olika amoreringsaker. A regeringen ge Finansinspekionen i uppdrag a pröva förusäningarna för a sälla krav på bankerna a ge bolånekunder individuell anpassade råd om lämplig amoreringsak är e seg i denna rikning. När de gäller makroillsynens möjligheer så kan vi med kapialkrav i olika former öka bankernas bufferar och med olika kompleerande ågärder öka lånagarnas, i dea fall hushållens, bufferar. De ökade bufferkraven kommer a påverka kosnaderna för a låna och därmed kan de också bidra ill a dämpa krediillväxen. Efersom i sluändan alla dessa ågärder på e eller anna sä påverkar kosnaden för a låna så kan de vara lämplig a använda lie av flera verkyg än mycke av e. Dea efersom olika verkyg påverkar olika grupper i samhälle lie olika och dessuom kan användningen av flera verkyg minska möjligheerna ill regelarbirage. Makroillsynen löser ine srukurella problem på bosadsmarknaden De är vikig a undersryka a makroillsynsverkygen ine kommer a kunna förebygga alla sorers risker som är förknippade med hushållens skuldsäning och uvecklingen på bosadsmarknaden. De srukurella problemen med låg bosadsbyggande och en ineffekiv hyresmarknad som leder ill bosadsbris i sorsads- och högskoleregioner är en vikig orsak ill de sigande priserna på bosäder och därmed också ill krediillväxen. Men dessa srukurella problem 11 [14]
ligger uanför makroillsynens område och måse haneras av andra poliikområden. Bosadsbrisen är ju i sig också e samhällsproblem med fler dimensioner än hushållens skuldsäning. Bosadsbrisen riskerar ill exempel också a påverka den geografiska rörligheen, vilken är en förusäning för bland anna en effekiv machning mellan lediga jobb och arbessökande. En effekiv machning är vikig för a nå en låg arbeslöshe. De är därför önskvär i e bredare samhällsekonomisk perspekiv a få ill sånd en bäre fungerande bosads- och bolånemarknad. För dea ändamål behövs ågärder som främjar e flexiblare ubud av bosäder som bäre svarar på prisförändringar och sänker byggkosnaderna. De behövs allså reformer som leder ill en yerligare uppmjukning av hyresregleringen och ökar konkurrensen inom byggsekorn. Inom de finanspoliiska område kan man fasa u möjligheerna ill skaeavdrag för ränor och åerinföra fasighesskaen. Dessa ågärder skulle öka neuralieen mellan olika inveseringsalernaiv och göra de mindre skaepoliisk lönsam a bygga upp skulder. Både IMF och Europeiska kommissionen föreslår liknande ågärder i sina rekommendaioner för Sverige. 7 Organisaorisk srukur för makroillsynen i Sverige Med uvecklingen av verkyg som kan användas i makroillsynen så särks möjligheerna a förebygga sysemrisker. Men mins lika vikig är a de skapas en organisaorisk srukur för makroillsynen som gör a rä verkyg används vid rä illfälle. Här måse finnas både handlingskraf och god analyskapacie. Handlingskrafen är vikig då de generell är svår och impopulär a agera mo sysemrisker. Därför måse de vara ydlig var ansvare för a moverka sysemrisker ligger, vilke i sin ur kräver e ydlig manda. Analyskapacieen är vikig efersom samspele mellan de finansiella syseme och den reala sekorn sam de risker som genereras i dea samspel är komplexa frågor. De är ine heller lä a avgöra vilka effeker som kan uppnås med olika verkyg. Dea kräver experkunskaper. Men de är också vikig a denna analyskapacie är varakig. I de ofa ganska långa perioderna av lugn kan freselsen a skära ned eller omfördela resurserna ill andra områden vara sor. Många länder har den senase iden skapa organisaionsformer för makroillsyn och mer övergripande effekivisera arbee med finansiell sabilie. Nya srukurer har väx fram i exempelvis Sorbriannien, Tyskland och Danmark. För svensk del har Finanskriskommién i si försa delbeänkande föreslagi a Riksbanken och Finansinspekionen illsammans ska få ansvare för makroillsynen i Sverige. 8 Dea ska ske genom bildande av e makroillsynsråd där de båda myndigheerna samverkar illsammans med frisående experer, vilke i princip innebär a de befinliga Samverkansråde mellan Riksbanken och Finansinspekionen lagfäss. Råde ska verka för ökad 7 Se IMF (2013) Sweden 2013 Aricle IV Consulaion: Concluding Saemen of he Mission, Sockholm: 2013-05-31 och Europeiska kommissionen (2013) Rekommendaion ill RÅDETS REKOMMENDATION om Sveriges naionella reformprogram för 2013, med avgivande av rådes yrande om Sveriges konvergensprogram för 2012 2016, Bryssel: 2013-05-29. 8 SOU 2013:6 A förebygga och hanera finansiella kriser, Delbeänkande av Finanskriskommién, Sockholm: 2013. 12 [14]
kunskap om sysemrisker och uveckling av makroillsynsverkyg sam diskuera lämpliga ågärder. I vår remissvar har vi ge vår syn på uredningen och även kommi med egna förslag. 9 Vi anser a Finanskriskommiéns förslag där vå myndigheer delar på ansvare riskerar a skapa osäkerhe kring vem som ska agera. Denna oydlighe kan medföra a handlingskrafen blir svag. För a säkersälla handlingskraf bör ansvare för makroillsynen i sälle läggas på e organ. A ge e organ ansvare ligger väl i linje med de inernaionella rekommendaioner och förslag som börjar a form i övriga EU-länder. 10 Riksbanken bör få en ung roll i makroillsynen Jag anser a Riksbanken har goda förusäningar a axla ansvare för makroillsynen i Sverige. Vi har under de senase 15 åren bygg upp en omfaande kapacie när de gäller analys av sysemrisker. Som jag berör idigare har vi dessuom djupgående kunskaper när de gäller a sudera sambanden mellan finansiell och real sekor, bland anna genom den penningpoliiska analysapparaen. Om ansvare för makroillsynen läggs på Riksbanken skulle de också innebära samordningsvinser med penningpoliiken. Efersom de samidig är vikig a få en samordning med mikroillsynen föreslår vi i remissvare a de eableras ydliga samarbesformer mellan Riksbanken och Finansinspekionen. A cenralbanken får en cenral roll i makroillsynen är också någo som den Europeiska sysemrisknämnden (ESRB) rekommenderar. Efersom Riksbanken är en myndighe med en hög grad av självsändighe reser de frågor om hur självsändig makroillsynen ska vara. En hög grad av självsändighe kan vara ill nya när de gäller a förebygga finansiell insabilie, av ungefär samma skäl som inom penningpoliiken. Dels kan besluen vara poliisk impopulära, dels är experkunskaper vikiga. De finns dock en avgörande skillnad mellan penningpoliiken och makroillsynen i e avseende. Medan penningpoliiken vägleds av e kvanifiera inflaionsmål inbegriper makroillsynens mål flera olika dimensioner. Makroillsyn kan exempelvis handla om a minska och förebygga överdriven krediillväx, a minska likvidiesrisker och löpidsobalanser i banksyseme och a öka den finansiella infrasrukurens mosåndskraf mo sörningar. I alla de fallen är de svår a formulera e enkel och ydlig mål. De blir därmed svårare a uvärdera makroillsynsbesluen och a ukräva ansvar av beslusfaarna. De är därför väsenlig a de demokraiska inflyande av makroillsynen garaneras och löpande kan ryggas. Dea kan dock ske genom a man uvecklar de former för demokraisk uppföljning och konroll av Riksbanken som redan finns, främs via riksbanksfullmäkige. Vi kan också a ill vara på lärdomar från hur granskningen av penningpoliiken görs, exempelvis genom publicering av rapporer, prookoll och regelbundna ufrågningar i finansuskoe. 9 Riksbanken (2013) Remissyrande om beänkande A förebygga och hanera finansiella kriser (SOU 2013:6), DNR 2013-234-STA. 10 Den rekommendaion om naionella manda för makroillsyn som Europeiska sysemrisknämnden (ESRB) ufärdade i december 2011 anger a EU-länderna bör ge en myndighe eller e råd ansvare för a genomföra makroillsynen. 13 [14]
Cenralbankens framida roll ar form Lå mig avrunda med a lyfa fram några aspeker som är vikiga för cenralbankerna när de gäller a skapa e ramverk som forsa värnar sabila priser men samidig är förenlig med en hållbar uveckling i de finansiella syseme. För de försa bör penningpoliiken även forsäningsvis bedrivas inom ramen för den flexibla inflaionsmålspoliiken med prissabilie som de överordnade måle. Den finansiella krisen har dock visa på viken av a penningpoliiken ar sörre hänsyn ill den finansiella sabilieen. De kan handla om a förlänga idsperspekive i den penningpoliiska analysen och fokusera på prissabilie på längre sik än bara de närmase åren. För de andra krävs e ny fokus för den finansiella sabiliespoliiken där makroillsynen växer fram som e ny poliikområde. Makroillsynen innebär bäre möjligheer a särka bankernas och andra finansinsius mosåndskraf mo olika sörningar. Den innebär även ökade möjligheer a påverka bankernas ulåningsränor och därmed blir den nära sammankopplad med penningpoliiken. Sammanage gör dea a man i sörre usräckning kan verka för a både kredigivningen och den ekonomiska illväxen uvecklas på e hållbar sä. Införande av fler verkyg gör de dessuom läare a hanera de målkonfliker som en cenralbank möer, även om svåra avvägningar allid kommer a finnas. De finns allså goda skäl a ge cenralbanker en ung roll i makroillsynen. De kommer a ge cenralbankerna bäre förusäningar a bidra ill prissabilie samidig som finansiell sabilie och en sabil ekonomisk uveckling ryggas. Samidig bör de framhållas a makroillsynen ine löser alla problem som är förknippade med den finansiella sekorn. Vi ve försås ine heller hur effekiva de nya makroillsynsverkygen kommer a vara, uan dea är någo vi kommer a behöva analysera och uvärdera efer hand. 14 [14]